统筹城乡居民社会养老保险制度的伦理审视

凌文豪

[摘要]统筹城乡居民社会养老保险制度的实施不仅促进了政府公正伦理观的发展，发扬了中华民族“老有所养”的优良传统，而且巩固了社会保险中“权利一义务”对等的伦理价值。但实施过程中的公平性、可持续性、政策协调性以及保障效果等仍存在诸多偏差。

[关键词]城乡居民社会养老保险 伦理偏差 完善策略

[中图分类号]B82-052 [文献标识码]A [文章编号]1007-1539（2014）04-0107-04

2009年9月新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）开始试点；2011年6月全国城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）试点在全国开始启动，同时部分省份把新农保和城居保直接合并为城乡居民社会养老保险（以下简称“城乡居保”）；2012年社会养老保险实现了城乡全覆盖，比先前预设规划提前了8年。2014年2月8日，李克强主持国务院常务会议决定将新农保和城居保两种制度正式合并为城乡居保制度，实现了两种制度的全国统一。我国城乡社会养老保险制度的高速发展引起了国内外学界的高度关注，诸多学者对此进行了深入的研究和探讨，并取得了丰硕的研究成果，但从伦理视角审视城乡居保的研究尚不多见。本文试图以城乡居保制度对伦理道德的促进作用为抓手，对其发展进程中相关问题的伦理偏差进行深入的分析，进而提出城乡居保的伦理准则及其完善策略。

一、城乡居保是伦理道德的助推器

罗尔斯在其《正义论》中主张在公平机会的前提下首先要关注那些地位低下和生活环境最差者，即使社会仍然允许甚至鼓励分配存在差别，这种差别也必是有利于那些不利者。因此，保障每一个社会成员的基本生活就必然成为政府的伦理责任和社会道义的基础。城乡居保作为一项社会制度，它不仅对社会经济发展具有不可忽视的作用，而且对现行的伦理道德具有助推器效应。

（一）城乡居保制度促进了政府公正伦理观的发展

新农保首次明确了政府在农村居民养老保障中的责任，城居保明确了政府在城镇居民养老保障中的责任。同时城乡居保也明确了中央和地方财政的投入趋向：一是中央财政保证最低限度的基础养老金；二是地方财政对农村居民和城镇居民的养老金缴费进行适当的补贴。城乡居保的对象是具有农村户口的居民和在城镇居住的非就业居民，他们在整个社会环境中所处的经济地位较低、生活状况较差。

（二）城乡居保继承了“老有所养”的尊老传统

“未富先老”、“人口老龄化”加剧以及跳跃式不平衡发展，已成为我国目前凸显的社会问题。随着城镇化和市场化的快速推进，以及我国家庭结构“四二一”现象的更多呈现，我国传统的家庭保障和土地保障受到前所未有的冲击。人都会经历生死，这符合社会发展的规律，每一位社会成员都会由年幼无知的少年变成白发苍苍的老人，这是不容置疑的。因此，社会各界对老年人这个特殊群体施以关爱和帮助是责无旁贷的。在我国，对老年人的生活给予较多关注是人道主义的应有之义，城乡居保强调政府的社会服务意识，将广大老年农民和城镇居民纳入社会保障范围，是人道主义精神的集中体现，体现出绝大多数人对共同利益的关心以及人与人之间的相互尊重。这种关心和尊重应该是现实的、真诚的，因而也必须是具体的，城乡居保制度正是它的充分体现。

（三）城乡居保体现了“权利-义务”对等的伦理价值

现阶段，我国收入分配的差距不仅存在于城乡居民与公务员、事业单位职工和城镇企业职工之间，而且农村居民和城镇居民内部也存在收入差距。国家制定城乡居保是农村与城镇居民国民权利平等的一种价值体现，是社会发展的实质性飞跃。根据课题组调研数据显示，72.6%的农村居民和47.9%城镇居民缺乏社会养老保障的持续缴费能力。根据相关制度规定，城乡居保制度设计实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资结构，但这部分补贴资金无论是从水平上还是力度上仍不能解决城乡居民基本生活需求不断增长的问题。

二、城乡居保发展中的伦理偏差分析

城乡居保在发展过程中会出现公平性、可持续性、协调性与保障效果等方面的偏差。

（一）城乡居保公平性的伦理审视

我国城乡居保的公平性体现为内部公平与外部公平两个方面。目前我国城乡居保的外部不公平现象表现为：一是城乡居民与城镇职工（国家机关、事业单位和城镇企业职工等就业人群）的社会养老保障水平差距比较大；二是城乡居民与城镇职工的社会养老资源分配不均；三是城乡居民与城镇职工的收入水平差异比较大。在社会养老保险方面，城镇职工养老保险大部分由国家和单位承担，但对于城乡居保来说，国家只拨付有限的财政资金，大部分靠城乡居民个人承担，极大地影响了城乡居民参加养老保险的积极性。随着我国社会经济形式多样化格局的形成与发展，尤其是农民工群体和城镇居民灵活就业形式的形成，传统意义上只重视城镇职工社会保障制度构建的思路越来越备受质疑。因此，应该以发展的眼光和创新性思维弥合统筹城乡社会养老保险制度与城镇职工养老保险制度在待遇和标准上的差异，建立公平合理的城乡居民养老保险制度。

