中西现代学徒制比较研究

中西现代学徒制比较研究

——基于政府职责视角

李梦玲

摘 要 现代学徒制已成为当今许多国家经济发展和人力资源开发的重要战略。西方发达国家的现代学徒制之所以取得突出成就，离不开政府的高度重视与大力支持。对中西方国家的政府在现代学徒制的立法、管理、经费方面履行职责的状况进行比较分析，发现我国政府在现代学徒制的立法体系、管理机制、经费保障上还有待完善。借鉴西方发达国家政府履行职责的实践经验，我国应完善现代学徒制法律体系，建立政府统筹、地方为主、社会参与的学徒制管理体制，建立多元化经费投入机制。

关键词 现代学徒制；政府职责；立法；经费；中国；西方发达国家

中图分类号 G719 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）07-0029-06

当今世界，随着经济全球化的迅猛发展，各国对外贸易竞争日趋激烈。为了在竞争中保持经济、技术的优势，解决本国青年失业以及弥补高技能人才短缺等问题，许多西方国家在吸收传统学徒制优点及融合现代学校职业教育优势的基础上，发展了现代学徒制，并把它作为国家经济发展和人力资源开发的重要战略。当前我国职业教育发展也面临着重大机遇与挑战，也存在着职校生就业困难、高技能人才短缺等问题，因此发展现代学徒制，对我国实现“职教兴国”战略，增强产业核心竞争力，缓解日益严峻的就业矛盾具有决定性的意义。基于比较研究视角，通过对中西方国家在实施现代学徒制中政府的职责及作用状况进行理性研析，试图为现代学徒制发展背景下我国政府更好地发挥应有职责而提供有益启示。

一、中西方现代学徒制发展状况

（一）西方国家现代学徒制发展情况

从上世纪80年代末开始，西方各国纷纷开展了新的学徒制改革，在不同的国家体制与背景下，形成了各自的特点，如英国的“三明治”模式、澳大利亚的“新学徒制”模式、美国的“合作教育”模式和瑞士的“三元制”等。现代学徒制在国际社会备受青睐，欧盟在2012年的报告中提出，在27个欧盟成员国中，中等教育层面开展了严格意义现代学徒制的国家有24个，另有14个国家在高等教育层面开展了广泛意义上的现代学徒制[1]。2013年7月，欧洲学徒制联盟在德国成立，其成立的目的在于加强不同政策领域的合作，提高学徒制在整个欧盟范围内的供给质量，以促进青年人顺利就业。目前，西方发达国家基本上都建立了较完善的现代学徒制体系。现代学徒制在西方虽呈多元化的发展趋势，但表现出一些共同的基本特征：都上升为国家战略层面的制度管理，建立了多元参与的利益合作机制，形成以企业为主体的工学结合人才培养模式，学徒具有合法的双重身份，制定了统一规范的职业培训标准，具有广泛性、综合性和开放性等教育特征。

（二）我国现代学徒制发展情况

我国有着深厚的学徒制传统、有过正式学徒制体系和相关改革经验。20世纪90年代至今，我国职业教育一直在探索校企合作、工学结合的人才培养模式，高职院校在顶岗实习、订单培养、工学交替等方面进行积极探索与实践，取得了明显成效。21世纪初，随着社会经济和现代职业教育发展的需求，国内部分地区和院校进行了“现代学徒制”的先行试点。例如，2006年江苏太仓健雄职业技术学院与德国企业合作，形成了本土化的“定岗双元制”人才培养模式；2010年，江西新余市政府拟投资60亿元规划建设江西职业教育园区，在园区内构建现代学徒制实验基地。浙江机电职业技术学院、清远职业技术学院、长春职业技术学院等高职院校的现代学徒制探索也取得了一定成效，积累了宝贵经验。2014年，教育部印发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，整体部署现代学徒制改革工作，这是全国职业教育工作会召开后出台的第一个制度性配套文件，表明了我国政府为深化工学结合，进一步完善校企合作育人机制，建设有中国特色现代学徒制的决心。当前，我国正处于现代学徒制改革的全面启动期，与西方相比，现代学徒制的探索与实践还处于基础阶段。

