创新型小微企业发展政策的体系化研究

陶勇　王益民

摘要：文章首先从创新型小微企业的成长规律、风险与机遇、人员特征、企业文化等因素出发，分析了创新型小微企业发展中的各类政策问题；系统梳理了现行支持政策，并在此基础上构建了多维化、自由竞争、财税扶持的价值体系和政策框架，提出了提高诞生率、增强成活率，提升发展质量、消除竞争壁垒、健全财税金融、优化科技投入、营造创新文化等政策建议。

关键词：创新型小微企业；政策；政府行为；创新发展

当前学术界对于中国创新型小微企业健康快速发展的研究著作越来越多，政府也采取了大量的支持政策来帮助创新型小微企业拥有“大未来”。然而，现实中扶持我国科技型小企业发展基本政策环境的协调、协同和整体效能仍存在不少约束，这些问题需要分析政府的政策行为并寻求改善的途径。本文探讨并梳理创新型小微企业发展背后的政府政策环境、政策执行与有效性评估及其政策行为影响力等。

一、 作为政策客体的创新型小微企业

1. 创新型小微企业的概念与特点。随着科学技术的快速进步和全球产业结构的不断调整，特别是商事登记改革等简政放权力度进一步加大，证照、资质、资格审批等门槛逐步降低，我国新生创新型小微企业在改革中不断涌现。如何加大对新生小微企业的扶持，让它们在公平竞争中搏击壮大，形成示范带动效应是政策落实中应考虑的重点。界定是有效运用政策、提高政策执行效能和针对性的前提。小微企业界定方法总体上可分为定性界定和定量界定两大类，其中定性界定主要是通过对企业所有权、经营权等经济形态的主观区分，对企业规模进行判别，例如德国认为小微企业基本应具备以下的几个特征：独立经营、所有权与经营权相统一、不能从资本市场直接融资、交易以现金为主；而定量界定则主要依据从业人员数量、营业收入数目、相应资产额度等指标对企业类型进行划分，与定性分析相比，定量界定方法对于政府政策制定的可借鉴性和指导性更强，我国主要采用定量方法进行判定。与一般小微企业相比，“科技型”主要表现为科技人员的比例高、研发经费占销售收入比例高、产品的创新程度高，主要从事科技研发、科技咨询、科技服务和科技成果产业化等活动。具有极强的开放性、自发性、成长性和创新活力、生命周期较短、高风险、高收益率等特点，由于发展模式、成长规律、创新作用的不同，对小微企业支持的政策措施，科技型企业和非科技型企业应该有所区别。

（1）创新型小微企业虽然创新基因最活跃，市场化程度最高，但大多处于创业或初步成长阶段，生产规模和资产较小、进入市场时间较短、经营权和所有权高度统一、组织结构扁平化、专门化生产经营、企业文化缺乏、管理制度不健全，内部个人主义和专业化影响着企业的创新模式，粗放型管理模式，这些特征难以维持竞争力和创新优势；

（2）创新型小微企业风险管理能力缺乏。由于企业规模小、产品单一、经营分散，发展质量参差不齐， 在外部环境出现较大波动时， 更容易受到冲击， 显得非常脆弱，成活率不高；特别地，由于缺乏雄厚资本的支持，一旦资金链紧张或断裂将直接危及企业的生存，资金短缺也显著影响到了企业对于创新活动的投入。

（3）创新型小微企业是未来经济增长和社会发展的基础。很多创新型龙头企业都是从小微企业发展而来的，很多成功的创意产品和创新模式也来自于小微企业。主要体现在两个方面：一方面是由创新型小微企业由小转强，技术创新是经济发展的不竭动力， 作为技术创新体系重要主体的小企业通过推动科技成果向商品转化，不断满足社会需要、产业需要、创新需要，成就了自身的快速发展，不断涌现出联想、华为、小米等成功掌握领先技术的领军企业和世界级的大企业。另一方面，众多小微企业处于产业链的底层，作为大企业供应链的一环，提供了丰富的基础零部件，但小微企业在社会经济中处于较底层位置，往往难以为当地政府提供突出的政绩，因而难以获得政府的重视和扶持。

（4）创新型小微企业人员结构不稳定。科技型企业大都由科技人员创办的，其创意创业产品及其研发项目吸引了众多优秀年轻人参与，人员素质和创新效率高。然而领导层缺乏一定的经营能力，没有能力把握技术创新的市场定位，技术优势和专业素质不能得到充分发挥。企业在将专有技术产业化的过程中，往往面临业务开拓和市场销售能力不足、资源有限融资困难、核心成员激励不足等问题，不易快速形成大规模的盈利能力，一旦出现危机，人员流失率高。

（5）创新型小微企业发展随意性明显。从一些陷入困境的小微企业中看，基于急功近利的思维模式，易于选择轻率的关门、停产、歇业，惰性心理和依赖思想严重。另外盈利的增加、经营的成功只是企业发展的结果而不是前因，良性发展的真正动力源泉来创新、学习、信念等企业文化。

