浅析新《预算法》在行政事业单位的实施

摘 要：从今年1月1日起，新的《预算法》开始正式施行。该法强调要全面规范各级政府的收支行为，加大预算约束力度，进一步建立全面规范、公开透明的预算制度。同时，要追究不规范预算行为的法律责任，在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等多方面实现了重大突破。文章从新《预算法》对行政事业单位的影响、行政事业单位健全预算管理激励机制、实施有效的预算控制机制等方面，结合新《预算法》对群众关心的一些热点问题进行了探讨。

关键词：新《预算法》 预算管理控制 行政事业单位 健全预算管理 激励机制

中图分类号：D922.21；F233 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）05-081-02

党的十八届四中全会以来，我国财政体制改革进入了全新的历史时期。今年1月1日起实施的新的《预算法》被称为“经济宪法”，肩负着实现国家治理体系和能力现代化的历史使命与神圣职责，在它的修订过程中一直备受社会各界关注。

新《预算法》规定：一是行政事业单位的支出必须以预算为依据；二是限制年中出台收支政策；三是规范超收收入使用。因此，财务预算是行政事业进行科学管理的必须和重要的手段，也是今后开展更加严格的内部控制的重要方法。只有切实将行政事业单位的人、财、物全面组织、计划、协调起来，才能最终实现价值的最大化。因此，实施财务预算是法律赋予的功能之一，既必要，又充分。

一、“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，标志着所有行政事业单位的财务行为都需要纳入预算管理和监督范围

1.良好的财务预算有助于收紧“口子”，坚持厉行节约，硬化预算约束，全面规避财务风险。新的经济常态下，行政事业单位的财务管理面临着许多不确定因素。但是在现实工作中，一些行政事业单位，“三公”经费支出问题突出，特别是一些基层政府，甚至是贫困县，群众的人均年收入不足10000元，但是县城里各家行政办公大楼却一家比一家豪华、气派。“四风”问题严重。针对现实中存在的奢侈浪费问题，新颁布并实施的《预算法》坚持勤俭节约的理念，从严、从细、从实，严格控制行政事业单位运行经费以及办公大楼、宾馆、招待所、培训中心等楼堂馆所的基建投资；并规定新法出台前已经建设的预算之外抑或是超标建设的，必须立即改正；同时，要对相关责任人进行严肃的处理。

2.明确全口径预算体系，打造透明预算制度，下好“单子”，进一步提高预算执行力。新《预算法》从主体、用途、规模、方式及控制风险五个方面对地方政府举借债务作出限制性规定。由于各级行政事业单位都是在经过认真、深入、广泛的市场调查研究和预测的基础上才作出战略决策的，因此，掌握了准确的财务预算就可以将行政事业单位的内部资源与市场需求紧密地联系起来，严格执行财经纪律，全面按照预算标准开展工作，下好每一份“单子”，从而获得最大的社会效益与经济效益，进一步提高执行力。

3.收回“票子”，加强结余结转资金管理。新《预算法》改进了预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制，为实现行政事业的中长期战略提供了良好的保障。预算是一种全新的未来预期性管理理念，做好预算对任何一家行政事业单位都有着不可低估的重要意义。财务预算就是行政事业单位战略的具体化，“接好地气”，做好预算可以使每一家单位及时收回“票子”，加强结余结转资金管理。从对新的《预算法》学习中，我们可以发现，新的《预算法》进一步明确规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。”因此，各行政事业单位要积极建立结余结转定期清理机制，对包括本级财力抑或是上级安排形成的结转资金，只要是连续两年没有使用完的，都应该作为结余资金管理。这其中作为一般公共预算的结余资金，可以用来补充预算稳定调节基金。

二、行政事业单位要加大力度，进一步建立健全预算管理机制

“凡事预则立，不预则废。”行政事业单位要以新的《预算法》为依据，加大力度，进一步树立全员参与意识，营造一个和谐、稳定、规范、透明的预算管理环境。要坚决杜绝一切违法违规行为，建立健全预算管理机制，做到“执法必严，违法必究”，赏罚严明，“公开、公平、公正”，有效地协调各个部门之间的关系，严格控制日常的业务活动，从而充分调动全体干部职工的工作热情，顺利地完成各项预算任务。

