农村土地流转的现状及相应对策

姜佳玮 刘海霞 王艺臻

摘 要：土地流转是落实“三农”政策、加快推进中国特色农业现代化的基础，也是社会主义大背景下进行新农村建设的基本前提。文章调查采用问卷、访谈等方法，对湖北省鄂州市华容区进行了实地调查。在研究农户的流转意愿、流转的相应法律环境和影响农村土地流转因素的基础之上，分析了土地流转不规范、流转期限短期化、政府干预力度大等在流转过程中存在的问题，并提出了增强农户的主人翁意识、完善相应的土地流转制度、引导农村土地流转行为长期化和规范化等方面的建议。

关键词：土地流转 流转意愿 政府职能

中图分类号：F303 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）05-073-03

在“新型城镇化”建设的背景下，农业的产业结构升级和城市化、工业化的增速加快了我国农村的土地流转进程。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中，关于坚持农户的主体地位，引导土地承包经营权规范有序流转的相关规定，也为农村的土地流转提供了制度保障。研究我国农村的土地流转问题，有利于保障农户的合法权益，优化土地资源配置，进一步提高农村的规模化、集约化经营程度。为此，以湖北省鄂州市华容区农户为调查对象，开展了主题为农村土地流转问题的问卷调查。通过分析农户对土地流转的认知、实际需求以及土地流转的影响因素等问题，针对农村土地流转现状提出可行性建议，以期促进农村经济社会的可持续发展。

一、调查方法

通过对鄂州市华容区的调查，了解湖北省农村土地流转的现状及其相关的影响因素，达到分析湖北省农村土地流转存在的问题并提出相应对策的目的。调查内容包括家庭人口情况、家庭经济状况和承包地的流转状况等，重点调查承包地的流转状况，包括是否流转、流转的原因和产生的结果，农户对土地流转的认知以及流转的意愿等。

本次问卷发放采用分阶段随机抽样的方法，累计发放问卷共300份，实际回收253份，有效率为84.33%。回收后使用SPSS 19.0对数据进行统计分析，最终形成分析图表和报告。

二、调查结果

1.被访农户情况。由被访农户受教育程度（表1）可知，约有27.7%的农户学历为小学或小学以下，大部分被访农户学历为初中，占总体的47.8%，这说明被调查农户的受教育程度较高，同时也为本次土地流转调查的真实性和可靠性提供了一定的保证。

农户关注土地流转信息的调查结果如表2所示，大部分农户对当地的土地流转信息关注度一般，约占总体的50%，17.33%的人从未留意过该项政策，非常关注流转政策的人仅为5.33%。由此可见，被调查者信息来源较为闭塞，并未过多关注该项政策，且对当地的土地流转政策缺乏一定的敏感度。

2.土地流转的现状。本次调查数据显示（图1），参与土地流转的农户占总体的56%，而44%的农户并未参与到土地流转过程中，说明农户参与度不高，“土地流转”的群众覆盖率也有待进一步扩大。同时，被调查者所在家庭中，常年在家务农的人约占22.28%，大部分为常年外出务工人员，占总体的32.31%，除此之外，也存在一部分人正在上学或者半打工半务农，其比例分别为25.53%和14.82%。大部分农户常年外出务工而无暇耕种土地，劳动力资源出现紧缺，土地荒废的情况日渐增多，这在一定程度上导致了“土地流转”过程中农户参与度不高的现状，也阻碍了土地流转的进程和中国特色农业现代化的进一步发展。

在关于农户土地流转期限的调查中，绝大多数被调查者都没有约定期限，约定期限的仅有8.76%。在约定流转期限的农户中，大部分约定的土地流转期限在2年以下，占该部分农户的48.37%。由此可见，我国的农村土地流转过程不规范，大部分农户没有约好租期，即使讲好租期，流转期限也较为短期化。

通过调查研究发现，土地流转的主要方式为委托代耕和土地互换，分别占总体比例的15%和15.7%，除此之外，也有少部分的租赁和转让，没有发现如土地入股和招标拍卖等较为复杂的土地流转形式。由此可以看出，湖北省“土地流转”政策还处于实施的初级阶段，流转方式较为单一。