二、基于政府职责视角的中西方现代学徒制比较分析

现代学徒制的功能和作用，决定了发展现代学徒制是政府的重要职责，政府不但是相关法律法规的制定和执行者，也是管理机构的决策和控制者，还是教育经费的主要筹措和提供者。

（一）中西方国家政府立法职责之比较

1.西方国家

从一些开展现代学徒制较为成功的西方国家看，为了保障现代学徒制的规范化和持续化，各国政府纷纷通过建立较为完备的法律体系来保障现代学徒制的实施有法可依、有章可循。

一是政府通过立法明确现代学徒制的法律地位和参与者的责、权、利。德国的现代学徒制之所以被当做世界范本，受益于政府建立了一套完整周密的职业教育法律体系，在这个体系中，德国《联邦职业教育法》无疑起着基石的作用。2005年开始实施的新《联邦职业教育法》重申了“双元制学徒体系”的法律地位，并从“双元制”中“企业”这一元着手规定了职业教育实施中各个环节的管理依据。除此之外，在联邦和州层面，德国也分别有相应的法律规范来指导和监督“双元制”中另一元“学校”的教学活动的开展。双管齐下，保障了“双元制”职业教育的健康发展。澳大利亚政府早在1978年就制定了《职业培训法修正案》，正式奠定了现代学徒制的法律地位，使其得以健康、稳步发展。为激发行业企业积极参与学徒培训与管理，澳大利亚政府除了在法律中明确行业企业参与的职责、权利以及违约惩罚外，在2009年的《公平工作法案》中对学徒和参与企业制定了奖励条款，基本上涵盖了澳大利亚所有行业的学徒培训[2]。2009年，英国政府出台了《学徒制、技能、儿童和学习法案》，该法案的重要性突出表现在对学徒制的管理上，这对提高现代学徒制在英国整个教育领域中的地位具有举足轻重的作用。该法案的出台，结束了英国对学徒制长达近200年的法律管理空白，标志着英国学徒制新立法时代的来临。2004年，瑞士正式实施了新的《职业教育与培训法案》，该《法案》明确了职业教育与培训是联邦政府、26个州政府和职业行会组织的共同任务，他们共同努力的目标是达到职业教育与培训的高标准以及创造足够的学徒职位[3]。

二是政府通过立法为现代学徒制发展提供经费支持。在西方发达国家，通过立法为现代学徒制发展提供经费支持是政府的重要职责之一，这些立法在各国职业教育法律体系中占有重要位置。如美国政府在1990年《帕金斯职业和技术教育法》中明确规定，联邦政府每年向州政府和地方培训计划拨款16亿美元，这项资金以专项补助款的形式分配，要求地方至少按13的比例配套[4]。澳大利亚联邦政府1992年颁布《职业教育与培训资助法》，确立了国家培训总署和州拨款机制，该法案根据实施情况每年一修订，拨款额度逐年递增。同时澳洲政府放开学徒培训市场，建立学徒培训竞争机制，只要经过国家培圳局认可，任何机构、企业和个人均可承坦学徒培圳任务，政府一视同仁地给予经费支持，对社会急需的职业培训，政府重点支持，拨款高于其他职业。英国政府也通过《就业和培训法》《公司与所得税法令》《延续与高等教育法案》等多项立法为现代学徒制发展提供经费支持。

2.中国

近20年来，我国职业教育立法有了很大进步和突破，初步建立了以《职业教育法》为主体，以各部门规章和地方法规为配套的职业教育法律体系，为我国现代学徒制发展走上法制化、规范化、科学化的道路提供了重要的法律保障。但是，与西方发达国家相比，我国政府在立法上还存在一些不足。