1.要积极树立全员参与意识，科学推进预算管理工作。“正确的路线决定之后，干部就是决定的因素。”行政事业单位的预算工作涉及到每一个部门、每一个环节、每一个岗位，因此，只有让全体干部职工都从心底里真正认识到预算管理的重要性，将全体干部职工的工作热情充分调动起来，大家都主动地为单位的预算管理建言献策，从每一个自己所熟悉的工作环节考虑怎样才能提高预算编制的水平，怎样才能更好地完成预算，积极为单位、为大局承担自己所能够承担的职责。那么，做好单位的预算管理工作就有了坚实的基础和保障。

2.要积极推进预算民主管理，实行预算公开。新《预算法》提出要“建立全面规范、公开透明的预算制度”，也就是说除了涉及到国家重大机密的事项外，其他一切只要是经过批准的预算、决算、预算调整以及预算执行情况等各种报告和报表，都可以也都应该在规定的期间向社会公开发布。只有以“公开、公正、公平”的透明方式向广大人民群众进行说明，开诚布公，襟怀坦白，才能获得人民群众的信任，进一步提升财政政策的效果。这是新的《预算法》的宗旨，也是预算管理制度积极推进预算公开透明改革力度的方向。无论是各级政府抑或是事业单位，都应该积极推进预算民主管理，实行预算公开。这样一方面可以使广大人民群众和单位的干部职工，真正感到自己有了知情权和参与权，受到了社会和单位的尊重，能够产生荣誉感和自豪感；另一方面，也激发了大家积极主动地为更好地做好预算管理工作出谋划策的热情，“众人拾柴火焰高”。

3.要积极营造一个有利于预算管理的科学、透明的和谐环境。要注意预算管理的完整性与规范性，通过整治政府预算的碎片化管理方式，进而清除预算外与体制外资金的滋生环境。在一些行政事业单位中，单位领导往往容易忽视为员工营造一个有利于预算管理的工作环境。他们不注意运用马斯洛的“需求理论”来激励员工逐步将自己的能量进一步释放，从而更好地为单位的发展奉献出自己全部的光和热。因此，创造有利的条件，营造一个适合广大干部员工有效地开展预算管理工作的环境，满足更多员工的合理需求，激励他们对单位预算管理所做的任何一个积极、有利的行动，是行政事业单位领导应该认真考虑的问题。

4.要积极推行预算管理的责任化。如何才能将行政事业预算管理的责任化落到实处，一是要认真编制责任预算。行政事业单位实行预算管理的内容涉及到方方面面，既有单位的全面预算，还有各个部门的责任预算，由表及里，由内到外，形成了全面覆盖单位经济活动的预算管理体制。全面预算是从经济活动的客体来反映，责任预算则是从经济活动的客主体来反映。二者相辅相成，相得益彰。责任预算是责任单位的工作目标，每一个责任单位的工作状况决定了这一目标实现的可能性。二是为了保证完成各项预算，各行事业单位要采取必要的辅助手段和配套措施，有精神方面的，也有物资方面的，只要是对全面实现预算目标有利的，都可以采用。具体方法有对短期目标的实现所采取的激励措施，也有对长期目标实现所开展的方法和手段。只有多管齐下、齐头并进，才能将预算管理的责任化落到实处。

5.要积极开展预算自主管理的绩效化考核。政府预算的编制、执行与审查将终结粗放管理阶段，从而进入以绩效论“英雄”的科学管理轨道。公开、公平、公正的考核可以进一步激励先进，鞭策后进，分析存在的问题，找到落后的原因，落实解决问题的对策，从而使责任预算能够尽快保质保量地全面完成。要在预算管理领导小组的协调与指导下，通过绩效化考核，对每一阶段的执行情况进行论证，督促经济活动的实际执行者有意识地实施相应的预算管理，采取正确的方法，“比学赶帮超”，尽快落实相关责任。

