职业教育应对产业转型升级的新加坡模式研究

罗丹

摘 要 伴随着经济转型升级的不断推进，新加坡职业教育经历了起步、发展、跨越、嬗变四个阶段，不断升级发展。在政府主导下传统模式与跨越发展并行，教育改革与产业转型互促，职教发展与文化改良同步，国际经验与本土实际结合，帮助新加坡迅速从职教落后国家发展出世界一流职教体系，成功满足并推动了产业转型升级的发展。

关键词 职业教育；转型升级；新加坡；适应；引领

中图分类号 G719.339 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）01-0075-05

新加坡经济社会的转型升级无疑是东亚文化圈国家中的巨大成功。从1965年独立到1995年的短短30年间，新加坡从一个管理水平和技术能力比较落后的转口贸易港口，发展成为世界一流的工业发达国家。其中，职业技术教育从逐步适应到引领经济社会发展的跨越，为经济社会转型升级提供了重要的人力支持。研究新加坡职业教育应对产业转型升级的举措，对于正处于转型升级关键时期的我国，有着十分宝贵的参考价值。

一、新加坡经济转型升级过程中的职业教育发展

（一）劳动密集型经济发展阶段：应急起步，体系初成

自治伊始，新加坡果断走上了工业化道路，为降低高达14%的失业率，1960～1970年代，新加坡重点发展劳动密集型产业，并实现了由进口替代经济向出口导向经济的战略调整。基于工业化发展的长远考虑，在职业技术教育十分薄弱的情况下，政府确立了“发展实用教育以配合工业化和经济发展需要”的方针，并于1961年6月，发布了《职业与技术教育报告书》，提出建立一个由初级到高级的技术教育体系，改变教育过于学术性，不适应广泛的社会需求和工业化计划需要的现实。此后5年间，新加坡陆续新建了一批中、高等职业技术教育学校，并实现了相互衔接，将原本单一的普通教育体系变为了普通教育与职业技术教育两轨并行的体系。学生在小学毕业、普通中学二年级结束、进入高中及高中毕业后均有机会进行分流学习，一部分选择传统教育体系，一部分进入职业技术教育学校。在学校教育体系之外，1960年，新加坡成立了成人教育局，负责成人和校外青年的职业训练。

改革过后，尽管新加坡的职业技术教育从无到有、初成体系，但是，这一时期的职业技术教育重点在于为年轻人提供基本的职业技能，帮助其就业，主要停留在培养劳动密集型工业急需的初级技术工人的阶段。由于社会根深蒂固的“重学轻术”思想，1968年，选择到职业技术教育学校学习的学生，仅占学生总数的16%。考虑到工业发展的实际需要，经济发展局在职教体系之外，另设了工程工业发展局，开设了原型生产培训中心、金属工业发展中心、电机培训中心、木工工业发展中心和精密工程发展中心等六个培训暨生产研习班，培训工业化发展迫切需要的核心技术人才，在职业教育体系的传统模式之外，突破常规，寻求及时有效满足经济社会发展需要的新方式。

（二）外向型经济发展初期：政企合作、稳步提升

1960年代中、后期，新加坡经济发展方向调整，明确了走外向型经济发展的道路。为了适应出口导向型工业发展的需要，职业技术教育必须扩大规模，提高质量。这一阶段，“新加坡开始从国家发展的战略高度来着手考虑职业技术教育的改革与发展问题”[1]。1968年，新加坡教育部成立了技术教育局，由教育、财政、劳动部长共同组成一个高层职业技术教育协调委员会，统筹中等职业教育、工业训练和职业教育教师培养工作。这一举措有效解决了职业教育发展的部门协调问题。为进一步促进工学结合，提高职业技术教育质量，1973年，新加坡政府成立工业训练局，取代技术教育局。工业训练局组建了26个技能发展委员会，广泛吸纳行业企业成员参与，强调工学结合推进课程教学改革，推动职业教育更好地适应实际工作需要。同时，工业训练局引入了国家技能训练证书体系（national trade certificate），从NTC-3级半熟练工证书开始，开发了电子、电气、机械工程、金属加工、汽车制造、重型柴油车制造等多领域的证书课程，以满足企业对初、中级不同水平技术技能人才的要求；并通过校企合作开发了不少基于行业企业的培训计划，充分利用行业企业的力量提升了职业技术教育的能力。