与此同时，城乡居保也存在内部的不公平：一是城乡居民养老基本生活需求费用标准存在差异。城镇居民由于生活在城镇，其基本生活需求相对于农村居民而言较高；二是城乡居民养老金费用来源存在差异，城镇居民养老费用主要来源于基本养老金、家庭养老和储蓄养老，并无其他来源，而农村居民除此之外还有土地养老的保障。鉴于此，应在某种程度上适当向城镇居民倾斜，力求保障城乡居民在养老保险方面的公平性。

（二）城乡居保内部可持续性的伦理审视

城乡居保的健康发展关键在于其财务的可持续性。第一，城乡居保制度注重强化政府责任。一方面通过缴费补助的形式加大投入力度，另一方面地方政府要给予“资金配套”，这对欠发达的地方政府来说可能会带来筹资上的困难。第二，城乡居保基金未能做到保值增值。在城乡居保实施过程中，国家对城乡居保的基金管理尤其对增值缺乏具体、可操作的制度安排。鉴于以上两种境况，如何保持城乡居保的可持续增值事关我国社会保障体系建设的成败。

（三）城乡居保与相关制度衔接协调性的伦理审视

城乡居保与国家机关、事业单位以及城镇企业职工养老保险制度不仅在保障水平、保障方式等方面存在较大差异，而且在其转移接续方面也存在不能有效衔接的问题。城乡居保与国家机关事业单位养老保险制度的转移接续目前无任何国家层面的依据涉及，因此他们之间的衔接与协调根本无从谈起。对农民工养老保险的调查表明，83.12%的农民工不愿意购买目前推行的养老保险，80%的企业主不赞成为农民工购买养老保险，接受调查的农民工90%以上没有购买养老保险，在农民工集中的地区农民工退保率高达95%以上。人社部在2012年11月就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《办法》）公开征求意见。《办法》提出：“我国职工养老保险、新农保以及城居保将实现衔接转换，缴费年限也将明确换算办法。《办法》所指的衔接转换主要有三种情况：职保转为新农保或城居保；新农保或城居保转为职保；新农保和城居保互转。”通过解读可以发现，职保转换为新农保或者城居保时，其缴费年限按原有年限核算，导致参加职保人员不同意转移接续，原因在于职保缴费较高，领取时也较高，如果转换成新农保或者城居保就必然导致参保人养老金收入锐减；新农保或者城居保向职保转移时，原有的年限不纳入计算缴费年限。也会直接导致参保人的合法权益受损。当然，新农保与城居保已经合并，它们之间不存在转移接续的不公平性。因此，在我们推行城乡居保时需考虑与其他制度之间的协调性，否则很难达到应有的效果。

（四）城乡居保保障效果的伦理审视

对于城乡居民来而言，仅靠基本的养老金是满足不了基本生活需要的。对于城镇居民来说，城乡居保仅是其基本生活需求的较少一部分，他们的基本生活来源主要依靠亲情维系的家庭保障来支撑i对于农村居民而言，农村传统家庭养老保障仍占有举足轻重的地位。因为“靠亲情维系的家庭养老保障具有其他社会养老保险所不具备的优点，它除了在经济上养老，而且更为重要的是可以在精神上给予照顾和沟通等”。但是，新形势下传统的家庭保障已远不能满足城乡居民对社会保障的需求。因此，在我国城乡居保体系的设计方面，应该形成传统家庭养老保险、基本社会养老保险、商业保险和个人账户储蓄型养老保险相结合的多层次、多渠道社会养老保险体系，从根本上提高城乡居民抵御风险的能力。

三、城乡居保的伦理准则及完善策略

由上述可知，我国现行的城乡居保尚存在一定的伦理偏差，必须对其加以完善和纠偏。而完善城乡居保就必须有正确的伦理准则对其加以规制。

（一）城乡居保的伦理准则

1.坚持政府负担为主和基本公共服务均等化的原则。农村居民作为向社会提供基础农副产品的主要载体，长期以来其收入处于偏低状态，政府理应成为惠农政策的资金主要承担者。不仅要把农村社会养老保险看作一项具有较强正外部效应的半公共物品，而且要充分认识到该制度建设对于缩小城乡收入差距、扩大国内消费需求、加快完善覆盖城乡的社会保障体系、促进社会和谐和国家长治久安的重要意义，更要把对它的支出作为一项公共财政支出来对待，努力做到基本公共服务的均等化，消除地区间、城乡间、行业间的差异。改革开放以来，城镇居民（特指城镇生活无业、灵活就业者）逐渐成为新的弱势群体，仅靠城乡居民基本养老保险是远远解决不了其基本生活需要的。因此，政府作为责任主体不仅应该承担起城镇居民的基本生活需要的责任，而且应该使国家的基本公共产品均等化，让城镇居民享受到公共产品所带来的福祉。