一是政府在立法中未明确现代学徒制的法律地位和企业参与的责权利。目前，我国没有任何一部法律正式确定现代学徒制的法律地位。身份的模糊性，使得现阶段现代学徒制发展迫切需要规范的企业义务、资金来源、管理职能、专门机构以及学徒培训等内容未能通过法律手段予以保障。与西方立法比较而言，我国立法中最明显的问题是在法律中对企业参与责任与义务的规定过于笼统、模糊，操作性不强。此外，专门针对企业参与学徒培训的立法更是空白。1996年颁布的《职业教育法》中仅仅有5条内容涉及企业，且都是以“鼓励”“可以”等指导性的语言表述。由于法律中对企业参与的责任与义务缺乏明确性和强制性，使得我国企业参与学徒培训全凭企业主的觉悟程度和认识水平。加之政府又未制定参与企业将获得政府补助或税收减免等优惠政策的配套法规，势必抑制企业参与学徒培训的积极性。

二是政府经费立法的不完善阻滞了现代学徒制的发展。在我国的职业教育法律体系中，政府至今没有对职业教育与培训经费进行专项立法，国务院也未出台专门的经费配套法规或实施条例。在已有的立法中，有关经费保障的内容在很大程度上也仅仅停留于宏观或一般性的政策引导，对经费责任主体所应承担的具体责任没有明确界定，导致在实施过程中因责任主体缺失或模糊造成经费无人问责的现象。政府经费立法的不完善导致我国现代学徒制在试点中普遍面临经费短缺的现状。

三是政府出台政策性文件代替法律。从上世纪90年代起，我国政府陆续出台了十几部重要的职业教育规范性文件，如《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》等。这些文件对职业教育和现代学徒制发展的各个方面都作出了诸多规定，其内容的完整性和实用性远胜于我国现行的职业教育法律，并真正成为指导政府职能部门工作的规范性依据。但是对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，不具有法律所特有的强制性，而且这些政策文件自身也存在宏观性、原则性和模糊性的问题，缺乏西方法律的明确性、针对性和可操作性特点。

（二）中西方国家政府管理职责之比较

1.西方国家

西方发达国家政府在推动现代学徒制的发展过程中都建立了与之相适应的职业教育管理体制。虽然各国的政治经济体制、文化教育传统及技工培训制度不同，导致各国政府对现代学徒制的管理模式也不尽相同，但政府在其中承担的职责和作用可概括为以下共同特征。

一是政府建立了现代学徒制统筹管理的最高机构，实现宏观管理和自治管理有机结合。西方发达国家政府各自建立了本国最高职业教育管理机构，统筹管理包括现代学徒制在内的职业教育的发展与实施，如德国“联邦职业教育机构（BIBB）”、瑞士的“职业教育与技术署”（BBT）、英国“商业、技能与创新部”等。各国联邦政府通过本国最高职业教育管理机构实现对现代学徒制的宏观管理，即只对现代学徒制发展中具有共性的问题制定政策并指导与协调，从而既保证了全国学徒培养规格的相对统一性，又发挥了各州因地制宜的培养优势。与此相对，各国的州政府则实行自治管理，在培训业务、财政拨款、职业学校等方面享有充分的自治权，同时发挥协调与监督作用，协调行业协会、企业、学校之间的关系，监督学校教学和企业培训。正是联邦政府宏观管理和州政府自治管理的有机结合为西方现代学徒制的顺利实施提供了保证。

二是政府建立了行业协会参与学徒培训管理的有效机制。西方发达国家职业教育管理机构大致可分为三级，分别为联邦、州、地区。以德国为例，在联邦一级，联邦政府实行宏观管理，制定与颁布法律法规以及统一的职业培训标准；在州一级，州政府管理与监督学徒培训业务；在地区一级，由各类行业协会负责管理学徒培训工作。行业协会是德国地区级现代学徒制进行自治管理最为重要的机构，在德国具有特殊地位，即公法法人地位，这一地位使得行业协会能履行法律授权，在履行任务过程中具有如同政府一样的权威。此外，德国联邦政府还通过各种财政补贴来支持行业协会履行职责，并且建立了一套完备的行业协会对企业参与学徒培训的资格审定制度，以增强行业协会在管理过程中的话语权。瑞士的行业协会组织非常发达，随着行业协会培训中心模式的发展，瑞士的学徒培训逐渐从传统的企业和职业学校“双元制”演变为企业、职业学校和培训中心的“三元制”。