3.土地流转的原因。调查结果显示（图2），转出土地多是因为到期无力偿还他人欠款，转而以土地承包经营权质押，或者是流转后收益较自己耕种的高，也有超过16%的农户出让土地的原因是有关部门强制流转。由此看来，在“土地流转”政策的实施过程中，政府的强制执行虽带动了流转进程，但农户自身的流转意愿被忽视，农户家庭主体的地位也受到了一定的冲击。

农户流入土地，其主要原因是在减免农业税之后，耕种土地的收益有了较大的提高，通过流转进行大规模的集约型经营可以获得更多的经济效益。也有一部分农户是受暂时外出亲友的委托，代为耕种或者是因为自家分到的地少，又没有条件外出打工，为了生活只能多种地。

三、流转过程中存在的主要问题

1.土地流转不规范。在土地流转过程中，存在的最主要问题便是土地流转不规范。由于大部分农户在进行土地流转时不签属合同（表3），而仅仅使用口头协议的方式，常常发生因农产品价格上涨或其他偶然因素的变化而引起的单方面毁约现象，这也使得流转过程中发生纠纷时处理难度加大。土地流转的方式单一，以委托代耕和土地互换为主，缺乏灵活的流转机制。农户信息来源也较为闭塞，对当地的流转政策缺乏一定的敏感度。同时由于大多数农户不了解当地是否存在农村土地流转的信息平台、不关注土地流转政策等原因，导致有关土地供求信息的传播渠道不畅通，这在一定程度上导致了农村土地流转进程的缓慢，制约了流转范围和流转数量的扩大。

2.流转过程中政府干涉力度大。随着我国城市化与工业化进程的加快，工业用地出现不足。在又好又快发展的经济压力下，政府加大了对土地流转的干涉力度，开始以土地拥有者的身份介入流转过程，这便出现了强制农户进行土地流转的现象。因而，提高农户的组织化程度，保护其应得的利益，鼓励农户自愿进行土地流转，便成为了一个重要的问题。农户的合法权益保障不到位，便会抑制土地流转的进程。在土地流转的过程中，基层政府单位不能为了片面追求规模经营，利用行政干涉的手段强制农户流转土地承包经营权，而忽视对农户的合法权益的保护。相反，政府应该在现有的法律制度或者规则协议内进行农村土地流转的制度改革，积极开展多种形式的规模经营，激励农户在利益驱动下进行土地流转。

3.土地流转期限短期化。如图3所示，土地流转期限以短期为主。接近一半的农户流转期限在2年以下，流转期限在5年以上的仅占21%。土地流转期限短期化，究其原因，受技术、资金等因素的限制，产生了现代化生产经营技术掌握不全面、因资金不足等原因难以购买新兴生产设备和厂房等显著问题，无法获得稳定的生产周期来进行长期化生产经营，因此很多龙头企业难以发挥其强有力的带头作用，只能进行短期承包，这也就限制了规模经营的进一步发展。由于承包期限较短，土地接收者等生产经营主体对完善农田基础设施等有关长期发展的项目不愿多加投入，这也在一定程度上加剧了当前农田基础设施建设恶化的速度。

四、土地流转问题的相应对策

1.以民为本，增强农户的主人翁意识。我国的土地流转只是土地的使用权、经营权的流转，而不涉及有关所有权的流转问题。土地流转是关系到农户自身的合法权益、农村经济稳步发展的一件大事，因此，基层政府应当加大对法律的宣传力度，提高农户的土地流转意识，在相互协商、依法、农户自愿流转的前提下，积极引导土地流转，以保证土地流转能够健康有序地进行。应当提到的是，在土地流转的过程中，政府应明确农户的主体地位，增强农户的主人翁意识，尊重农户的实际土地流转意愿。

