经办机构法人化要找准法律定位

文/娄 宇

经办机构法人化要找准法律定位

文/娄 宇

娄 宇对外经济贸易大学保险学院副教授，中国社会科学院世界社保研究中心博士后研究人员

经办服务能力脆弱是社保体系建设中的突出问题，我国当前经办机构的规模和服务水平是基于20年前社会保险覆盖面很窄、基金余额很小的状况确定的。近十年来，随着我国社会保险覆盖面和基金规模的加速扩张，经办机构越来越不堪重负，经办服务质量亦难以令人满意。笔者认为，要提高社保经办机构服务能力首先要解决一个法律定位的问题，应当在确认经办机构为公法法人的前提下积极探索其作为民事主体的角色并演绎之，而后者恰恰是现有社会保险制度建设中存在的“软肋”。

目前，中央经办机构——社会保险事业管理中心的职能大多是制定社保经办标准和总体方案，并未涉及任何具体的经办事务，因此将其定位为“承担行政职能”的事业单位是没有疑问的，难点在于基层经办机构的定位问题：法律定位不明确导致基层机构在服务能力建设上存在着制度性障碍，从表面上看，我国社保经办服务质量不佳表现为“经办人员配给不足”和“经费投入体制不顺”，而实质上，法律定位不明确才是问题所在的“罪魁祸首”。

以往的研究大多探讨经办机构作为公法法人的特征和行政法上的救济方式，但是从社会保险法律关系的本质来看，缴费与待遇给付和经办服务之间的对等关联性更加具备民法债权关系的性质。社会保险制度的私法属性要求经办机构不仅要作为公法法人承担行政责任，还要作为社会保险法律关系中的“类债权人”，按照私法的基本原则自己决定、自己承担责任，为作为“债务人”一方的参保人提供对价给付。

因此，应当将社保经办机构视为独立履行私法任务和承担民事责任的公法法人，按照“政事分开”的原则，社保经办机构应当定位为具有独立法人地位的特殊类公益事业单位。未来的法律改革可以从以下两个方面入手：

1.摆脱地方行政部门的干预，推广垂直管理模式。可以尝试在中央层面设立独立的社保经办管理机构，依托地方各级经办机构，实行全行业垂直管理；在地方层面，按照相应行政区划，设立省级和市级经办机构分支机构，在乡镇和社区级别设立服务网点。

2.建立法人治理结构。在内部尝试建立经办机构的理事会、董事会、管委会等形式的决策机构和执行机构，其负责人由民主程序推举，不再由政府指定或委派；在外部建立社会监督机制，使经办机构接受政府职能部门和社会公众的监督。