我国高校人事争议解决机制研究

钮铖

摘 要：高校人事争议解决机制是在我国事业单位体制改革与高校人事制度改革中诞生的一项人事争议救济制度。随着改革的深入，高校人事争议解决机制由单纯的行政手段转变为由相对中立的人事争议仲裁机构仲裁与司法审判构成的“一裁两审”体制，形成了人事争议协商、调解、申诉、仲裁与诉讼相互配合的制度体系。这个体系虽已形成，但仍然存在着诸多亟需解决的问题，需要在实践中不断完善。

关键词：高校；人事争议；解决机制

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：2095-7394（2015）01-0085-05

改革开放以来，随着我国由传统计划经济体制向市场经济体制转变，高校根据经济与社会发展的需要，逐步推行了适合自身发展需要的人事制度改革。随着改革的不断深入，高校与教职工之间产生了大量的人事争议，而在法律适用中也遭遇了许多盲区。如何妥善解决这些人事争议，对当前构建和谐校园具有十分重要的意义。

一、高校人事争议解决机制的主要内容

高校人事争议解决机制，是在我国事业单位体制改革与高校人事制度改革中诞生的一项人事争议救济制度。高校人事争议解决机制，由单纯的行政手段转变为由相对中立的人事争议仲裁机构仲裁与司法审判构成的“一调一裁两审”体制。高校人事争议解决机制，是指高校与其聘用的教职工之间的人事争议救济制度，包括人事争议协商、调解、申诉、仲裁与诉讼制度。即高校人事争议发生后，当事人未达成和解，或不愿申请高校内部调解或高校内部调解组织调解不成，并经人事争议申诉或人事争议仲裁后，最终向人民法院提起人事争议诉讼。其主要内容包括以下五个方面。

（一）协商

高校人事争议协商制度，是指高校与其教职工因实现人事权利与履行人事义务发生争议后，当事人双方就解决争议、化解矛盾、协调人事关系共同进行对话与协商，达成和解协议的一项制度。协商具有自愿性、灵活性与非强制性的特点。在不违背法律、不损害公共利益与他人合法权益的前提下，争议双方通过互谅互让达成和解协议以解决争议，是一种高度自治性的纠纷解决方式。

（二）调解

高校人事争议调解制度，是指高校内部人事争议调解机构对高校与其教职工自愿申请调解的人事争议在查明事实、分清责任的前提下，依据法律法规、规章与政策性文件规定及聘用合同约定，通过说服、劝导，促使当事人双方在平等互利的基础上自愿达成和解协议的一项制度。调解具有民间性、任意性与非强制性的特点。对当事人而言，调解的自愿性凸显了其在人事争议解决过程中的主体地位与主导作用，充分体现当事人的意思自治。对社会而言，调解可以又好又快地处理人事争议，有利于建立高校和谐的人事关系。

（三）申诉

高校人事争议申诉制度，是指高校教职工对涉及本人利益的人事处理不服时，向有关部门提出重新处理要求的一项制度。申诉具有行政性的特点。2014年7月，人社部出台了《事业单位工作人员申诉规定》，规定改变了过去高校教职工申诉程序一直以来缺乏规范的历史。人社部《事业单位工作申诉规定》是对国务院《事业单位人事管理条例》的具体落实，进一步完善了现行人事争议解决机制体系。

（四）仲裁

高校人事争议仲裁制度，是指依法设立的人事争议仲裁委员会对高校或其教职工申请仲裁的人事争议进行调解与裁决的一项制度。仲裁具有程序启动单方性、独立性与先调后裁的特点。人事争议仲裁委员会人员由人社行政管理部门代表、聘用单位代表、工会组织代表、受聘人员代表以及人事、法律专家组成。人事争议仲裁员包括专职仲裁员与兼职仲裁员，其中兼职仲裁员一般从政府有关部门工作人员、专家学者和律师等中聘任。

（五）诉讼

高校人事争议诉讼制度，是指高校或其教职工不服人事争议仲裁委员会的裁决，在法定期限内向人民法院起诉，人民法院在当事人双方及其他诉讼参与人的参加下，依法对高校人事争议案件进行审理与判决的一项制度。诉讼具有三个特点：一是人事争议仲裁是人事争议诉讼的前置程序；二是人事争议诉讼的当事人为事业单位与其职工；三是人事争议诉讼标的是人事权益。当事人对人民法院一审判决不服的，可以依法提起上诉，二审裁判为终审裁判。[1]