随着外资大量涌入新加坡，对高级技术工人的需求日益强烈。工程工业发展局开办的六培训暨生产研习班，已经难以满足经济转型升级的新要求。为解决实际问题，经济发展局开创了“政企合作”的新方式，以新加坡政府的名义，与拥有成功职业技术培训体系的国际工业伙伴合作，并在最短时间内调整与改良，培养出了高质量的高级技术工人，以有效满足外商投资以及本土经济发展的需要。“经发局集中全力把那些十分善于创造就业与培养人才的公司引进新加坡”[2]，一旦确认投资，即开始与这些跨国公司签订人才培训合同，联合制定培训方案。20世纪70年代，经济发展局先后推动成立的三个培训中心享有盛誉，分别是：1972年成立的塔塔-政府培训中心（Tata-Government Training Centre）、1973年成立的罗莱-政府培训中心，以及1975年成立的飞利浦-政府培训中心。这些培训中心均采用以新加坡政府与跨国公司合作的方式运行，设立标准非常高，机器设备国际领先。以罗莱-政府培训中心为例，很多机器都是德国或瑞士生产的先进的顶级配备，“是工业界梦寐以求的机种”。罗莱-政府培训中心由新加坡政府提供设备以及建造与运营费用，中心的一切完全仿照业界的实际做法，其培训的人才达到了德国专业技工标准。作为回报，罗莱公司有权优先挑选中心50%的毕业学员。

（三）技术密集型经济发展阶段：政府合作，前瞻领先

1979年，新加坡政府做出了重组经济结构的重大决策，提出建立以科技、技能和知识为基础的，以制造业、贸易、通讯交通、旅游和脑力服务为支柱的现代化国家战略目标，促进各个产业部门实现机械化、自动化和信息化，被称为新加坡的“第二次工业革命”[3]。

为配合经济发展的需要，1979年，新加坡将工业训练局和成人教育局合并，成立职业和工业训练局，统筹职业技术教育。此举标志着新加坡职业技术教育终身化的推进。职业和工业训练局成立之后，为满足经济社会发展对于职业技术教育的新需求，职业与工业训练局建立了职业训练中心，专门负责职业技术教育的课程开发、教师培养以及提高教学媒体的质量。为满足新兴和核心领域的技能训练要求，扩充了高级职业技术证书范围，为电子、电器、精密工程、汽车技术等更多领域开发了NTC-2级水平证书。同时，1983～1987年，新加坡政府实施了三个国家CET项目：技能训练基础教育；通过中等教育的工作提升计划；模块化技能训练项目，以扩大培训规模，整体提升新加坡劳动力的技术技能水平[4]。

这一时期，跨国公司将先进技术投资于新加坡发展高端制造业，微处理器、工业机器人、电脑工作站等高端精密仪器被投放到生产中，迫切需要一批受过高等教育的新技师和管理人员，以维护精密仪器设备，并有效发挥其作用。为满足产业升级的需要，经济发展局积极争取与技术先进国家政府合作，培养高级技术人员。

1979年，新加坡政府与日本政府合作建立了日本-新加坡培训学院，每年招收200名学员，开设工业机具维护、仪器与制程式控制、工业电子与铸模等课程。1983年，该中心从技术工匠的培训升格为工业技师培训机构，提供为期2年的工业电子工程学与机电课程，成为世界上第一所以制度化方式开办机电培训课程的机构。1982年，德-新培训学院开始运作。该学院与德国政府合作，以培养拥有一技之长，并具备调整与应用精密科技必要知识与能力的专业技术人员为目标，高出了德国职业技术教育“大师级工匠”（meister）的培养目标定位。1983年，法-新学院成立，重在培养电子和电信方面的高级技术人才。法国方面的合作伙伴，是巴黎的高等电子技术工程师学院（大学校），该学院以培养了众多法国工业领域的中坚工程师而闻名世界[5]。合作的达成，吸引了法国电器与电子工业联盟的加入，该联盟成员均为法国一流的电器与电子设备制造商，有效提升了法-新学院的质量。

