国家治理现代化进程中政府发展旨归探究

杨崇磊

摘要：在全面深化改革时期，政府的发展取向直接关乎国家治理现代化的推进。洛克《政府论》作为政府理论的经典之作，其中关于政府发展旨归的重要思想深刻地影响着西方现代政府建设，对中国政府在国家治理现代化进程中发展旨归的探究，也具有重要的启示作用和借鉴意义。

关键词：国家治理现代化；协同治理；《政府论》

中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2015）01-0030-04

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，随着改革战略布局和系统规划的逐步展开，国家治理体系和治理能力现代化已成为热议话题。关于国家治理现代化主体、客体的讨论日趋深入，其中在治理主体的议题上更是达成了在中国共产党总揽全局、统筹各方的前提下，政府、企业、社会组织和公民多方共同参与、协同治理的多主体治理的思想共识。政府作为人类政治文明发展过程中重要角色，必然也是国家治理现代化进程中举足轻重的政治主体。

一、《政府论》关于政府发展旨归的主要思想

洛克关于什么样的政府才是最好的政府的思考和辨析，对中国国家治理现代化进程中政府发展旨归的探究有着深远意义。《政府论》下篇中主要论述了自然法、自然状态、自然权利、财产权、社会契约、政府起源、政府目的、权力分立、国家形式等重要内容，从政府发展旨归的视角，大致可以从以下三个方面将洛克的政治思想进行梳理。

1.政府的目的必须以保障人民权利为核心

洛克基于自然状态的假设对政府的起源进行了阐述，认为政府的产生是人民为了避免自然状态下公共裁判的缺失导致的失序，通过达成契约实现“为了保护自己和其余人类而做他认为合适的任何事情的权力”和“单独行使惩罚的权力”[1]（P30）向社会转让，由社会制定法律来保护人民的权利。在社会契约论的决定之下，政府存在的目的就在于对人民的生命权、财产权、自由权等提供有效保障。正如洛克所言：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保护他们的财产”[1]（P77），这也就确定了政府发展的最终目标。

2.政府的权力必须以分立制衡为支撑

为了防止执政者违背建立政府的最初目的，更为了切实保护人民的生命、自由、财产等权利不受侵害，洛克主张将国家权力分为立法权、执行权和对外权。出于对人性弱点的分析和顾虑，洛克特别强调了立法权和执行权的分立，以避免在权力诱惑下落入专制的泥淖之中。他主张将三种权力分属于不同的主体，立法权由代表人民的国会行使，执行权和对外权由君主行使。洛克的分权思想为后来的“三权分立”原则奠定了重要思想基础，也为政府现代化发展中对政府权力制衡和有限政府建设提供了重要理论依据。

3.政府的运行必须以法律制度为规范

政府的起源和政府的目的直接决定着政府实行法治的必要性，只有用法律制度约束政府权力、规范政府行为，人民的生命、自由、财产权利才能得到切实有效的保护，这更是防止暴政出现的重要措施。换言之，现代政府必须要在法律制度的规范下才能健康运作。

二、《政府论》对国家治理现代化进程中政府发展旨归构建的现实启示

当今中国面临全面深化改革推进国家治理现代化的重要任务，我们既不走封闭僵化的老路，要科学地借鉴人类政治文明有益成果，也不走改旗易帜的邪路，要始终坚持中国特色社会主义道路。这就要求必须立足中国国情，透过马克思主义国家理论视角辩证地、科学地借鉴《政府论》适合中国国情、利于中国发展的思想精华。

