我国高校编外用人问题研究

俞贺楠

早在1985年，原国家教育委员会制定《全国普通高等学校人员编制的试行办法》（〔85〕教计字090号），明确提出：“根据中央关于精简机构，紧缩编制，提高工作效率，合理使用人员的指示精神，必须进一步加强普通高等学校人员编制的管理”。普通高等学校的人员编制按校（院）本部、专职科学研究人员、实验实习工厂（包括农林院校农场、林场，下同）和直属单位四个部分列编。其一，院（校）本部教职工，包括教学人员、实验技术人员和图书资料人员、政治工作人员、行政管理人员、工勤人员;其二，专职科学研究人员，指在经主管部门批准设立的科学研究所（室）专职从事科学研究工作和因承担主管部门下达的国家科研项目而配备的专职研究的人员;三是实验实习工厂人员，指为教学、科研服务为主而建立的校办工厂的人员;四是直属单位人员，指学校举办的中学、小学、幼儿园、托儿所、出版社、印刷厂、校医院（医务所）、招待所人员。同时，还制定《全国普通高等学校校（院）本部教职工编制标准》及相关说明。

2000年，中组部、原人事部、教育部联合发布的《关于印发〈关于深化高等学校人事制度改革的实施意见〉的通知》（人发〔2000〕59号）指出，随着我国高等教育管理体制、办学体制、内部管理体制改革的不断深入，为了适应我国高等教育改革和发展的要求，应建立起适应社会主义市场经济体制和符合高等教育发展规律的高等学校人事管理制度。在高等学校机构编制改革方面，提出“‘按总量控制、微观放权、规范合理、精减高效的原则进行高等学校机构编制改革。理顺编制管理体制，实行国家制定编制法规和实施宏观控制、高等学校主管部门贯彻编制法规和进行检查评估、高等学校遵守编制法规和有效实施编制管理的管理办法”，并“根据高等学校教学、科研、校办产业、后勤服务各方面的不同职能，实行不同的管理办法”。

根据《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号）和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号）精神，并结合教育事业单位的实际情况，2007年，原人事部、教育部联合发布《关于印发高等学校等教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知》（国人部发〔2007〕59号）。三个指导意见之一就是《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》，其适用范围是教育部及国务院有关部门所属高等学校、各省（自治区、直辖市）及地方所属高等学校，并提出高等学校管理人员（职员）、专业技术人员和工勤技能人员，分别纳入相应岗位设置管理。岗位类别设置方面分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别。同时，对岗位等级设置、专业技术岗位名称及岗位等级、岗位基本条件、岗位设置的审核、岗位聘用等多方面进行规范。

一、我国高校编外用人情况分析

当前，我国高校用工的形式多种多样，除了有编制的正式员工之外，还包括诸多灵活的用工方式，比如劳务派遣、人事代理、劳务外包等。

（一）劳务派遣

在我国劳务派遣制度实施之前，高校大多雇用“临时工”，如保洁、保安等人员。2007年6月，《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）颁布后，大量劳务派遣公司纷纷出现，考虑到劳务派遣制度自身的优势，各个高校开始与这些“临时工”、劳务派遣公司确立“三方”的劳动关系，即用工单位（高校）与用人单位（劳务派遣公司）签订派遣合同，劳务派遣公司与劳动者签订劳动合同，而高校只负责在派遣劳动者权益受损时与劳务派遣公司按照《劳动合同法》的有关规定承担连带赔偿责任。

以北京某重点大学为例，该大学于2010年开始实行劳务派遣制度，而编外用工很早就开始实行，其2003年的编制规定、控制数仍然保持在1996年的水平，编制不足4000个，后勤编外用工2000多人，也有200多名劳务派遣员工。再以另一所北京某大学为例，该大学于2008年1月开始实行劳务派遣制度，全校统一行动、部署，与劳务派遣公司签订派遣合同，其中，专业技术岗位的派遣员工占15%，管理辅助岗位的派遣员工占30%，工勤岗位的派遣员工占55%。福建某大学于2007年12月开始实施劳务派遣制度合同，目前有300余名劳务派遣员工，而在编人员有700余人。湖北某大学于2007年5月开始实行劳务派遣制度，劳务派遣员工在后勤集团工作的多达300多人，总体上劳务派遣人员占用工比例较高。

