长江经济带国家战略视角下的航运法治管理研究

摘要：长江经济带是国家重点战略，其顺利实施须依托于长江内河航运拉动，亦离不开海运业的支撑，改善航运法治管理具有重要意义。长江经济带战略视角下的航运法治管理存在一些问题，主要体现为航运行政法律规范待完善，航运民事法律规范失调，航运纠纷裁判司法资源单薄。为此，要完善航运行政监管法律体系，推进《航运法》、《长江法》立法进程；推动航运民事法律规范的统一，将内河航运民事立法与国际海运民事立法融合靠拢。增加长江经济带航运纠纷裁判资源，丰富海事法院与海事仲裁机构于长江流域的布局，并引导海事海商法律人流向长江经济带。

关键词：长江经济带；内河航运；沿海运输；法治

一、 长江经济带战略需要加强航运法治管理

国务院于2014年9月25日发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称：《意见》），标志着经过多年筹谋的长江经济带终上升为国家战略，力图将长江经济带打造成中国经济新支撑带。长江经济带的腾飞，离不开航运的拉动。

一方面，长江经济带依托于长江内河航运。与其它类型运输方式相比，航运具有低成本，大运量、且单位能耗少等优势。长江经济带以长江命名，显然是凸显了长江黄金水道的航运功能。长江贯穿我国东西部区域，可以较低成本将该经济带的货物商品运向东部，也便于将必要的工业材料运往沿江的西部区域。据报道，2014年长江干线完成的货物通过量20.6亿吨，又一次刷新历史高点，并连续10年稳居世界内河运量第一。不过，囿于基础设施和管理体制等多种因素限制，长江作为黄金水道的运能还远未充分发挥。可预见，伴随着长江经济带的进一步发展，其对长江内河航运的依赖和需求会更甚。

另一方面，长江经济带亦离不开海上货物运输的支撑。《意见》对长江经济带的战略定位很高，致力将其打造成“具有全球影响力的内河经济带”，“沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带”。长江经济带发展不但拉动内需，亦必定促进外贸。于此，长江经济带既需要黄金水道长江内河航运的拉动，也迫需海上运输业的带动。国家主席习近平于2013年9月和10月分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，与长江经济带战略并称为“两带一路”。上海航运交易所总裁张页论及“要实现两带一路的战略，航运一定会冲在最前面”，长江经济带与海上丝绸之路需要紧密衔接。

综上，长江经济带的腾飞须依托长江段的内河航运，亦离不开海上运输的支撑，应该为航运（包括内河航运与海上运输）健康有序发展提供必需的法治管理保障。基于此，下文以长江经济带发展需求为前瞻视角，剖析我国航运面临的法治管理问题，并藉此提出因应对策建议。

二、 长江经济带战略视角下的航运法治管理问题

1. 行政法律规范待完善。航运行政法律规范是纵向的法，调整对象主要是国家行政机关针对航运基础设施的建设与维护以及航运经营行为行使国家行政权力、履行行政管理职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。

近年来，我国航运行政法律规范逐渐初步形成体系。《国内航运管理条例》（以下简称：“新管理条例”）自2013年1月1日起施行，1987年5月12日国务院发布的《中华人民共和国航运管理条例》（以下简称：“旧管理条例”）同时废止，这标志着我国航运法治进入新阶段。“旧管理条例”条文规定过于粗略，可操作性不强，而且其不少内容规定都已落后于市场经济大背景下要求简政放权转变政府职能的时代趋势。“新管理条例”是一部崭新的航运“基本法”，致力于“规范国内航运经营行为，维护国内航运市场秩序，保障国内航运安全，促进国内航运业健康发展”。“新管理条例”明确了航运管理机构的法律地位，确立了航运市场监管长效机制，推进了行政机关简政放权依法行政。我国《港口法》自2004年1月1日起施行，适用于“港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动”，为我国依法治港提供了法律依据。另外，2014年12月28日我国的《航道法》历经18年的反复研究、修改终获通过，并已于2015年3月1日起实施。《航道法》将成为我国航道管理的“龙头法和母法”，适用于规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和航行安全，将有助于改变“万桥千坝锁大江”状态，促进长江经济带航运发展。可见，作为对纵向航运法律关系调整需求的回应，我国正在逐步制定以“新管理条例”、《港口法》、以及新颁布实施的《航道法》等法律和行政法規为“龙头”的行政法律规范体系。