6.要实行弹性责任预算。新的经济常态下，社会经济环境瞬息万变，行政事业单位所进行的编制预算往往会受到各种因素的影响与制约，比如，预计的业务量与实际业务量相差甚远。因此，要实行弹性责任预算，运用一定的技术手段根据最终的结果与原来的预算水平进行科学调整，从而增加实际执行结果与预算设计的可比性。

三、行政事业单位要实施有效的预算控制机制

新的《预算法》将遏制腐败，反对“四风”，避免“三公”经费支出以及“过头税”等乱支出、乱收费问题作为重点监控，要求在“制、建、推”上做好文章，尽快建立切实有效的预算控制机制。

1.做好远期规划。新《预算法》强调规划能力，要把开展财政规划、部门预算规划和重大财政规划相衔接。

2.做好目标控制。各行政事业单位要科学合理地制定预算收支目标，做到既不贪大求洋，好高骛远，也不固步自封，止步不前。要深入实际做好调查研究，在切实掌握本地区、本单位的实际发展水平、发展速度的前提下，根据新经济常态下的具体状况和客观要求，将经济发展的预算设定在合理的空间。要避免一些地方、一些单位不切合实际的盲目发展要求，排除任何只对小地方、小单位有利，只在短期内有利，却对长期发展有害、损害全局整体利益的投机行为。引导整体的预算目标向着和谐、可持续发展的目标发展。

3.做好风险评估。未雨绸缪，防患于未然。只有牢固地树立风险防范意识，才能建立坚不可摧的抵御风险防线，杜绝一切可能发生的隐患，从而保证预算管理目标的实现。

4.做好预算平衡控制。要建立跨年度的预算平衡机制，严格控制行政事业单位的所有经济活动，发现问题及时纠正。不论是在一般公共预算执行中出现了超支抑或是短收现象，都要进行调节，通过补充预算稳定基金、化解政府债务或者其他预算资金等方式，实现收支平衡。

5.做好信息与沟通。大数据时代，及时掌握与了解信息并做好沟通是完成各项任务的关键。因此，要建立与完善信息平台，及时了解与掌握行政事业单位与每一个责任单位的所有信息，掌握他们的责任预算履行情况，了解各项指标的完成进度。从而掌握主动权，控制脱离预算的差异，及时对发现的问题进行调整。

6.做好内部监督。各行政事业单位要坚决执行新的《预算法》，开辟弊革风清的新局面，以上率下，从严要求，建立全面的预算管理监督机制，杜绝一切违法违规行为。要对包括内部审计、预算管理领导小组以及各个责任预算实施主体的监督机制进行定期抑或是不定期的评估，检测其有效性与执行力，提升整体水平，构筑拒腐防变的“防火墙”，将权力关进“笼子”里。要敢于自我加压，敢于向自己开刀，不断优党风、清政风、纠行风、正社风，强化内部监督，雷厉风行，动真硬，才能保证预算目标得以保质保量地实现。

四、结语

明代政治家张居正指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”一份承诺，一份责任。新《预算法》的颁布与实施，对行政事业单位的影响是很大的，涉及到了行政事业单位健全预算管理激励机制、实施有效的预算控制机制等方面的工作。笔者相信，只要我们坚持学法、知法、守法，并一步一个脚印地全面贯彻落实《预算法》，就一定能够使行政事业单位的预算管理工作迈上新的台阶。

参考文献：

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[5] 郭治琛.加强预算管理，切实构建现代财政.山西财税，2014（10）

[6] 辜胜阻.新预算法呈现六大亮点，对地方发债设置“九道锁”.人民网-理论频道，2014.9.1

[7] 张华.深入贯彻落实新预算法，扎实推进预算管理制度改革.内蒙古日报，2015.1.15

（作者单位：河南省质量技术监督局代码中心 河南郑州 450000）

[作者简介：李晓岚，女，河南安阳人，经济管理研究生，现任河南省质量技术监督局代码中心高级会计师，财务总监、河南省会计领军人才。]

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