此外，还有日-新软件学院等，均是政府与政府之间合作成立的培训学院。这些机构着眼于新加坡未来国际竞争的需要，其培养目标定位和实施标准，均超过了合作国的培训水平，极大提高了新加坡高级技术人才培养质量。

（四）创新驱动型经济发展阶段：大胆创新，成功嬗变

1991年，新加坡政府颁布了新的经济计划，目标是在接下来的30～40年间使新加坡进入第一阵营发达国家行列[6]。为满足企业多元化、升级、外向型发展的需要，以及知识经济时代对于终身学习和创新能力的更高要求，新加坡职业技术教育再次实现了质的飞跃。

1992年，新加坡成立政府工艺教育学校（ITE），取代了职业和工业训练局。ITE隶属于教育部，明确定位为中学后教育机构，由政府、工业和产业三方代表组成的委员会领导，同时负责制定技能标准和资格认定。这是一个重要的转折点，既有效提高了ITE在行业、企业中的地位，也赋予了ITE对于年轻人价值观教育、终身学习能力培养的重要使命。从1995～2009年的15年间，ITE连续实行了“ITE2000计划”、“ITE跨越计划”、“ITE领先计划”三个五年计划，成为了没有进入高中或理工学院的年轻人继续学习的一条颇具吸引力的通道[7]。1999年以来，90%的雇主和毕业生对ITE的工作表示满意，到2005年，ITE全日制在校生人数较1995年增长了一倍[8]。2005年，ITE第一所学院获得了“新加坡国家质量奖”，标志着其办学达到了很高的水平，赢得了新加坡政府和社会的高度认可。

奠定新加坡职业技术教育世界影响的另一重大创新，是将技术开发职能成功引入理工学院，极大地释放了理工学院的潜能，提高了人才培养质量。新加坡最早的一所理工学院建立于1954年，师法英国，强调实践导向的教育，以培养中级专业技术人才或管理人才。1991年，新加坡政府内阁拟设立第四所理工学院——南洋理工学院，委任林靖东负责[9]。

早在1980年代末，基于对国际经济发展趋势认识的不断深入，新加坡政府和经济发展局均意识到，要确保新加坡不被高科技制造业的发展潮流淘汰，必须提早培训技术人才。由于与新加坡政府合作的外国政府无法持续提升、更新设备，为了解决这一基础能力建设问题，经发局找到了工厂自动化、机器人、CAD/CAM/、专业CNC加工与先进计量学等方面领先的公司，请它们和德新培训学院合作。这些技术先进的企业对于培训学院提出了技术开发的要求，不仅要求学院能基于公司的先进技术开发新的应用，而且希望能整合不同公司的技术，开发出全新的应用，实现技术应用创新。与此同时，企业还要求培训中心为他们配套培养新科技的推销、推广人才。德新学院的尝试取得了巨大成功，随着技术开发的成功以及高素质人才的配套供给，德新学院的地位迅速提升，俨然成为了国际制造科技与工厂自动化在亚洲的样板，越来越多的跨国伙伴想要把他们的技术送到该学院。不久，新加坡人力发展署专门成立应用科技组，统筹管理这些跨国籍的技术开发合作，并负责运用专门的设备与学院的资源开办继续教育课程，使在职工程师学习最新应用科技。但很显然，要进一步扩大规模，尤其是加强对年轻人的培训，这一举措还很不够。