1.着眼政府权威基础建设，在国家治理现代化进程中持续构建服务政府

无论是以地缘分界的东西方文明，还是以意识形态区分的资本主义社会和社会主义社会，一个社会、一个国家面临的“基本问题不是自由，而是创立一个合法的公共秩序。当然人们可以有秩序而没自由，但是不能有自由而没有秩序。必须先有权威，然后再对它加以控制”[2]。政治权威指“在政治生活中依靠公认的威望和特殊的地位而得到人民自愿服从的力量和影响，通常依附于一定的政治组织或权力结构中的某些重要角色”[3]。政府就是这些重要角色中的重要一员。政府的权威，可以理解为政府的权力和威信，一方面源自国家权力的赋予，即对国家公民的行为进行约束和规范，具有强制性。另一方面源自政府对国家事务和社会事务的管理，即通过对公民利益的增进和维护形成公民对政府的信赖和认同。亨廷顿认为，一个有能力的政府也是一个有权威的政府，一个没有权威的政府不仅是无能的政府而且是不道德的。[4]纵览新中国成立以来的艰辛历程，政府在国家和社会发展中始终扮演着重要的角色。从完成“三大改造”确立了社会主义基本制度，到改革开放，“打破思想僵化”[5]（P143）、“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力……改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”[6]，再到建立经济特区，以点带面拉动中国经济的稳步发展，政府都是这些重大历史成就背后重要的推手之一。全面深化改革重要时期，推进国家治理现代化，更需要充分优化和高效发挥政府效能，而夯实政府权威基础则是重要前提。

在国家治理现代化进程中夯实政府权威基础，就是要持续建设服务型政府，这是中国特色社会主义发展规律和实践经验所决定的，更是政府现代化理论逻辑所要求的。洛克在《政府论》中将政府对人民生命、财产、自由等权利的保护作为人民认同和支持政府的基础，这与马克思主义国家的政治职能以社会职能为基础的观点高度契合。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它进行了这种社会职能时才能维持下去”[7]。无论是政府对人民基本权利的保障，还是国家社会职能的实现，都直接关乎政府合法性来源，更关乎着政府权威基础建设。立足中国发展实情，着眼政府权威基础建设，不仅要科学地实现政府机构内部改革和规划，更要适应中国改革开放日趋多元的社会需求，将以统治人民为核心的政治模式转向以服务人民为核心的政治模式。“发展仍是解决我国所有问题的关键”[8]，继续坚持以经济建设为中心，构建服务型政府作为中国政治发展的一项长期的战略目标，这不仅适用于改革开放的三十多年，还适用于全面深化改革时期。一个既有强大社会服务能力，又有深厚权威基础的政府是构建服务型政府战略目标所指，更是推进国家治理现代化实现民族复兴的使命所需。

2.聚焦政府制度体系革新，在国家治理现代化进程中大力建设法治政府

法治思想是洛克《政府论》中的闪光点，更堪称西方近现代法治政府建设的“圣经”。洛克指出：“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。”[1]（P87）洛克奉法律为圭臬，并将其价值和意义直接置于所有统治者之上。他还进一步指出：“这些法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的。”[1]（P90）这更明确了政府在法律规定范围内运行的必要性，以及关注人民现实要求和意愿的重要性，诠释了“人们建立政治社会的目的是为了和平和安全的享有自己的自由和财产，而达到这个目的的基本工具和手段就是那个社会所指定的法律”[9]。国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。一个国家的法制建设直接关系着社会稳定与发展，推进国家治理现代化更是要聚焦于制度体系建设，尤其是直接关乎着国家治理现代化的推进速率的政府制度体系革新。邓小平同志曾指出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[5]（P168），还要“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[5]（P146）。这既是政府作为一个有机体新陈代谢的必须，也是作为国家制度体系重要部分推进国家治理现代化的必然。

在政府制度体系革新过程中，必须要站稳中国立场，从中国国情出发。首先，要始终坚持在中国特色社会主义制度的体系框架下革新政府制度体系。政府制度体系的革新是国家治理现代化的重要内容，也是国家治理现代化进程中的重要助推器。在此过程中要以完善和发展中国特色社会主义制度为最高原则，始终要坚持中国共产党对政府制度体系革新的领导，绝不能盲目照抄西方国家的政府制度体系，更不能盲目地用西方宪政话语体系来衡量中国特色社会主义法治建设。其次，要与时俱进地制定法律法规，明确政府职能，规范政府行为。在改革开放的攻坚期，作出推进国家治理现代化的战略决定，既要在意识形态上具有巨大的政治勇气和战略定力，更要在实践层面中构建系统的、科学的制度体系加以落实。在推进国家治理现代化的进程中，不仅需要通过调查研究制定相关法律明确政府的职能范围，保持政府与社会其他治理主体之间和谐的协作关系，还需要用法律制度明确诠释政府“缺位”、“越位”的现象，做到国家治理现代化进程中有法可依。此外，要注重政府执行能力，让相关制度体系“转起来”，让具体制度“落下去”，将法治政府建设扎根于实践。制度体系的运转除了制度体系本身的科学性和实用性外，更与政府对制度体系的执行能力紧密相关。所以必须聚焦政府对制度体系的执行能力建设，这也是国家治理现代化中专门指出国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的缘由。