二、高校人事争议解决机制的立法现状

高校人事争议解决机制所适用的法律依据可以分为法律与司法解释、行政法规与国务院规定、部门规章与政策性文件。

（一）法律与司法解释

1.《劳动争议调解仲裁法》

该法第二十五条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”该法是一部有关劳动争议调解仲裁的程序法，并通过上述规定将事业单位纳入其调整范围。

2.《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》

该规定明确了人事争议的定义及其法律适用，并解决了当事人在对人事争议仲裁裁决不服后的司法救济问题，实现了人事争议仲裁与司法审判的初步衔接，标志着我国人事争议“一裁两审”制度的确立。

3.《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》

该答复明确了事业单位人事争议案件程序运用适用《劳动法》的相关规定，实体运用适用人事方面的法律规定，对人事法律没有规定的，适用《劳动法》的相关规定。同时，规定了事业单位人事争议案件的管辖原则及案由名称，答复为当事人提供了更为明确有效的司法救济途径。

（二）行政法规与国务院规定

1.《关于在事业单位试行人员聘用制意见的通知》

该通知明确了对受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。通知有力地提升了事业单位人事争议仲裁的法律地位。

2.《事业单位人事管理条例》

该条例规定了事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。由此，进一步明确了人事争议程序适用《劳动争议调解仲裁法》。条例是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，对我国事业单位人事制度改革与人事争议解决机制具有深远的影响。

（三）部门规章与规范性文件

1.《人事争议处理规定》

该规定明确了协商、调解、仲裁与诉讼四种人事争议解决方式，并制定了人事争议解决机制为“一调一裁二审”及“先裁后审”的体制。

2.《劳动人事争议仲裁办案规则》

该规则进一步明确了人事争议仲裁案件的受案范围包括事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议。可见，在审理人事争议案件时，程序上应适用《劳动争议调解仲裁法》与《劳动人事争议仲裁办案规则》的相关程序规定。[2]

3.《事业单位工作人员申诉规定》

该规定明确了申诉的受案范围包括处分、清退违规进入、撤销奖励、考核定为基本合格或者不合格、未按国家规定确定或者扣减工资福利待遇，以及法律、法规、规章规定可以提出申诉的其他人事处理。规定从管辖、申请与受理、审理与决定、执行与监督等方面对申诉程序作了详细的规范。

三、高校人事争议解决机制存在的问题

现行高校人事争议解决机制体系虽已形成，但仍处于发展与完善阶段，存在着以下几个方面亟需解决的问题。

（一）人事争议调解作用弱化

调解可以大大降低解决人事争议的社会成本与经济成本，维系当事人之间的人事关系，维护社会和谐稳定。正如法学教授昂纳德·瑞斯金所言：“与对抗性的纠纷处理方法相比，调解具备一些明显的优势：它更为经济、快捷，并更倾向于那些更周全考虑当事人非物质利益的独特解决方案。”但是，在实践中由于制度层面的缺陷，使调解这一解决人事争议最具优势的制度未能发挥其应有的作用。其原因主要归咎于以下三方面：一是人事争议调解的法律、法规与规章缺失；二是由于人事争议调解不属于法律强制性规定的程序，当事人双方之间达到的调解协议书也不具有强制执行力；三是工会应当在高校人事争议调解中发挥主导作用，但由于历史原因，工会工作的开展基本受制于高校行政，因此，无法做到公平公正地调解人事争议。

（二）人事争议仲裁机构设置缺乏中立性，仲裁员素质有待提高

人事争议仲裁的核心特点就是中立性。目前，从形式上看，劳动人事争议仲裁委员会不具备编制管理、财政拨款等行政机关特征，但是从组织机构、领导设置、人员构成等实质上看，仲裁委员会与其作出的仲裁裁决依然具有较强的行政性。人社行政管理部门本身就行使着对高校编制、人员调动、工资福利等一系列行政管理职权，一旦高校与其教职工之间因上述原因发生争议，就出现了以人社行政管理部门为主体的仲裁委员会裁决人社行政管理部门已经批准或备案的事实，这种自决自裁的现状，对当事人来说是显失公平的。

