简要探究行政争议与民事争议交叉类案件的解决之道

【摘要】：行政争议和民事争议并非是互不干涉、非黑即白的关系，实际上在司法实践中，两者交叉共存的情况很多，且情况复杂，人民法院如何正确的处理行政诉讼和民事诉讼的关系，一直是理论界和实务界亟待解决的问题。新行政诉讼法的修改应运而生，该法第61条明确了行政争议和民事争议可以一并处理的情况。本文拟从该条文出发，分析探究新行政诉讼法施行后，人民法院对于行政诉讼和民事诉讼交叉问题的处理方法。

【关键词】：交叉問题;行政诉讼;民事诉讼

一、简要分析新行政诉讼法第61条

行政与民事交叉案件的审理一直是困扰司法实践的疑难问题，也引起了非常严重的后果。例如在著名的“河南焦作房地产纠纷案”中，提起民事诉讼的一方因其持有房屋权属证据，要求确认其对该房屋的所有权，而另一方提起的则是行政诉讼，意在请求人民法院撤销房管部门办法的房产证。双方你来我往、互不相让，以致于两诉讼交织在了一起。该案历经了几级法院数十年审判，由此产生的法律文书也多达数十份，但是仍未彻底解决当事人之间的纷争。究其原因，当时我国对于行政争议与民事争议交叉的案件类型并未设立相应的解决机制，导致各法院无法可依，遂各行其是，终不得果。

第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改行政诉讼法的决定，这是自行政诉讼法制定24年后的首次大修，新行政诉讼法首次对行政争议与民事争议交叉问题做出了相关的规定。该法第61条规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”该条文明确规定了可以通过行政诉讼一并审理的案件类型，即涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议作出裁决的行政诉讼。同时该文第二款规定了在特殊条件下，处理行政争议和民事争议交叉的案件应当“先民后行”，即行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。我认为，此条款的言下之意在于，行政诉讼和民事诉讼相交叉的案件在审理过程中应当互相协调，切忌顾此失彼，出现同案不同判的结果。

行政诉讼法的修改是有其必然原因的，分别审理行政诉讼与民事诉讼相交叉的案件弊端颇多，已不能适应经济高度发展的商品社会，社会生活的错综复杂，涉及法律关系往往并非单一，社会生活主体在各种规范体系下，同一行为会受到多种法律的多重评价，也就很可能会导致多重争议的产生。在这种时代背景下，相关法律规范的缺失，导致司法实践无律可寻，也就难以做出让当事人信服的判决，致使一个案件，多次审理，悬而不决。例如在前述“河南焦作房地产纠纷案”中，受理该案的法院曾分别采取了“先行后民”、“先民后行”等多种方案避免行政判决与民事判决不一致的问题，但效果都不理想。因为民事诉讼与行政诉讼在审理对象、法律依据、程序规则等方面均有所不同。在此背景下，对于法律明文规定的案件类型通过行政诉讼“一并审理”相比较来说是更好的选择。此种审理方式不仅能够有效协调民事诉讼和行政诉讼，避免出现顾此失彼，“同案不同判”的结果，还能够节约司法成本提高诉讼效率，同时节约当事人的诉讼成本，真正体现司法为民。

但是，与新法或新规定相生相伴的却常常是本身条问规范的不完善和相关匹配制度的缺少，这些制度规范的缺失和不完整使得新法或新规定难以按照立法者的预想顺利实施下去。“一并审理”这一新规定的“遭遇”也不会例外。

对61条稍加分析就会发现，当事人的申请是法院将行政争议和民事争议一并处理的前提条件。那么问题就来了，如果当事人没有申请，又或者虽然一方当事人提出了一并审理的申请，但是另一方已经事先向人民法院提起了民事诉讼，该如何处理呢？当事人没有提出“一并审理”申请的，人民法院是不能够越俎代庖将民事争议一并审理作出判决，自然而然的结果就是当事人必将再向人民法院提起民事诉讼，行政诉讼与民事诉讼也就不可避免的交织在一起，一切如旧、只是重蹈覆辙而已。而在一方当事人提出了“一并审理”的申请，另一方则事先提起了民事诉讼的情形下，法律对此细节问题的规范尚未出台，法院也仍然不得不面临如何处理行政诉讼和民事诉讼的关系的问题。