林靖东是推动经济发展局培训中心和培训学院建立的重要人物，对于经济发展局人力资源开发的成功经验，有着非常深刻的认识。在他的主持下，1993年2月，法新、德新与日新学院被整合到南洋理工学院，成为理工学院的核心，林靖东将经济发展局技术人才培养的成功经验与前三所理工学院的优秀实践融合起来，开创了“教学工厂”的教学模式，以“工业项目组”的形式，将三年级学生组织起来进行实际技术应用开发，以提升学生应用技术的能力，保证人才培养的“技术前沿”性，同时有效服务了企业，在职业院校中成功实现了“教学与科研相结合”，推动新加坡职业技术教育实现了实质性的蜕变。

二、新加坡职业教育应对产业转型升级的基本经验

新加坡职业教育应对产业转型升级的基本模式，是政府主导下的传统学校教育与基于实际需要采取的前瞻培训相结合的模式。工业训练局（后来的工艺教育学校ITE）采取传统途径，从普通教育衍生出职业与技术培训，不断扩大规模，提高质量，满足社会对中、低职业技术人才的需求；经济发展局采取全新的培训方式，通过与国际技术培训先进体系的合作，基于经济社会发展需求，推动新加坡职业技术教育实现跨越式发展。

（一）确立顶层设计与产业引领的双驱思路

新加坡职业教育的转型升级，自始至终都打上了政府主导的深刻烙印。为有效解决外向型经济发展对技术人才的高要求与建国之后较长时期职业技术教育薄弱的现实之间的矛盾，新加坡政府以“实事求是”的态度，打破常规，将技术人力资源开发的职能和权力赋予“经济发展局”，有效实现了经济发展与教育发展的相互促进，成为新加坡职业教育应对产业转型升级的重要成功经验。经济发展局1960年成立，是推动新加坡经济发展的核心机构，隶属总理直管，拥有相当大的灵活性和自主权，技术工人的培养作为经发局招商引资的重要筹码，在培训资源的调配和培训体系的建立方面，有着极大的自主权。经济发展局采取了十分灵活和高明的策略，重点引进培训体系先进的国际企业，在签好投资协议之后，立即商议技术人才的培训事宜，保证在发展外向型经济的同时，不断提高本土技术水平和人才素质，持续提高国际竞争力和吸引力，在推动经济发展中有效落实了新加坡“人才立国”的国策。新加坡国立大学的经济学者Linda Low博士写道“在新加坡的工业化过程中，经发局最大的创举当属它的人力开发与培训计划”，而从国家整体发展的角度，教育与经济紧密配合、相互促进，是新加坡转型升级成功的重要经验。

（二）建立制度优化与文化改良的互促机制

经济社会转型升级，最深层次是文化的转型升级。在华人社会“重学轻术”的传统文化面前，经济向技术密集型、创新驱动型发展，需要深厚的社会文化支撑，才能持久和深入。对于职业技术教育而言，产业转型升级中的职教文化转型升级，是最深层次的变革，最难也最容易被忽视。新加坡职业教育在应对产业转型升级的过程中，对于这一点有着清醒的认识，并采取有效措施，成功营造了“重学不轻术”、“重技崇艺”的社会文化氛围。

为改变独立之初社会民众不认可职业技术教育的局面，在努力提升职业教育质量的同时，新加坡政府通过立法，确立了“先培训、后就业，未经培训不得就业”的制度，使职前培训制度化，即使刚毕业的大学生，走上岗位前也必须先见习一年。在全国推行各行业职业技能证书制度，使其与个人就业、收入甚至晋升密切相关；为推动企业朝向技术密集型产业发展，加强员工培训，同时提高在职员工接受职业技术培训的积极性，1979年，新加坡经济发展局设立了“技能发展基金”，规定月薪在750新元或以下工人的机构，所在企业要按雇工工资的4%缴纳“技能发展基金”。企业如需培训员工，可向“技能发展基金”提出申请，基金会可负担全部培训费用的30%～70%，企业只需负担很小一部分培训费用[10]。同时，员工还可向“技能发展基金”申请误工工资补助，使员工不致因接受培训而减少收入。上述政策措施，有效提升了职业技术教育的社会地位。