由上可知，我国高校实行劳务派遣制度的情形各有不同，但是总体上呈现出如下特点：一是派遣员工的数量较大，而且大多是从原来的“临时工”转变而来;二是派遣员工主要分布在工勤岗位和管理辅助岗位，而专业技术岗位的派遣人员占的比例则很小;三是各高校实行劳务派遣制度的动机主要是因为现有编制有限，无法满足实际用工的需求等。

（二）人事代理

调研发现，以某省为例，该省省属高校中除个别学校起步较早外（大约在2000、2001年左右开始实行），大部分学校均于2004、2005年左右开始实行人事代理制度。截止到2012年11月，该省共有20余所省属高校对人事代理人员实行人事代理制度，涉及教职员工近3000人;另有几所省属高校的附属机构对人事代理人员实行人事代理制度，涉及教职员工共计1000余人。二者合计，该省省属高校及其附属机构实行人事代理制度的教职员工超过了4000人。

教育部门有关调查数据显示，我国高校人事代理人员和劳务派遣人员在2006年至2012年呈逐年增长趋势，这在一定程度上表明大多数高校在逐渐加大人事代理人员的引进数量。具体来看，2008年是高校人事代理人员和劳务派遣人员大规模增长的时间临界点。除高校人事代理人员的增长比例在2008年前后基本持平外，其余各组数据均表明2008年后，人事代理和劳务派遣人员出现大规模增长。

从我国高校人事代理人员所从事的岗位分布来看，总体上较为均衡，专任教师和管理岗位居多，但二者之间差距不大。从调研地区统计数据来看，以某省为例，该省高校人事代理人员所从事的专任教师岗与管理岗的比例均为25%左右。而与人事代理人员相比，劳务派遣人员中两种岗位的区别则较为明显一些，两者的技术指标分别为20%左右和30%左右。

以辽宁某大学为例，该校2006年出台《实行人事代理人员管理办法》，对人事代理人员的范围、内容、薪酬、类别及管理工作进行了详细的规定。目前，该校共有300名人事代理员工，其中，教师110人，教辅90人，管理35人，辅导员60人，工勤5人。实行人事代理聘用教师占教师总数的8%，主要分布在艺术类专业教师岗位。

但是，目前大多数人事代理人员的技术职务和行政职务分布极不平衡。造成这种不平衡的主要原因是人事代理人员的年龄较为年轻，相当一部分教职工刚入职不久。对这种专业技术职务和行政职务不平衡的正确解读应分两方面考虑：一方面，这种不平衡在当前具备一定的合理性，许多教职工还未涉及职务和职称晋级;另一方面，对这种不平衡也要引起重视，因为这部分教职工必然要逐渐进入晋职提升的序列，且由于这部分群体的年龄差距较小，届时这部分群体的数量将较为庞大。

（三）劳务外包

调研时还发现，很多高校除了使用劳务派遣、人事代理的用工方式外，还通过使用劳务外包的方式。总体来看，高校通过购买服务的方式，将部分业务整体外包给专业的劳务外包公司，目前，高校中的劳务外包主要以食堂、保洁、保安、保绿等为主。

具体而言，很多高校将食堂整体外包给校外的企业，通过发包—接包的形式统一使用外包员工，并与外包员工不存在管理方面的关系。还有一些学校将绿化工作外包给专业的环境保护公司，在春季时将校园内绿化任务外包。很多高校人事部门负责人也表示，学校通过购买服务的方式，以缓解现实及未来可能存在的用工压力。可见，劳务外包也正在成为解决我国高校编外用人问题的另一个出路。

二、我国高校编外用人存在问题及原因分析

（一）制度缺失，多种用工方式缺乏统一指导

当前，关于我国高校编外用人的制度尚未确立，法律依据较少。事业单位如果与劳动者签订劳动合同的，主要依据2008年1月1日起实施的《劳动合同法》。《劳动合同法》第二条规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定;未作规定的，依照本法有关规定执行”。

