社保资金管理与使用中的舞弊问题研究

丁玲+许延明

[摘 要] 社保资金是我国社会保障体系的重要物质基础。当前我国在社保资金的筹集、管理、使用方面，还存在被骗保、冒领、挤占挪用、贪污等舞弊问题。究其原因，与我国当前在社保资金管理体制和监管制度方面的不足有关，再加上社保公务人员自身放松要求，从而使这一领域与我国当前“法治中国”的总体部署存在较大的差距，急需改进和提升。我国需要加强社保资金管理的法律制度建设，加强社保资金的一体化、全过程监管，进一步加大社保资金舞弊的法律惩戒力度，全力提升社保公务人员的素质和能力建设，以此促进“法治中国”视域下社保资金的可持续发展。

[关键词] 社保资金;管理使用;现状;舞弊;根源;对策

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的统称，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。基于此，加强社会保障资金的筹集、管理、使用，对我国社会保障体系建设非常重要。总体来说，在我国《社会保险法》的规制下，社保资金发挥出了良好的社会建设作用，但也存在一些不可忽视的舞弊问题，需要进一步加大治理力度，还资金以安全，让社会保障更加有力，以此推动我国社会保障事业向纵深发展。

一、社保资金管理与使用现状

根据我国《社会保险法》的制度设计，社会保障资金的来源主要包括三个层面：一是企业缴费;二是个人缴费;三是财政投入，最终形成庞大的社会保障资金池，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

根据财政部公布《2013年全国社会保险基金决算》显示，2013年全国社会保险基金总收入35994亿元，同比增长15%;总支出28744亿元，同比增长20%;年度收支结余7250亿元，年末滚存结余44884亿元。

社保资金实行“专款专用”，分别对应于我国社会保障体系下的各个专门用途，既不能混合使用，更不能挪作他用[1]。社保资金的筹集、管理、使用，得到了我国法律、规章、制度的全力规制，一旦发生舞弊行为，轻则受到组织的内部处理，重则上升到刑法的高度进行严厉打击，以此在全社会建立起社保资金的“高压线”，促进社会保障“稳定器”的良好效能。

二、社保资金管理与使用中存在的舞弊问题

总体来说，社保资金在保障民生、促进稳定、推进公平等方面，发挥出了重要的作用。但随着近年来公众对社保资金的持续关注，以及一系列典型案例的出现，暴露出我国社保资金在管理与使用中存在的一些舞弊问题，突出体现在以下几个方面：

1.社保资金被骗取，即骗保。主要包括不符合失业、工伤、低保等标准而领取社保资金的情况。近年来，通过弄虚作假等手段骗取养老、医疗等社保金的案件时有发生，甚至出现有组织的骗取社保等行为。如当前一些医疗机构采用假住院、假名单、滥开药等方式套取巨额医保基金，还有一些“开豪车、住豪宅、领低保”的事件也频频出现。

2.社保资金被冒领。据人力资源和社会保障部发布的2013年全国社会保险情况显示，全国共核查五项社会保险待遇享受情况7453万人项，查出3.5万人冒领待遇1.27亿元，已追回1.22亿元。

3.社保资金被挤占挪用。国家对社保资金专款专用有明确的法律规定，但在现实中，一些地方或部门挤占挪用社保资金的现象仍较普通。以广东省为例，2014年前三季度，广东省除深圳、珠海、惠州、东莞和中山等城市外，包括省直在内的17个统筹区，均存在企业养老保险统筹基金大幅挤占挪用个人账户基金的现象。

4.社保资金被贪污。社保资金的数额之大，再加上管理上的一些漏洞，从而给了一些不法分子以身试法的可能。尽管这些只是一些个案，但非常恶劣的犯罪情形和社会影响，发人深省。例如，2006年，“上海社保案”爆发，涉案金额达百亿，其中上海市劳动和社会保障局原局长祝均一因违规使用32亿元社保基金，犯受贿、挪用公款以及滥用职权罪，被判处有期徒刑18年。2013年，原湖北赤壁机关事业保险局的正、副局长，通过虚列93名“人头”，套取社保基金400余万元，后分别被判处有期徒刑20年、14年。

三、社保资金管理与使用舞弊问题的根源

社保资金舞弊危害甚大，但究其原因，与我国当前在社保资金管理体制和监管制度方面的不足有关，再加上社保公务人员自身放松要求，从而使这一领域与我国当前“法治中国”的总体部署存在较大的差距，急需改进和提升。

1.社保资金管理制度不健全。2011年7月，我国《社会保险法》正式出台，但社保资金监管是一项系统工程，仅靠一部《社会保险法》恐怕难以“毕其功于一役”，当前急需通过相应配套法规、规章的跟进和落实，重点加大资金筹集、管理与使用的程序设计和流程规制，以此促进社保资金法律体系的可执行性和效益性。