2015年中央一号文件中提出要加强对农户土地承包经营权的保护，在保证农户利益不受损的情况下，进行土地流转时要充分尊重农户意愿，不得强制执行。也就是说，农户是“土地流转”政策实施的对象和主体，流转过程中不得损害农户合法的土地承包权益。因此，加强农户的利益表达能力在土地流转过程中就显得十分重要。国家应建立农户能够畅通表达利益诉求的制度和有关渠道，为农户提供能够积极主动地参与管理农村公共事务的平台，以提高其管理意识和维权意识，降低流转过程中农户群众的利益受损程度。

合理有效地解决流转过程中的有关问题，不但可以促进农村的产业结构升级，缓解城市工业用地紧缺的压力，而且可以促进社会主义新农村建设，加快我国的“新型城镇化”进程。

2.完善相应的土地流转制度。土地流转制度的实施符合我国社会经济发展的基本趋势，同样地，随着我国工业化和城市化进程的推进，也为农村土地的规模化和集约化经营创造了有利的条件。所以完善我国相应的土地流转制度，建立健全农村土地承包经营权的流转管理机制，就显得尤为关键。

国家可颁布土地流转的相关政策条例，鼓励农户在承包期内将土地以租赁、入股、招标拍卖的方式进行土地流转，同时也可以鼓励承包者在流转的土地上进行农田基础设施建设，进一步改善农田结构，提升土地的生产要素性质，提高我国农村土地的产出率。

另外，加强社会保障制度的建设、扩大社保的覆盖面在完善相应地土地流转制度中也具有举足轻重的地位。对农户来说，随着农村经济的发展，人民生活水平的大幅度提高，土地的生产功能虽然已经弱化，但由于农村养老、医疗保险、农民工失业等事关农户福利和生活保障的体系还不够健全和完善，农户对流转土地承包经营权还有所顾忌，怕流转土地之后生活会没有着落，因此对农户而言土地的福利和生活保障功能依然很重要。加强社会保障制度的建设，能够解决流转的后顾之忧，提高农户长期流转土地的积极性，进一步加快农村的土地流转进程。

3.引导农村土地流转行为长期化和规范化。土地流转是一项系统性、发展性的民生工程，它需要在政府相关政策的引领下不断地加以完善。引导农村土地流转行为长期化和规范化，有利于发展现代农业，进一步加强土地流转的服务和管理机制。

国家应该鼓励农户与转包者签订长期的流转合同，制定如对长期连片承包的经营企业减免相应税收，加大政府的资金、技术、人员等方面的投资，实施银行信贷保护机制等政策，为经营者进行长期投入、开展农田基础设施建设创造条件。同时，国家应颁布相关的方针政策要求流转双方以实物或者稳定不变的租金价格作为流转费用，合理分配土地收益，在一定程度上可以减少单方毁约和流转纠纷的发生。严格规范土地流转行为，引导农户在相互协商、依法、农户自愿流转的基础上，签订具有统一规范格式的合同来加强土地流转的合法约束效力，提高土地流转行为的规范化水平。

我国农村的土地流转可以优化土地资源配置，实现农村的规模化、集约化经营，促进现代农业的发展。但由于土地流转过程中服务不到位，市场机制不完善等原因，现如今仍然存在土地流转不规范、流转期限短期化、政府干预力度大等主要问题，这在很大程度上阻碍了农村土地流转的发展进程。

以民为本，增强农户的主人翁意识，完善相应的土地流转制度，引导农村土地流转行为长期化和规范化，事关长期土地承包关系的稳定，事关农户自己的切身利益，事关未来农村经济社会可持续发展的大局。因此，引导农村土地承包经营权的规范有序流转，是事关今后农村长期发展的一项重要任务。

参考文献：

[1] 李勇，杨卫忠.农户农地经营权和宅基地使用权流转意愿研究——以嘉兴市“两分两换”为例.农业技术经济，2013（5）

[2] 韩星焕，田露.农户土地流转意愿及其影响因素实证分析——以吉林省为例.吉林农业大学学报，2012（2）

[3] 吴晨.广东农地流转的现状、问题与对策——基于2007年广东10市654户农户的调查.南方农村，2008（6）

（作者单位：东北林业大学经济管理学院 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）