此外，由于缺乏严格的准入机制与遴选机制，导致仲裁员素质良莠不齐，许多仲裁员不具备法律及相关专业背景，且流动性强，致使仲裁员队伍专业知识与实务经验积累不足。

（三）人事争议仲裁与诉讼受案范围狭窄，且无法有效衔接

从受案范围的主体上看，人事争议仲裁的受案范围包括事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。对于“事业单位”是否包括民办高校在内的民办非企业组织，“工作人员”是否包括非在编聘用人员等问题，现有法律法规都没有作出明确的规范，从各地的人事争议仲裁规定来看，受案范围的规定也不尽相同，有的地方人事争议仲裁机构只受理公办高校的人事争议，而有的地方则将民办高校的人事争议也纳入受案范围，导致同类案件在不同的仲裁机构存在不同的处理结果。从受案范围的内容上看，《劳动人事争议仲裁办案规则》规定人事争议仲裁的受案范围包括事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议。由此，除因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议外，事业单位对其工作人员作出的诸如考核奖惩、职称评审、任免晋级及工资福利等人事处理决定绝大多数都不纳入人事争议的受案范围，无法诉诸仲裁与诉讼，从而游离于司法监督之外。

由于我国现行人事争议仲裁制度行政性、准司法性、受案范围大于诉讼受案范围的特点，人事争议仲裁与诉讼的各个环节均未能实现更有效的衔接。虽然最高人民法院司法解释的出台将人事争议仲裁纳入了诉讼处理的途径，确立了人事争议仲裁与诉讼“一裁两审”的制度，但如何最终实现人事仲裁与诉讼的更有效衔接，依然任重道远。

（四）“一裁两审”制度存在明显弊端

从现实角度看，“一裁两审”制度基本解决了人事争议仲裁与司法的衔接，通过多程序确保当事人诉权的最终实现。但是，从发展的角度看，该项制度在实践中也显露出诸多弊端，特别是对处于弱势群体的个人较为不利。其主要表现在以下三个方面：一是“一裁两审”制度涵盖人事仲裁委员会与人民法院两个各自独立的部门，彼此在处理程序与法律适用上差异较大；二是排除了当事人对仲裁与诉讼进行自由选择的权力；三是处理时间长，为拖延策略提供了合法性的程序空间。

四、高校人事争议解决机制的完善

完善人事争议解决机制是深化高校人事制度改革的客观要求，是高校处理人事争议的有效途径与必要手段，对维护高校与教职工的合法权益有着十分重要的意义。

（一）健全高校内部人事争议调解制度，发挥工会在调解中的应有作用

高校人事争议调解应坚持以预防为主、基层为主、调解为主的原则，把矛盾解决在萌芽状态。要发挥调解在人事争议解决机制中的作用，成为当事人信任的纠纷处理形式，就应当赋予调解一定的法律效力。当事人选择以调解方式解决争议的，应坚持民主原则，如双方协商一致达成调解协议的，除非发生法定的无效或可撤销情形，当事人不得反悔，仲裁委员会、人民法院在裁决或审判时也应当维护调解协议的内容，不得变更。此外，法律可明确规定调解协议具有法律效力，当事人一方不履行，另一方可以申请强制执行。[3]从实践来看，目前可以首先尝试在调解协议达成后，当事人向人事争议仲裁委员会申请将调解协议置换成人事仲裁调解书，从而产生法律效力，这种做法有效地解决了调解协议的法律效力问题，不失为一种有益的探索。

（二）改革人事争议仲裁机构设置，提升仲裁员综合素质

有学者指出，我们目前“需要提倡人事仲裁民间化的道路，应使仲裁社会化，将仲裁机构独立设置，建立独立、统一的人事争议仲裁委员会，使人事争议仲裁委员会摆脱行政色彩。”[4]笔者认为，这是今后我国人事争议仲裁机构设置的发展方向，但这并非一蹴而就。依据国家机构改革与人事争议解决机制现状，将人事争议仲裁机构与劳动争议仲裁机构合并成立劳动人事仲裁院，仲裁院下设人事争议仲裁庭与劳动争议仲裁庭，分别受理人事争议与劳动争议案件，逐步实现劳动人事争议仲裁制度机制、机构、程序、场所的统一。通过收取仲裁费用等方式实现仲裁机构财政上不依赖于政府，并取消仲裁机构行政级别，仲裁委员会负责人也不再由人社行政管理部门人员兼任，对人事争议案件由级别管辖改为属地管辖。