不过，从长江经济带的发展视角看，我国现行初步形成的航运行政法律规范仍需进一步完善。

第一，法规体系待完善。目前，我国已有《港口法》、《航道法》等法律，这些法律的实施为长江黄金水道沿岸港口、航道面临的乱搭建、乱占用，盲目过度开发等问题的规制提供了法律依据。但是，我国还未有《航运法》或《水运法》，“新管理条例”囿于立法层次位阶低，对于航运市场的无序竞争和市场准入限制等方面的统一规制作用乏力。

第二，法规之间需要协调。首先，在地域方面长江经济带航运业务跨度大，横贯我国东西部。在具体地域范围上，其覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市。长江经济带属于国家的重点战略，是国家从我国整体经济布局的层面作出的顶层设计，并非局限于一省一市。其次，在行政事务管理方面，长江经济带航运广设各部门职能分工。具体而言，长江航运至少会涉及交通运输部、农业部，环保部、水利部以及渔业部门等多部委职能管辖重叠。上述11省市的地方性法规以及多个国家部委的部门规章都会制约长江经济带航运，彼此之间的冲突会降低航运业效率。事实上，虽然长江内河航运保持了世界第一的通过量，但单位水量所承载货物量角度看，长江内河航运的效率还有很大的提升空间。《意见》对长江经济带的战略定位还包括“东中西互动合作的协调发展带”，这要求协调好长江经济带东中西各省市的法规政策之间的冲突。《意见》对长江经济带的战略定位亦包括“生态文明建设的先行示范带”，这要求长江经济带发展背景下的航运业务在拉动经济发展的同时也要以高标准保护环境。因此，为促进长江经济带航运发展，需要协调关涉的多省市、多部门之间的法规政策管理冲突。

第三，法规政策应关注到长江航运的一些特殊的情况。长江航运有其特殊性，在法治管理过程中需要对此给予必要关注。例如，我国长江内河航道并非全程贯通，“万桥千坝锁大江”状态非常明显。在《航道法》颁布实施之后，航道的开发与管理将有法可据，航道阻塞或属于管理的窘况会缓解。但是，为有效利用长江水能，长江主航道及其支线航道建有不少大坝，最著名就是三峡大坝，却在客观上限制了长江航道的效能。对此，长江航运中存在翻坝运输这一业务类型。翻坝的具体方式有多种，可建设翻坝公路或铁路，亦可建设多级船闸供船舶翻坝通行。具体到三峡大坝，据报道其船闸的通行能力已达极限，需要积极拓展翻坝业务。再如，长江航运涉及的船舶类型复杂，大多是非标准化的船型，且呈现江船、海船、江海直达船等多类型船舶并存局面。在航运法治管理中，应重视长江航运中的特殊状况，管理的政策标准不宜搞一刀切。