由于制度方面的缺失，造成了当前高校多种用工方式尚缺乏统一指导。一方面，人事代理制度与现行法规有冲突的地方。比如目前符合工作满十年和连续订立二次固定期限劳动合同的高校人事代理人员数量很多，如果学校依法管理，就需要变固定期限合同为无固定期限合同。但如果签订无固定期限的劳动合同，就与学校实施人事代理制度的初衷相背离，并且在人事代理人员无法入编的情况下，学校将无法对这部分人进行有效的管理。另一方面，很多高校在选择使用劳务外包时，尚缺乏有效的政策支持，特别是《劳动合同法》等相关法律法规并没有针对劳务外包与劳务派遣用工进行区分和界定，尚缺乏规范和指导，如果发生劳动争议，无疑将对高校、劳动者、劳务外包企业产生消极影响，极不利于高校中和谐劳动关系的构建，甚至会带来巨大隐患。

（二）成本加大，市场机制引入缺乏资金保障

调研时发现，高校使用编外用工的经费来源缺乏正当渠道，主要为国家预算中按正式在编人员编制发放的工资。随着高校扩招及业务的拓展，高校在用人方面的成本无疑将会加大，这也极不利于通过发挥市场机制有效分担当前逐年递增的成本。

一方面，目前很多高校通过挤占预算经费和其他项目经费来支付编外人员的工资、加班费、社保费以及其他福利。以人事代理为例，高校实施人事代理制度的主要目的就是降低学校的管理成本和办学成本，实施人事代理制度后，高校人事管理部门不再管理相关人员的档案、转正定级、职称评定、调入转出等事务，将会降低管理方面的成本。但通过调研发现，很多高校都认为实行人事代理制度后学校的管理成本和办学成本反而提高了，这主要是由于人事代理制度在实际运行中存在双重管理主体、重复管理的现象。此外，政府机构下属的人事代理机构由于缺乏竞争，在服务质量和服务态度上存在不同程度的问题。

另一方面，由于当前分类改革的趋势是将高校作为公益二类事业单位加以管理，未来可能对高校经费保障方面进一步弱化，也将影响到高校教育事业的发展。以某市属大学为例，该校有人事代理人员80余人，全部在专业技术岗位，由于经费限制，每年挤占在编职工经费近2000万元，加上离退休职工每年的1500多万元经费支出，市级财政拨款下，高校成本方面的压力非常大。此外，高校还要对编外人员支付额外费用，比如，对编制内人员，学校只负责缴纳“一险一金”，而对编外人员还要负责“五险一金”和代理服务费。很多高校人事部门负责人表示，他们很想通过购买服务的方式解决人员不足的问题，但本来就已经加大了的各种成本进一步造成这部分资金缺乏来源和保障。

（三）流动性大，部分业务岗位缺乏留人手段

调研发现，目前很多高校编外用人都存在人员流动性大的问题，进而造成部分业务岗位缺乏有效的留人手段。很多高校的人事部门负责人表示，刚刚培养出来的优秀人才，由于没有编制，如果有其他机会就会选择离开，这种代价非常大，也不利于高校教育事业的发展。经过梳理，造成高校编外人员流动性大的原因主要包括以下几个方面：

首先，在编与不在编待遇有差异，“同工不同酬”。通过对部分高校劳务派遣员工访谈了解到，劳务派遣劳动者与高校中的正式员工相比待遇差异较大，长期以来都是“同工不同酬”，又没有办法和途径反映与有效解决。其次，《劳动合同法》中对于劳务派遣“三性”的界定，某种程度上也加大劳务派遣人员的流动性，在高校有特殊用人需求的时候，在临时性、辅助性、替代性的岗位使用劳务派遣员工，这种需求通过劳务派遣公司提供人员得到解决。最后，教学科研人员缺少转正渠道，不利于高校留住人才。由于编制的限制，某些教学科研岗位聘用了大量编外人员，以缓解专业教师的不足，但是尚缺乏上升空间和渠道，大量优秀人才严重流失。