2.坚持统一性和差异性相结合的原则。随着社会经济的发展，我国城镇居民与农村居民内部开始出现了分化，城镇居民之间、农村居民之间以及城乡居民之间的收入差距不断加大。在这种背景下，全国推行完全统一的城乡居保政策是不切合实际的，各地存在差异是必然的。城乡居保要坚持统一性和差异性相结合的原则，就必须要求由中央负责制定相应的基本原则和主要政策，由各地基层政府根据实际情况制定具体实施方案。至于社保基金来源问题，中央财政负责协调东、中、西部发展的不平衡，支付中、西部地区全部的基础养老金，东部地区50%的基础养老金；地方各级财政负责筹集相应配套资金，对城乡居民社会养老保险给予适当的补贴。

3.坚持城乡社会养老保险统筹相衔接的原则。城乡居保作为一项基本社会保障制度，它不仅要考虑城乡居民间的统筹问题，而且要考虑城乡居民与城镇企业职工之间、与事业单位之间、与公务员之间对应项目的转移接续问题。这是当前我国社会保障制度迫切需要解决的关键性环节。

（二）城乡居保伦理准则实施的完善策略

1.渐进实现城镇职工与城乡居保的制度整合。公平性原则是社会保障的首要原则。这里的公平是指任何社会成员只要符合相关法律规定的条件，无论其社会地位、职业、贫富等，均应被强制性纳入社会保险的保障范畴。但是，我国城镇职工与城乡居保制度整合具有渐进性、长期性和复杂性。基于这样的现实，可以实施三步走的社会养老保险发展战略：第一步对城镇居民与农村居民社会养老保险制度进行整合，目前已初步实现；第二步对城镇企业职工、事业单位和公务员的社会养老保险制度进行整合，该步骤正在进行，但进展缓慢；第三步对城镇职工与城乡居民的社会养老保险制度进行整合。只有走完这三步才能真正实现城乡之间全体公民的公平，但它需要按照差序平等的原则有差别的、有顺序的渐进实现其衔接或整合。

2.制定科学化的城乡居保基金管理制度。目前我国城乡居保制度基金市场管理极不规范，基金增值渠道少，资金的安全和保值增值也存在较大困难。社会保险基金管理必须经过基金筹集、投资运营、支付等几个环节，只有制定科学的管理制度，才能使之长效并高速健康发展。针对这种情况，首先，要把城乡居保社会养老基金的收支分开进行管理，即“收支两条线”，这样既可以避免出现腐败现象，又可以理顺各职能部门之间的关系；其次，应该积极拓宽城乡居保基金的投资渠道，在确保安全性原则的前提下确保基金的保值增值；再次，加大对基金的监督力度，防止基金管理中的腐化堕落，基金管理部门必须定期向上级部门汇报基金运营情况。最后，各级人力资源社会保障部门要切实履行城乡居保养老基金的监管职责，制定完善城乡居保的各项管理规章制度并规范业务程序，定期公布城乡居保养老基金的筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。

3.强化政府责任主体，加快城乡居保养老社会化扶持力度。由社会养老保险的内涵来看。国家与社会是它的责任主体，而国家的载体是政府，因此，政府是社会养老保险的责任主体。根据调查：45-59岁的城乡居民参保率较高，而16-45岁的城乡居民参保率较低。城乡居民参保率低的原因不仅在于城乡居民自身的参保意识淡薄，更主要的是政府的扶持力度较低。鉴于此，针对目前城乡居保集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。十八大报告提出社会保障要坚持“全覆盖，多层次，保基本，可持续”的方针，鉴于此，政府要根据当地维持城乡居民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，要使城镇居民与农村居民之间相对公平。只有这样才能促使城乡居保制度真正具有社会保险所应有的社会性和福利性特征，才能调动城乡居民投保的积极性。

4.发展多层次、多形式的城乡居民养老保险制度。随着我国社会经济的发展、城镇化进程的加快，城镇居民与农村居民的就业方式和渠道发生了较大改变。由于不同人群的社会养老方式不同，保障水平需求不同，我国东、中、西部经济发展不平衡，各省财政水平也存在较大差异，因此，当前建立城乡居民养老保险制度的现实选择只能是根据各地区的经济水平逐步推进，根据城乡居民当前不同群体的需求建立多层次、多形式的城乡居民社会养老保险体系。笔者认为，根据我国城镇居民与农村居民的现实情况，可在城乡居保的框架下根据城镇居民与农村居民的基本生活需求将参保对象进行分类划分，根据不同种类人群和不同区域分配以不同的养老保险水平。对于城乡居保制度下的城镇居民而言，东、中、西部同一个标准不合适，可以对其基本生活需求通过保险精算进行测算，按照适度的标准来执行，农村居民也应该如此参照，尽管该办法执行起来复杂些，但它体现了人们在社会保障待遇方面的公平性。同时也应继续倡导和推行家庭养老，有条件的地区发展社区养老保障，建立起家庭养老、社区养老、社会养老的多层次养老体系。

责任编辑：李建磊