2. 民事法律规范失调。航运民事法律规范是横向的法，调整对象是平等的水路货物、旅客运输当事人之间的权利、义务关系。

目前，我国航运民事法律规范存在突出的滞后问题，难以契合长江经济带发展需求。其一，内河航运缺乏专门立法。我国缺乏统一的内河航运民事法律规范，法院审理国内水路货物运输合同纠纷案件，应当适用《民法通则》、《合同法》等法律的有关规定，同时货物运输可以参照《国内水路货物运输规则》（以下简称：《货规》），旅客运输可以参照1997年修正的《水路旅客运输规则》（以下简称：《客规》）。《民法通则》、《合同法》为一般法，针对的是一般的民事法律事实，其规定对于长江内河航运实践缺乏针对性和准确性。其二，有关内河航运的适用法层级较低，适用范围有限。《货规》和《客规》都属于交通运输部颁布的部门规章，效力等级低，只能就法律授权事项作出规定，其所规定的水路货物运输的特殊民事规则的效力受到很大限制。2012年发布的《最高人民法院关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》就明确指出“人民法院参照《国内水路货物运输规则》确定当事人权利义务时，应当在判决书说理部分引用论述，但不应作为判决书引用的法律依据”。其三，国际國内双轨制的立法模式不利于促进长江经济带发展。对于国际海运与内河航运（包括我国港口之间的沿海运输），在法律适用方面，我国一直采用国际国内双轨制的立法模式。我的国际海运立法相对完善，有专门的《海商法》，但其第2条排除了对沿海和内河货物运输的适用，仅适用于国际海上货物运输。而长江经济带致力于国际国内两个市场，既着眼于扩大内需，又重视外需开拓，长江经济带的航运自然须服务于不断扩大的内外需求。因此，《意见》要求“加快上海国际航运中心、武汉长江中游航运中心、重庆长江上游航运中心和南京区域性航运物流中心建设”。同时又提出，“增强干线航运能力”，“改善支流通航条件”，“优化港口功能布局”，“加强集疏运体系建设”。可预见，长江经济带会涉及越来越多的多式联运，江海直达等运输，航运和国际海运的关联会愈来愈紧密，二者呈现出一体化的样态，客观上要求以统一的法律规范进行规制。可见，如今，伴随着长江经济带的，如何统一航运法律规范成为亟待解决的法治问题。

3. 裁判司法资源待增加。在长江经济带区域内，尤其是西部区域，我国的海事海商裁判司法资源单薄。第一，海事法院布局少。海事海商纠纷具有特殊性，为此我国设置了10个专门的海事法院，并适用专门的程序法——《海事诉讼法》。其中，只有武汉海事法院是审理长江内河航运纠纷案件的唯一海事法院，其它的海事法院包括上海海事法院都主要审理海运纠纷。为满足长江内河航运纠纷的审判需求，武汉海事法院设立了重庆、宜昌、南京、南通，以及常熟等派出法庭。武汉海事法院的管辖区域跨度长江流域，随着长江经济带的发展其审判压力会不断加大。而且，武汉海事法院的上诉审法院为湖北高院，这也为当事人增加了诉讼成本，显然不利于长江经济带内河航运纠纷的裁判解决。第二，仲裁资源少。对于航运纠纷，申请仲裁是当事人比较欢迎的纠纷解决方式。不过，目前我国有关航运方面的仲裁资源大多集中于上海等沿海城市，长江流域尤其西部区域缺乏相称的仲裁资源。例如，上海专门成立了国际航运仲裁院，而公布的仲裁员名单也大多位于上海等沿海城市。第三，海事海商法律人才不足。我国有关的海事海商法律人才同样大量集中于上海等沿海城市，长江经济带沿江城市的航运法律人才相对缺乏。