3.注重政府权力监督制衡，在国家治理现代化进程中构建责任政府

洛克主张人民要对政府保持警惕，并要采取措施限制政府专断，防止政府滥用权力。对此他提出通过政府内部的权力相互制约，以保证政府在人民的意愿之内运行。由此衍生的“权力监督制衡”，跨越历史的阻隔，冲破意识形态的藩篱，以不同的形式存在于一切走向现代化的国家政府之中。自中国共产党产生以来，权力监督制衡一直就是一面广受拥护的旗帜，关于权力监督制衡的思想一直贯穿于中国政府建设和政治发展过程中。当下在中国特色社会主义现代化进程中，加强对权力运行的监督和制约，构建有效政府，就是要在国家治理现代化进程中将政府保持担责任、有作为而不越位的健康状态。

全面深化改革是中国特色社会主义现代化的关键阶段，推进国家治理现代化是实现这一关键阶段战略目标的核心路径。在国家治理现代化进程中构建责任政府，既要结合政府现代化发展的客观规律，更要结合中国推进国家治理现代化的时代需求。首先，要把握时代特征，明确政府角色。随着改革开放地深入，公民社会意识不断觉醒，政治参与积极性不断提高，尤其是在国家治理现代化进程中鼓励多元社会主体参与，政府必须改变全能全管的“管家角色”，下放权力调动社会治理主体的积极性。而这并不是一个“大政府、小社会”到“小政府、大社会”的简单过渡。下放权力或者引导社会主体参与治理是政府与社会分摊治理成本的一种理性选择，“轻装上阵”的政府更能主动地担责任、敢作为、有作为。其次，加强政府权力运行过程监督，政府透明才能尽好责任。政府权力运行是否科学规范直接关乎着国家治理现代化推进的质量和效果，必须要建立科学有效的权力制约和协调机制，将政府权力运行流程置于公民的视野之中，透明政府才能获得人民认同和支持，获得人民认同和支持的政府才能有效作为。再次，重视政府官员责任感培育，提高政府工作效能。政府是中国政治生态中的一个有机体，政府官员就是构成有机体的细胞，每个细胞的健康是整个有机体有效运作的大前提。政府官员的健康，除了提高其专业能力之外，更重要的是具有担当和责任意识。尤其是在推进国家治理现代化的重要战略时期，培育官员责任感、加强精神信仰，才能有效防止政府运作中权力滥用、贪污腐败等政治弊病。

三、结语

国家治理现代化是中国特色社会主义现代化进程中重要战略设计，推进国家治理现代化是一个庞大的、复杂的系统工程。作为后发现代化国家，在现代化的道路摸索中，借鉴西方优秀文明成果是推动现代化发展的一个重要途径。在国家治理现代化进程中借鉴《政府论》中政府现代化发展的思想，我们必须要站稳中国立场，坚持以中国的国情和历史经验尤其是改革开放三十多年的发展经验对其进行修正，建构中国自身的政府发展理论。建构服务政府、法治政府、责任政府，不仅是政府发展在国家治理现代化进程中的宗旨所取，更是中国特色社会主义现代化进程中长期战略目标的发展要求。这不是独立的、平行的建设路线，而是相互交融、相互支持的建构路径，只有同时抓牢这三条建构路径，才能科学地、有效地推进国家治理现代化。

参考文献：

[1] 洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆，1982.

[2] 亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].上海：上海译文出版社，1989：8.

[3] 政治学辞典[M].上海：上海辞书出版社，2009：7.

[4] 崔金云.政府过程中的政府权威[J].理论与改革，2005（01）：23.

[5] 邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

[6] 胡绳.中国共产党的七十年[M].北京：中共党史出版社，1991：489.

[7] 王沪宁.政治的逻辑[M].上海：上海人民出版社，1993：143.

[8] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：5.

[9] 高照明.走向法治的政治逻辑——论洛克政治思想的现代性[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2011（06）：24.