（四）身份限制，编外人员权益缺乏基本保障

通过与部分高校编外人员访谈了解到，高校编外人员权益尚缺乏基本保障，这主要是因为身份方面的限制。编外人员经常流动，主要是由于待遇差距较大等原因造成的，这就造成高校事业发展需要充足且相对稳定人员与编外人员较大流动性之间的矛盾。具体而言，编外人员与高校正式员工相比的待遇差异主要体现在工资收入、社会保险、隐形福利（户口、子女教育）、参加工会、晋升机会、其他福利等多个方面。

首先，工资收入存在不同差异，比如，从事专业技术岗位（教学、科研等）的劳务派遣员工与在编正式员工的差异较小，管理辅助岗位（教学辅助、科研辅助等岗位）的差异次之，而从事工勤岗位的编外员工与正式员工的工资收入差别极大，这也是当前高校编外用人比较突出的问题。其次，由于身份差异，社会保险及隐形福利存在差异，很多高校人事部门负责人反映，现在及未来退休后，在编与不在编人员的社保及福利也存在差异，尤其退休后的差异将会更加明显。最后，参加工会、晋升机会等差异客观存在，这也是由于身份差异造成的编外人员权益无法保障的突出表现，将对高校内部劳动关系带来隐患。

三、对策建议

（一）顶层设计，对不同的用工形式加以指导

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确将“育人为本”提到我国教育改革发展指导思想的高度。对高等学校来说，很多编外人员担任基础课、实验课教学、辅导员和行政管理等工作，在“教书育人、管理育人和服务育人”中起着不可替代的作用，因为他们与学生接触最直接，心理距离更近，他们的一言一行，他们的价值观，他们的工作态度和工作效果，都会对学生产生极大的影响。为此，建议从顶层设计的高度，对高校不同用工形式加以指导，通过科学合理的制度和政策安排规范劳务派遣、人事代理、劳务外包等，特别是要规范高校与劳动者的劳动合同等法律关系，充分尊重高校编外人员，促使其在服务高校、培育学生等方面有较强的责任感和使命感。

（二）分类改革，拓宽高校业务经费来源渠道

在当前事业单位分类改革和“编制只减不增”的客观条件下，建议高校采用编制备案的管理制度，积极争取专项资金用来支付编外人员的工资、福利待遇等。尤其针对高校趋于公益二类事业单位的现实情况，建议一方面放宽高校业务经费的来源渠道，鼓励高校发展“产、学、研”于一体的教学及科研模式，另一方面鼓励学校通过购买服务的方式，精简人员，降低管理成本，以提升资金使用的有效性和针对性。在具体实施中还要尽量避免过去教育产业化带来的过度市场化及不公，积极发挥高校教书育人、引导学生有序就业的社会责任及作用，科学引入市场机制并可持续发展。

（三）编制备案，完善高校自主公开招聘制度

当前，很多地区高校都采取了编制备案管理方式，比如浙江省还对编外用工实施了实名制管理办法，这种创新举措一方面解决了编外用工不规范的问题，另一方面，也有利于高校进行自主、公开招聘。为此，建议积极完善编制备案管理制度和办法，进一步完善高校招聘制度，一方面，充分尊重学校招聘员工的自主性，确保优秀人才有机会在合适的岗位从事相应的工作;另一方面，考虑到事业单位的特殊性，高校也应规范招聘程序，建立公开、公正的招聘制度，积极引领我国事业单位人事制度等改革。

（四）政策配套，满足编外人员合理利益诉求

由于身份限制，很多编外人员与高校正式员工无法实现“同工同酬”，现实中也存在损害编外人员基本权益等问题，极易转化成为不稳定劳动关系的隐患，进而不利于高校事业的整体发展。为此，建议科学建立相关配套政策，满足编外人员的合理诉求。首先，完善高校绩效工资制度，将编外人员统筹纳入;其次，为编外人员缴纳“五险一金”，保障编外人员与在编员工同等的福利待遇，由于事业单位养老保险改革正在稳步推进，这方面的差距也正在缩小;最后，制定编外人员参加工会、科学晋升等相关配套政策，最大限度地满足编外人员的合理利益诉求，推进我国高校事业的整体、有序发展。

（作者系人力资源和社会保障部中国劳动保障科学研究院博士，助理研究员）