2.社保资金监管体系不完善。当前，我国社保资金监管体制采用的是分散监管架构，社保资金实行“收支两条线”管理办法，并设置了财政、银行两道业务审核流程。由于审核程序存在部门分割情况，导致审核程序存在难以避免的缺陷和漏洞，使得社会保险基金征缴、发放存在数据口径不统一的问题。另外，作为社保资金使用监督部门，财政、审计等尚未建立一套完善的监督管理体制，导致社会资金使用频频出现瞒报、漏报、少交、拖交和欠发等违规问题。另外，社保资金监督职责分散在不同部门，导致在实际工作中缺乏协同和配合，监管效率低下，为社保资金违规操作提供了可乘之机[2]。

3.法律威慑力度还需要加强。总体来说，我国现行法律对于社保资金舞弊行为还较为宽容，处罚力度相对较弱，法律的威慑力不够。例如我国社保领域的根本大法《社会保险法》第88条规定，骗保行为仅处以“骗取金额二倍以上五倍以下的罚款”。骗保是我国当前一个比较普遍的社会问题，而仅仅处以最高五倍的罚款，不必上升到刑法角度，这种相对较低的违法成本，不符合罪责刑相适应的法律理念。endprint

4.社保公务人员素质需要提高。社保资金舞弊频频发生，与社保公务人员的职业道德素质有一定的关联。作为与资金打交道的公务人员，理应具有强烈的职业操守，但由于社保机构自身对公务人员的教育机制不足，绩效考核方案中没有有机地纳入资金管理效能，再加上公务人员主动放松了对自己的严格要求，从而引发了一些恶性舞弊案件，值得警醒。

四、防范社保资金管理与使用舞弊问题的对策

十八大后，随着社会保障体系在我国社会建设中的重要作用日益凸显，结合党的十八届四中全会确立的依法治国的总体部署，社保资金在管理与使用中的舞弊问题，必须得到强力规制，纳入到我国当前反腐败的整体框架内进行管控和运作。

1.加强社保资金管理的法律制度建设。一是对《社会保险法》进行相应的司法解释，重点对社保资金运作，给予明确、严厉的法律规制;二是从程序和流程方面，对社保资金的筹集、管理与使用进行科学设计，杜绝可能会出现的管理漏洞和法律空白。例如社保资金筹集时，要进一步明确个人、企业、政府的职责，给予相应的权利和义务设计;在社保资金管理和使用时，必须强化监督职责，特别是一些衔接或协调的区域，很容易发生监督失灵现象，因此特别需要上升到法律的高度来进行严格规制。

2.加强社保资金的一体化、全过程监管。一是建立集中管理、核算等多位一体的工作模式，建议成立一个独立的社保资金核算、管理部门，负责本地区所有社保资金收支核算工作，其它社保机构只负责常规业务办理，不参与社保资金收支核算;二是建立全业务过程监督体系，参考财政部门对国有企业实行的会计委派制，社保资金业务也可以考虑建立会计委派制，由财政部门指派专业会计人员到社保机构负责会计业务监督和核算工作，确保会计信息真实可信，加强社保资金财务管理;三是建立完善的对账制度，从完善社保内部核算体系做起，重新清理社保收费和支出项目，将不适用的科目撤销或合并，健全和完善会计报表体系，保证各部门业务数据统一口径;四是明确监管主体和职责，强化业务监督管理，建立起人社部门、财政部门、审计部门分工协作体系，明确各自在社保资金中的监督职责，并上升到法律的层面来落实，做到全过程监督和无缝监督。

3.进一步加大社保资金舞弊的法律惩戒力度。一是加大对社保资金舞弊的处罚力度，持续加大违法成本，使相关人员不愿、不能、不敢舞弊;二是必要时要上升到刑法角度，对于情节重大、影响恶劣的舞弊案件，必须加大刑法惩戒力度;三是重点加大社保公务人员舞弊法律惩戒，纳入到当前我国反腐败的整体框架内，通过案件查处和制度规制，持续完善我国社保资金的法律体系[3]。

4.全力提升社保机关公务人员的素质和能力建设。一是强化社保机关的教育培训机制建设，制定出明确的年度培训计划，将公务人员的职业道德作为重点内容加以全面提升;二是将社保公务人员的职业素质和能力纳入到社保机关的绩效考核方案中，赋予其一定的考核分值和规制内容;三是引导社保公务人员主动学法、守法，保障公务人员自身发展在法制轨道上运作，产生出“法治中国”视域下组织与个人的协同发展。

[参 考 文 献]

[1]刘庆改.社保资金管理问题研究[J].中国商界，2010（9）：353

[2]郑秉文.社保基金违规的制度分析与改革思路[J].中国人口科学，2007（4）：2-15

[3]黄云鹏，翁枫.我国社保资金管理的问题及对策[J].北方经济，2008（9）：5-6

[责任编辑：潘洪志]endprint