2.中国

我国的职业教育管理体制属于政府主导型，职业教育管理的决策权高度集中在中央。地方政府都设有不同级别的职业教育管理机构，各级各类职业院校也全部按行政隶属关系置于办学部门的直接管理之下。与西方发达国家相比，我国政府在发展现代学徒制、履行政府职责时还存在以下不足。

一是政府未建立能统筹大局的现代学徒制管理最高机构。当前，我国职业教育与培训由教育部、人力资源和社会保障部等共同管理，这种齐抓共管的管理体制虽然调动和发挥了多方面的积极性，但也存在职能交叉、政策不一、管理分散、资源浪费等问题。相比西方国家现代学徒制管理机构，我国政府尚未建立能统筹大局的包括现代学徒制在内的职业教育管理最高机构，这不仅导致人力资源和社会保障部与教育部在学徒制培训管理职能上的交叉，也造成分属于国务院不同部门的职业院校体系与职业培训体系各自为政等问题。这些都严重制约了我国现代学徒制的长远发展。

二是政府未建立行业协会参与学徒培训管理的有效机制。西方发达国家的行业协会在学徒培训的组织与管理中发挥着重要作用，而我国的行业协会基本上没有参与到学徒培训的管理中来，未能履行与西方国家一样本该具有的决策、监督与评价职能。行业协会作为企业的上级部门，这种状况势必影响企业参与学徒培训的积极性，也造成部分企业参与后的随意性和无约束性。我国行业协会与职业教育的联系松散，主要是因为政府在法律中未明确行业协会在职业教育和学徒培训管理中的法律地位，同时也未对行业协会参与管理给予财政补贴等，从而导致当下行业协会对职业教育与培训的参与和支持不足。

（三）中西方国家政府经费保障之比较

1.西方国家

德国、澳大利亚等西方发达国家的现代学徒制之所以取得举世瞩目的成就，关键得益于这些国家政府构建了完善的经费保障机制，为现代学徒制发展提供了必要而充足的经费支持。西方发达国家的政府在经费保障中承担的职责主要有以下特征。

一是政府立法保障，并建立多元化经费筹措机制。从国际经验看，现代学徒制开展较成功的国家均建有相对成熟的经费保障体系和多元化经费筹措机制。经费来源于政府拨款、企业资助、学生学费、社会团体资助、各类税收、服务性收费等多种渠道，社会化特征明显，特别是企业资助占有重要分量。在德国，政府主要是对各类职业学校、职业继续教育机构提供经费资助，而学徒培训的主要资金来源于企业，企业投资建立职业培训中心、购置培训设备并负担实训教师的工资和学徒的培训津贴。为激发企业参与学徒培训的积极性，德国政府除了在税收上给予各种优惠，还设立了中央基金，对参与企业给予经费补助，一般情况下，企业可获得其培训费用50%～80%补助，若所培训的职业前景看好，企业甚至可获得100%补助[5]。2010年，英国政府在“小政府、大社会”的执政理念下提出“企业、个人和政府应该根据相应的收益分担技能培训成本，企业和个人应该承担大部分费用，因为它们获得了最多的私人收益”[6]，英国政府一方面要求企业和个人必须加强行动和投资，另一方面采取了激励性的技能投资模式，促使利益相关者积极参与技能培训。

二是政府作为经费投入的首要责任主体且力度逐年加大。当今，西方发达国家的职业教育与培训经费投入呈现“政府财政逐步增多，个人承担日渐减少”的趋势。大多数国家如澳大利亚、美国、英国等，其政府是职业教育与培训经费投入的首要责任主体，在经费投入中起“杠杆”作用。例如，澳大利亚的TAFE学院负责学徒的知识培训和少量的技能培训，联邦和州政府的投入是TAFE学院办学经费的绝对主体，占总经费的2/3， 其中联邦政府拨款约占22%，州政府拨款约占57%[7]。英国政府是本国职业培训经费的主要保障者，并且经费占GDP比重逐年增长，政府计划在2014～2015年度，将超过19岁的成人学徒的数量增加到7.4万人，用于资助学徒制的资金每年递增2.22亿英镑，两年后达到14亿英镑[8]。