其二，在民事争议与行政争议交叉的登记类的案件里，诸如不动产登记、婚姻登记、公司登记，无论当事人提起的是民事诉讼还是行政诉讼，其起诉的目的仍然是要解决民事争议。在此情况下，如果通过行政诉讼一并审理民事争议，将导致大量民事纠纷通过行政诉讼予以解决，既给办理有关登记的登记机关带来巨大的诉讼压力，也有违反法院内部职能分工的嫌疑。

其三，行政诉讼的程序设计不利于保护第三人的合法权益。在民事争议和行政争议相交叉的案件中，往往是民事争议的一方当事人以登记机关为被告提起行政诉讼，民事争议的另一方当事人只能作为第三人参加诉讼，此种制度的设计极不利于保护第三人的合法权益。此外民事争议的解决还可能涉及到案外第三人，《民事诉讼法》很详细的规定了案外第三人撤销之诉、案外第三人执行异议之诉以及案外第三人申请再审等一系列的制度，充分保障了案外第三人对诉讼权利的行使。但是在行政诉讼中，对于如何保护案外第三人，却付之阙如。

还有学者甚至认为，“一并审理”这种做法是不可取的。如果将用于监督行政权力的行政诉讼制度用于解决民事争议，带来的问题数量可能将远远超过其所解决的问题数量，造成的混乱恐怕不是条文的起草者所能够想像的。因为这种做法违反了诉讼制度的内在规律，混淆行政诉讼与民事诉讼各自的界限。

二、交叉类案件的解决思路

应当承认，行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果是，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之（如“河南焦作市房地产纠纷案”）。由此可知，我国诉讼程序设计上的缺陷是以牺牲公民的权益为代价的，因此，寻找一种符合我国实际的解决办法已经是一个亟待解决的问题。我认为至少应该从以下的思路来寻找解决之道。

首先，既然新行政诉讼法第61条已经明文规定了行政争议与民事争议相交叉案件的处理方法，那么应该严格按照法律的规定行事。对于涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼，当事人申请一并解決相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事

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诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。但是由于条文本身还存在不足，相关制度也没有跟上，那么在司法实践中还需要各人民法院深入领会立法者的用意，本着公平正义，对该条文灵活运用，避免“河南焦作房地产纠纷案”类似案件的出现。

然后，由于61条明确规定的案件类型有限，那么在司法实践中还存在很多无法用行政诉讼法61条来调整的案件，这就需要一个大的原则来指导处理各式各样的行政争议与民事争议交叉的案件。我认为行政争议和民事争议相关联的案件相当复杂，因此在设计处理程序时不可整齐划一，而是应当根据争议发生的先后、争议本身对案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对不同的情况分别设计处理程序。第一种处理方式是行政诉讼与民事诉讼分别进行，但在审判进行过程及判决效力方面有先后之别;第二种处理方式是附带诉讼，即行政诉讼附带民事诉讼，也成行政诉讼与民事诉讼一并审理。至于两种诉讼是分别审理还是一并审理，可以通过两者联系的紧密程度、争议本身的复杂程度、是否属同一法院管辖以及当事人自己的选择等因素来判断。

近些年，在我国审判实践中涌现出了大量的行政诉讼与民事诉讼交叉的案件，如何正确及时处理好此类案件，是理论和实践均必须予以规范和明确的问题，这不仅涉及到司法权威和诉讼效益，更直接关系到公民权益的最大限度的保护。新的行政诉讼法对于此类案件首次明确作出了规定，对于人民法院处理此类案件具有极大的指引性。各级人民法院应当严格按照法律规定行事。此类案件科学的审判，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定将起到积极的作用。

参考文献：

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[2]吴光荣.《论不动产权属确认的程序选择——以不动产登记之法律性质为中心》，罗豪才主编：《行政法论丛》第14卷，法律出版社2012年版;

[3]杨凯.《论房产纠纷行政与民事交叉案件之审理对策———兼评〈物权法〉实施对民事行政关联诉讼审判之影响》，《行政法学研究》2008年第1期;

[4]吴光荣.《论行政争议与民事争议相互交织的解决路径——评<行政诉讼法修正案（草案）>第63条第一款》，《政治与法律》2014年第5期;

[5]马怀德.《行政争议与民事争议的交织与处理》，《法商研究》2003年第4期

作者简介：叶玲（1990—），女，四川威远人，四川大学法学院2013级硕士研究生，研究方向：诉讼法学.。