三、 长江经济带战略下的航运法治管理对策

1. 完善行政监管法体系。今后，我国航运行政法律规范还需进一步的完善梳理。第一，加快《航运法》立法进程。建议国家立法机关加快立法步伐，早日制定《航运法》，为航运市场服务提供统一法律依据，以此推进航运法治管理进程，为长江经济带的有序开发保驾护航。第二，推动涉航运法规梳理修订工作。《港口法》、《航道法》等法律和行政法规为“龙头”的规范在内容上具有一般性，但还需要以配套的规章或地方性法规对其进行细化和补充，使之更好的适用于长江经济带的航运。长江经济带9省2市的地方性法规以及多个国家部委的部门规章都会制约长江经济带航运，需要做好这些地方性法规和部门规章的清理修订，使之与“龙头”行政法律规范协调一致，以一套完善的配套制度或细则支撑“龙头”规范体系。而且，长远来看，可以考虑为长江经济带的开发制定专门的高层次法律规范。例如，美国为促进田纳西河开发专门制定了相应的法律规范，欧洲的多瑙河流域的开发也是值得借鉴的成功模式。多瑙河分属多个国家，各国间的监管政策存在冲突，为此制定了统一的管理适用法，很好的提升了管理水平。对此，我国已有人大代表提案制定专门的《长江法》，这样可为长江经济带发展提供统一的法治管理保障。第三，针对长江航运业务特殊性建立针对性的监管措施。对于长江航运中的翻坝业务，国家应出台协调统一的监管标准，避免沿坝省市间重复建设基础设施或盲目投资开发。对于长江航运中出现的复杂船型问题，我国应根据长江航道的特点，在综合考虑经济性和安全性的基础上，积极推动制定江船、江海直达船等船舶建造以及监管标准，使之“系列化、规范化和标准化”。

2. 统一航运民事法律规范。针对航运民事法律规范问题，应将内河航运专门立法，提升内河航运的适用法层级，打破国际国内双轨制的立法模式予以整体考量，以期集中统一解决现存问题。为此，将内河航运民事立法与国际海运民事立法融合可能是一种比较好的解决思路，即将内河航运与国际海运民事立法靠拢合并。主要有几点支撑理由：第一，从规范内容看，具有可行性。《海商法》是针对国际海运的特别法，体系内容相对完备，只是其第2条排除了对内河航运以及我国沿海港口间的运输的适用。《货规》和《客规》的内容多参照《海商法》制定，主要规范内容方面具有一致性。第二，从立法成本来分析，此方案有利于降低立法成本。若抛弃现存的立法文本重新制定法律，可避免雷同或重叠的立法，显然比以《海商法》为主体进行融合修订的立法成本要高很多。第三，有利于我国航运民事立法与国际统一规则的接轨。统一我国水路运输民事法律规范，将其与《海商法》合并立法，可改变内外双轨分割的立法现状，提升我国航运民事法律规范体系的完整性，有利于国际航运法规接轨。当然，在统一立法时需要考虑到航运与国际海运的区别，注意两者在具体法律制度上的衔接。

3. 增加裁判资源。我国裁判资源的布局分配需要迎合长江经济带向西部区域纵深发展的客观需要。首先，应合理布局我国海事法院于长江流域的分布，论证是否可在重庆或其他重要的沿江港口城市新设海事法院，缓和武汉海事法院伴随长江经济带腾飛而来的审判压力，有利于内河航运纠纷的裁判解决。其次，丰富长江经济带区域航运仲裁机构。仲裁纠纷解决方式更多的体现了当事人的意定选择，与诉讼方式相比具有独特的灵活方便优势，可更多的应用于长江内河航运纠纷解决。为适应长江流域海事争议解决需求，中国国际经济贸易仲裁委员会与中国海事仲裁委员会都已相继设立了西南分会，且都已落户于长江经济带中的内河航运中心——重庆。随着长江经济带的腾飞，这些有关海事海商纠纷的仲裁可能还需要进一步拓展其机构布局。第三，引导海事海商法律人流向长江经济带，尤其是长江流域西部区域。我国应出台相应鼓励政策，创造良好的机会与途径吸引海事海商法律人才流向长江经济带。

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基金项目：中国博士后科学基金资助项目（项目号：2013M541497）；上海市教育委员会科研创新项目（项目号：14YS079）；上海高校青年教师培养资助计划（项目号：Z2H213016）。

作者简介：高俊涛（1981-），男，汉族，山东省济宁市人，华东政法大学科学研究院助理研究员，法学博士，华东政法大学国际法博士后，研究方向为国际经济法、海商法、海洋法。

收稿日期：2015-05-16。