2.中国

近年来，我国政府也加大了对职业教育与培训经费的投入力度，对现代学徒制的发展起到了很好的推动作用。但与西方发达国家相比，我国政府在经费保障职责上还存在以下不足。

一是政府未健全经费立法保障和多元化经费投入机制。与西方发达国家相比，我国当前的经费立法保障还存在较大缺憾，立法环节的缺失，必然导致各级政府与社会主体在相关领域行为活动的失范，这是造成我国职业教育与培训经费得不到有力保障的一个重要原因。当前，我国职业教育与培训经费主要来源于政府拨款和学生学费，2011年政府的财政拨款占经费总投入的66.93%，学生学费占28.73%，而企业投入的经费比例仅为0.77%，社会团体仅为0.93%，见图1[9]。与德国和瑞士等国家的企业承担本国职业培训经费总额的60%相比，我国的企业投入比重太小，而且社会力量投入也非常薄弱，表明我国现行的经费来源结构单一、经费投入机制还不健全。可见，我国政府虽然直接承担经费投资的主体责任，但在履行引导社会资金参与职业培训的职责上缺失，主要表现在立法保障、政策引导和舆论宣传上还不完善，使得企业等缺乏投资热情。

二是政府财政投入虽增幅较大但投入总量仍偏低。政府财政拨款是我国职业教育与培训经费的主要来源。从表1中数据可看到，2006～2011年间，政府的财政投入占职业教育与培训经费总量的比例从45.79%逐渐增长到66.93%，超过了对普通教育经费投入的增幅。虽然职业教育经费投入总量逐年增长，但在整个国家教育经费中的比重并不高，始终在11%～13%之间徘徊，远低于国际惯例25%的占比标准。与普通教育相比，政府对职业教育与培训经费的投入总量仍然偏低。实际上，包括现代学徒制在内的职业教育培养成本远高于普通教育是国际上公认的事实，我国目前这种经费占比现状与优先发展职业教育的国家战略形成了鲜明反差，势必影响现代学徒制的培养质量和长远发展。

表1 中国2006～2011年职业教育与培训经费投入及其增长情况（单位：亿元）

2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

全国教育经费总投入 9815.31 12148.07 14500.74 16502.71 19561.85 23869.29

职业教育与培训经费总投入 1111.18 1483.38 1852.03 2119.99 2408.8 2889.29

其中：政府财政性教育经费 508.78 744.59 1017.26 1211.15 1459.91 1459.91

财政性经费占职教经费比例 45.79% 50.20% 54.93% 57.13% 60.61% 66.93%

职教经费占教育总经费的比例 11.32% 12.21% 12.77% 12.85% 12.31% 12.10%

数据来源：根据《中国教育经费统计年鉴2006-2011年》及其相关数据计算而来。

三是地方政府对中央经费投入政策落实不到位。为保障地方政府的经费投入，中央政府在2005年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中明确提出“从 2006年起，城市教育附加费用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”。但是相当比例的地方政府并没有完全落实这一政策，2011年全国有37%的地区这一比例均低于20%[10]，这与西方发达国家州政府的拨款力度形成很大的差距。可见，由于我国法律政策的可操作性与监督惩处措施不全，加上我国执法体系不够严密，特别是政府的违法成本过低，导致地方政府对中央政策的执行力度大打折扣。

三、借鉴与启示

西方发达国家政府在现代学徒制发展中履行职责的实践经验，值得我国政府学习。当然，由于中西方国家政治制度的不同，完全照搬，必然“水土不服”。因此，我国政府应结合国情、合理借鉴，从以下三方面来改革和完善政府职责，从而推动我国现代学徒制的健康发展。