2. 创新型小微企业快速发展的科技原因。我国创业型科技中小企业在创造新市场、培育新产业和促进经济发展由资源驱动向创新驱动转变方面发挥了重要作用。其产生和发展与我国战略性新兴产业的发展、中小企业自主创新能力的提升、产品服务创新模式的形成等因素息息相关：

（1）科研环境与市场经济的合力作用。各类机构不断释放多元化人力资源、互联知识信息、创新平台和战略新兴技术等创新要素，而市场则提供了资本、自由交换、开放经营等充满活力的经济要素，政府提供了降低门槛、管理体制、减免税费等政策要素。三者的结合共同催生了创新型小微企业。

（2）科技协同发展的作用。当代科学转化为技术、技术应用到生产并物化为产品的周期大大缩短，传统的科学与技术总是并行地分别发生的，科学和技术之间虽然联系密切但界线分明。当代，科技呈现一体化发展态势，科学发现、应用研究、技术商业化开始并发行进。

（3）科技发展的动力机制。传统科技是实践基础上的经验总结，科研沿着“生产→技术→科学”的过程进行，而现代科技是理论指导下的科技创新，采用的是“科学→技术→生产”这种逆向过程，为科技人员创办企业提供了便利的条件。

（4）互联网思维的变革。互联网时代为小微企业发展提供新型商业基础设施，电子商务构建的现代商业生态系统带来了思想意识的巨大变革，独立第三方的支付平台、信用体系、客户引导、商业模式，提供了更加低成本、高效率的商業社会，营商环境更加透明、开放和诚信，使小微企业比大企业通过不断研究开发新产品，引导产品的持续创新，一定程度上削弱了大企业利用其资本优势、规模优势实现的跨地区垄断。

二、 创新型小微企业创新发展政策支撑体系

1. 政策价值取向。政策取向对创新型小微企业的发展具有主导性的作用，大力扶持小微企业发展现在已成共识，在出台相关支持政策时，除了考虑小微企业扶持政策的“普惠性”以外，当前要特别注意企业特点和针对性，使扶持政策具有多维性，为处于发展阶段的创新型小微企业提供资金和服务支持，让其根据自身市场竞争的需求来使用相关扶持政策。

（1）政策目标多样化。政策需要针对企业发展的阶段需求提供相应的支持，在政策目标上我们不仅需要降低门槛的“出生”政策，也需要有助生存发展的“存活”政策；不仅需要“助强”政策，即选择优势小微企业重点支持促其发展壮大，提供“婴儿到巨人”的培育，同时也需要“济困”政策，即帮助濒危小微企业渡过难关，维持长期存活状态的扶持支持。

（2）政府数据共享。暂免征税、免除注册登记费、投融资优惠、信贷计划、社会保险补贴、财政扶持资金、政策服务等优惠政策的顺利执行首先需要更加科学的认定划型标准以及配套的细化分析指标，不仅要能准确判断服务对象是否属于小微企业，而且能清晰获得该服务对象在特定领域的特定属性和特定状态。各类政策支持中小企业要避免笼统、低效，对中小企业提供差别化、针对的、有重点的政策辅助管理，需要对中小企业进行合理分类，并区分企业性质采取不同政策。

（3）角色与地位变换。多年以来，各级政府把招商引资上大项目作为推动区域经济发展的重要支撑和引擎，把招大引强作为重点和突破口，以此作为优化产业结构、借力借势、实现跨越赶超和可持续发展的路径。小微企业则一直处于边缘化或自生自灭的不良生存环境中，这种趋向必须改变，政策导向、资源配置总体上要崇尚自由公平竞争，注重通过市场手段进行资源的优化配置，反对垄断，营造创新驱动发展的“新常态”。

（4）政策实施层次化。政策框架应以简政放权，激发企业自主创新能力，加大税收、融资和财政支持为核心。创新型小微企业一般经历初创阶段、成长阶段、成熟阶段等。对政府行为而言，在初创阶段，以减免税费、财政支持等扶持和引导政策为主，在成长阶段，以融资便利化、自主创新为主，在成熟阶段，政府主要以服务和规范为主。

2. 构建支撑政策协同体系。国家科技创新体系是以政府为主导、企业为主体、市场为导向、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统，政府对小微企业创新的支持，主要通过创新政策实现，起到支撑和引导的作用，优化制度环境和文化氛围成为科技型中小企业扶持政策最重要的着力点。创新型小微企业发展的支持体系是从政策支持角度发展我国创新型小微企业的重要措施，包括准入政策、财税政策、金融政策、贸易政策、人才政策、环境建设政策等，总体上可分为资金政策和服务政策两部分，分别从筹集资金以及改善创新与创业发展环境方面着力，多政策的协同作用将决定支持体系的整体效果。