政策法规之外，政府还通过强有力的经济支持，增强职业技术教育的吸引力。无论理工学院还是ITE，办学经费主要来自政府补助，理工学院的建设投资，基本上一次到位，对一些淘汰较快的设备，如计算机等，国家要求3年全面更新一次，费用全由政府承担。经费充足、设备先进、环境优良是新加坡职业技术教育机构的基本特点。政府对于接受职业技术教育的学生，给予很高的学费补助，理工学院学生只需支付学费的1/4，ITE的学生需要自己支付的部分更少，其余大部分由国家补贴。制度的保障有效提高了企业和员工接受培训的积极性，成为了新家坡职业教育发展的重要制度推动力。

新加坡政府、ITE和理工学院等都非常重视职业技术教育积极形象的塑造和树立。新加坡历任总理均公开强调职业技术教育的重要性。如吴作栋总理指出，“如果我们要享受世界级的生活水平，我们就必须有世界级的工人队伍”，这成为对社会文化的良好引导。ITE通过体验项目、开放校园、媒体宣传、路演等方式，深化社会对职业技术教育的认识，改变传统偏见。为调动年轻人对职业技术教育的兴趣和对技术技能重要性的认识，新加坡政府在中学阶段开设了金属技术、木工技术、绘图、初级电工等基础实践课程，作为所有中学生的必修课，组织了“使用你的手”等公众大游行，并开展了电视竞赛和学徒年度大比武等，都有效推动了社会文化氛围的改变，促进了职业技术教育的发展。

（三）强化国际经验的本土改造与创新发展

从一个职业教育落后的殖民地，发展到世界一流的职教体系，新加坡职业教育转型升级的另一个重要成功经验，是善于学习，使国际先进经验为我所用。如果说70年代的三个培训中心是新加坡政府与国际化企业高水平合作的样板，让新加坡政府尝到了与国际龙头企业合作培训技术工人甜头的话，80年代新加坡政府积极寻求与日本、德国、法国等技术先进国家合作开办培训学院，则是新加坡职业教育的一次重要升级。除了这种形式上的国际合作，新加坡政府还建立了“技术学者”制度（海外培训计划），自20世纪70年代初开始，先后派出几百位优秀的年轻人前往德国和瑞士，接受为期三年半的培训。这些人学成归来，成为了新加坡制造业的技术骨干，并同时担任经发局培训中心的主要培训员，产生了乘数效应。

无论是新加坡政府和跨国企业合作的培训中心，还是和外国政府合作的培训学院，抑或是新加坡的理工学院、ITE教育学院等，无不展示了对质量的严格控制与追求。早在70年代建立的三个政-企培训中心，遵循德国学徒制模式，与世界级工业领导者合作培训，申请前来培训的学员，都是获得英国剑桥普通水准成绩，并自愿选择学习技术的年轻人。培训中心的严格培训，“成为了吸引投资者参观新加坡的主要卖点，成为了新加坡展示自我的重要橱窗”。由于培训的前瞻性，培训中心的学员在全球范围内都属于紧缺的人才，在劳动力市场上供不应求，由此使学员成为经发局吸引投资的重要筹码。“经发局的海外官员开始‘推出学员来吸引企业，主管会议有时候变成了决定每件投资提案要拨给多少学员的场所”。

基于对经济发展趋势的准确预测，通过与技术先进国家和技术培训体系先进国家的合作，新加坡政府迅速提升了自身技术培训能力，建成了世界领先的职业培训机构。优良的教育质量，加上技术应用开发职能的成功引入、“教学工厂”教育模式的创新等，奠定了新加坡职业教育的国际一流地位，在世界职业教育发展历史上留下了浓墨重彩的一笔。伴随着经济和教育的发展，新加坡也由一个缺乏技术实力和管理水平的转口贸易港口，发展到人力资源竞争力排名世界第一，综合竞争力排名世界第二，技术水平排名世界第七[11]的工业发达国家。新加坡职业教育在经济社会转型升级过程中，由“适应”到“引领”的跨越发展历程，对我国经济转型升级过程中的高职教育发展，提供了宝贵的经验和借鉴。