（一）建立以《职业教育法》为核心的内在有机、与时俱进的现代学徒制法律体系

借鉴西方国家的立法经验，我国政府建立以《职业教育法》为核心的内在有机、与时俱进的现代学徒制法律体系。首先，政府要借此次《职业教育法》的修订契机，明确现代学徒制的法律地位和各级政府、行业企业、学校、科研机构、社会各方参与的责任和义务以及责任主体违约所应受到的惩罚；明确行业协会、企业参与学徒培训组织与管理的职责和权力；明确政府职业教育经费年度预算占教育总经费年度预算的最低比例等。增改和完善后的职业教育法应该内容更全面，且明确性和针对性强，便于操作。其次，政府要尽快出台针对学徒培训经费拨款的专项立法，在法律中明确各级政府、企业、社会团体等所应承担的经费责任以及投入缺位所应受到的惩罚，并对责任主体的经费投入额度、比例等有明确的指标约束。再次，政府要通过部门立法和地方立法，制定适应地方经济发展需要的学徒培训法律规范，明确政府对行业、企业参与学徒培训和管理的扶持力度以及企业税收优惠等，部门和地方法律法规要与《职业教育法》彼此衔接、互为补充，体现法律体系的层级性。

（二）建立政府统筹、地方为主、社会参与的现代学徒制管理体制

首先，我国政府应组建“国家职业教育总局”，作为包括现代学徒制在内的职业教育管理最高机构。其职能是建立和疏通各行业主管部门在职业教育与培训发展问题上的合作关系，统筹教育部、劳动部和专业部委、行业协会及企业的相关资源以实现综合配置、协调发展，以及制定现代学徒制的战略发展规划和学徒培训标准等。其次，政府角色应由国家控制向国家监管转变。在我国当前“政府主导型”的教育管理体制下，政府应下放权力，形成权力的多中心化，让市场机制在学徒培训领域发挥充分的作用。因此，对于现代学徒制的管理，中央政府的主要职责是依法管理和统筹规划；地方政府的主要职责是充分发挥自主权，对职业学校与行业企业的合作进行监督管理与协调完善，从而发挥在管理体系中的主体职能。最后，政府必须建立行业协会、企业参与学徒培训组织与管理的有效机制。除通过立法和财政渠道激发行业企业参与外，地方政府也要放权以展示信任与合作姿态，激发行业企业积极参与到管理中来，为现代学徒制发展提供有力的支持和保障。

（三）加大职业教育与培训经费投入力度，并建立多元化的经费筹措机制

首先，中央政府应结合国家经济发展的宏观形式和现实需求，在确保职业教育和培训经费投入总量持续增长的同时，逐步提高其占教育总经费的比例，争取达到25%的国际标准。其次，中央和地方政府要分别设立相应机构，定期向社会公布经费预算的使用情况，并将地方政府对职业培训的投入水平作为考核的硬性指标，确保把各项相关法律法规落到实处。最后，借鉴西方经验并结合我国国情，我国政府应逐步建立起以政府财政拨款为主，企业、社会团体和受教育者参与的多元化经费筹措机制。政府应通过舆论宣传、政策引导等措施充分调动企业投资的积极性，特别是要明确企业投资学徒培训的收益回报，如根据企业投入经费的数额按比例给予税收优惠，政府按一定标准提供直接的经费补贴等，还可以借鉴德国政府为学徒购买保险解决企业后顾之忧等方式。总之，政府应充分发挥主导职能，加强经费保障，为现代学徒制的长效发展筑起一道坚实屏障。

（本研究为湖北省人文社科重点研究基地——湖北技能型人才培养研究中心研究成果）

参 考 文 献

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Abstract Modern apprenticeship system has become an important strategy of economic development and human resource development in many countries. Western countries have made outstanding achievements in modern apprenticeship， one of reasons is the governments attention and support. By comparative analysis on the position of the Government of China and Western countries to fulfill their mandates in the modern apprenticeship system of legislative， regulatory， funding research， it highlights the Chinese government should be optimized further in legislative system， management system and funding guarantee. Taking example by the practical experience of Western countries in fulfilling duties is crucial for reforming and optimizing the government duties of China and promoting the sound development of modern apprenticeship system.

Key words modern apprenticeship system； governmental duties； legislation； funding； China； western developed countries

Author Li Mengling， associate professor of Changjiang Vocational College（Wuhan 430074）