（1）提高小微企业的诞生率。完善并落实创业扶持政策，降低市场准入条件，降低或消除科技人员创办企业的门槛，如简化工商登记手续，减免手续费用，缩短办照时限，推广核准登记、先照后证制度，减少前置审批，允许多种形式创办企业等。

（2）提高小微企业成活率。在政府层面设立专职的小微企业服务机构，如高新技术创业服务中心等，整合各方面资源，为微型企业的创新与发展创造条件，为科技人员创办企业提供良好工作环境，提供创业扶持、政策指导、产权保护、人才引进、法律咨询等全方位的中介和信息服务，帮助其提高生存能力，实现快速成长；建立和完善公开透明综合信息平台，提供经营、信用、交易等有效服务，形成分类统计調查、监测分析和定期发布制度，消除双方信息不对称，达到资源的最优化配置。

（3）提升小微企业的发展质量，消除公平竞争壁垒。集中资源力量扶持、培育一批特色鲜明的创新型小微企业，发挥引领带动作用，构建分工合理、协同推进的产业链分工体系，将创新转化为中小企业的内在需要和自觉行为。加强产业统筹规划、合理布局，消除铁路、能源、市政等领域的壁垒，建立充分竞争的良好的发展环境。

（4）加大科研经费投入的倾斜。我国国家科技攻关项目、 “863”计划、 “973”计划、“火炬计划”、“星火计划”、国家科技成果重点推广计划等财政科研投入主要投向高等院校、科研院所和大型企业研发机构，造成财政资金沉淀于特定部门，资助项目重复与不足的问题同时并存。须进一步发挥政府资金对企业研发的有效激励和杠杆作用，克服创新型小微企业参与国家科研活动中的资源障碍；鼓励地方政府对通过国家高新兴技术企业认定、承担国家重点科技计划和产业化项目、认定为国家级重点实验室、国家工程研究中心等的创新型小微企业给予配套资金补助或奖励。

（5）参与政府采购。保证小企业在政府采购中占有一定比例，如采取打包分拆，即把一个大项目分解开，让小微企业有能力参与进来等措施。

（6）营造创新文化。环境建设重点是社会对创新创业的认同，创新也有风险、有成本，无论是成功还是失败，对个体、对国家而言都是宝贵财富。“万众创新”潮流下社会资源会自觉向创新型小微企业流动、汇集，因此需要国家进行整体和系统的培育、引导。要不断营造宽容失败的创业氛围和鼓励创新的进取精神，高等院校要切实做好创新、创业教育，在校大学生既要致力于创新，到社会上工作也要敢于创业，

（7）健全相关财税金融政策。通过创业风险投资机构、行业主管机构、保险、金融机构、政府财政等提供“投、扶、保、贷、补”五位一体的金融体系，打造一条覆盖企业成长全过程的持续资金链和服务链。

三、 政府行为

政府行为要把抽象的政策具体化，是政策执行过程。截止到2014年底，国务院十多个部委和31个省市区已累计出台促进小微企业发展的法规政策性文件200多件，涉及到放宽市场准入、推进技术创新、大力发展社会服务、财政税收政策、科技人才政策、技术支持政策、筹融资政策、产业园区政策等多个方面。

创新型小微企业政策支撑体系和各项制度当中，有大量涉及跨部门、跨层级协调的相关内容。具体的规划实施部门分工中涉及了几乎所有国务院部门，如表1所示。各有关部门要紧密结合实际，积极推动创新型小微企业创新发展机制，加强相关政策的统筹协调，形成推动政府行为实施的合力。

政府支持创新型小微企业发展，以期通过政策手段，助力创业创新和产业升级、促进市场化配置要素、提高经济发展效率和质量，实现创新驱动发展。然而创新活动是人类社会的复杂的经济技术活动，对这种复杂社会活动的调节需要多种类型政策和多种政策工具的组合。因此， 创新型小微企业创新支持政策是个复杂的政策体系，政策在诸多企业发展水平影响因素中的地位以及企业发展水平的准确度量均为开放性问题。因而科技创新政策评估是当前一件具有挑战性的工作，亟需开展相关研究。

参考文献：

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基金项目：2014年度国家软科学研究计划“新兴技术发展对经济社会的主要影响”（项目号：2014GXS1B0042014）；2013年度国家行政学院重大项目招标课题“电子政务环境下的政府信息公开模式研究”（项目号：2013ZD13）。

作者简介：陶勇（1978-），男，汉族，河南省封丘县人，国家行政学院电子政务研究中心讲师，国防科技大学计算机科学博士，研究方向为政务信息化、政府管理技术；王益民（1969-），男，汉族，河南省叶县人，国家行政学院电子政务研究中心主任，中南大学数学博士，研究方向为信息化战略。

收稿日期：2015-05-18。