此外，应进一步加强仲裁员队伍的职业化、专业化建设：一是加强仲裁员职业道德教育与业务能力培训，提升仲裁员综合素质；二是在稳定现有专职仲裁员队伍的基础上，逐步充实兼职仲裁员队伍；三是借鉴《劳动争议仲裁法》对劳动争议仲裁员的准入条件，建立人事争议仲裁员准入机制；四是建立透明的人事争议仲裁员遴选机制，聘请一些法学专家、学者与律师为兼职仲裁员，提升仲裁工作与仲裁员的整体水平与素养。

（三）统一人事争议仲裁与诉讼的受案范围，实现人事争议仲裁与诉讼的有效衔接

人事争议仲裁的受案范围与人事争议诉讼的受案范围的不同直接影响着当事人诉权的实现。人事争议仲裁要具有启动司法程序的合法性，就应当确保人事争议仲裁的受案范围与诉讼的受案范围相同。完善人事争议仲裁与诉讼受案范围既可以通过立法形式扩大人事争议仲裁与诉讼的受案范围，也可以通过对现行法律法规采用扩张性解释的方法，扩大人事争议的受案范围，尽可能将大部分人事争议都涵盖进去，切实保护当事人合法权益。根据目前现状来看，人事争议仲裁与诉讼的受案范围应至少包括以下四个方面：一是因确定人事关系、转移人事档案而发生的争议；二是因履行聘用合同而发生的争议，包括追索工作报酬、擅自变更聘用合同、出现违约纠纷及支付经济补偿金等；三是因解除人事关系而发生的争议，包括辞职、辞退、开除、除名、自动离职等；四是因社会保障、福利而发生的争议，包括欠缴养老、医疗、失业、工伤及其他福利性费用等事项。

（四）探索“或裁或审、裁审分离、各自终局”的人事争议裁审新模式

依据《人事争议处理规定》第六条规定：“人事争议仲裁委员会独立办案，相互之间无隶属关系”。此项规定明确了上下级人事争议仲裁机构之间不是领导与被领导的关系，而是业务上的指导与被指导的关系。为此，笔者提出探索“裁审分离、两裁两审、各自终局”的人事争议裁审模式。[5]如果当事人选择人事争议仲裁，对一裁不服的，可以在一定期限内向上级人事争议仲裁机构再次申请第二次裁决，第二次裁决即为终局裁决。同样，如果当事人选择人事争议诉讼，则可以不经过人事争议仲裁，直接向人民法院提起诉讼，由人民法院审理，并经二审终局。该模式既尊重了我国现行的仲裁与诉讼模式现状，又赋予了当事人自由选择的权利，并切实保障当事人的合法权益，同时，也节约了国家本已十分有限的行政司法资源。

当然，我们也应该清楚地看到，该模式并不是无懈可击的。比如当事人一旦选择了仲裁就被剥夺了诉权，这对当事人来说是不公平的；仲裁裁决的法律效力不足，导致无法得到司法保障；如果一部分人选择仲裁，一部分人选择诉讼，由于仲裁和诉讼在实体法和程序法上都有许多不同的认识和不同的规定，在裁审标准不一的情况下，同样的案情可能得到不同的对待。[6]然而，即使存在上述缺陷，笔者依然认为，该模式对我国现行体制冲击不大，也无须进行大量的制度重构，有利于发挥仲裁效率，减轻诉讼压力。因此，可以作为人事争议裁审新模式进行探索与实践。

参考文献：

[1]张勇敏.人事争议处理机制法律问题研究[M].杭州：浙江大学出版社，2010.

[2]王振麒.劳动人事争议处理[M].上海：复旦大学出版社，2011.

[3]杨德敏.我国劳动争议处理机制的反思与重构[M].南昌：江西人民出版社，2007：118-119.

[4]上海市人事争议仲裁制度创新研究课题组.人事争议仲裁制度创新研究[R].2004：74-75.

[5]张利峰.对劳动争议案件仲裁前置原则的反思与重构[J].中国劳动，2000（3）：27-29.

[6]董保华，周开畅.我国劳动法中的裁审关系之重构[C].南京：全国劳动法学与社会保障法第六届年会论文集，2003.

责任编辑 徐 晶