轻微刑事案件管制刑适用问题及完善对策

何鑫博 施素琼 曹兴轶

摘要：管制刑的适用有利于罪犯回归社会，是当前贯彻宽严相济刑事政策，加强社会管理的有效方式。管制刑适用范围一般是轻微刑事案件，但目前对“轻微刑事案件”的界定并不规范，管制刑的适用率比较低，适用标准也并不统一。这其中有司法层面的原因，也有立法层面的原因，需要规范和完善。

关键词：轻微刑事案件；管制刑适用；问题与对策

管制刑是我国刑法规定的五种主刑之一，是对罪犯不予关押，但限制一定自由，以社区矫正的方法进行教育和改造的一种刑罚方式。罪犯服刑期间不脱离家庭生活，调动各种社会资源参与刑罚执行工作。管制刑适用范围一般是轻微刑事案件，有利于罪犯回归社会，是当前贯彻宽严相济刑事政策，加强社会管理的有效方式。

一、管制刑在轻刑案件审判中的适用问题

（一）对“轻微刑事案件”的界定欠规范

“轻微刑事案件”一词的使用虽然比较广泛，但从目前的立法层面看，仅有最高人民检察院出台的《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》对轻微刑事案件快速办理机制进行了规定，而该《意见》的颁布主体具有局限性，文件层级也比较低，对“轻微刑事案件”的界定难以在公安机关、法院得到全面贯彻。这就造成了三机关对“轻微刑事案件”各自把握，各管一段的现象，在对个案进行处理过程中，较难快速取得统一认识，不利于管制刑的适用、执行和监督。因此，有必要由三机关达成共识并建立相应的会商机制，便于从速启动轻刑化处理机制。

（二）管制刑适用率低

一般来讲，管制刑作为非监禁刑，与其他四种主刑相比是最为轻缓的刑种，要考察适用管制刑的案件數量，应该考察基层法院适用管制刑的情况。以北京市基层法院2013年刑事案件判决情况为例，选取该市核心城区D区、郊区T区和远郊区H区三个具有代表性的基层法院进行比较如下：

北京市部分区县基层法院2013年有罪判决人数统计表[1]

D区 T区 H区

被判刑人数1 1671 1501 580

被判管制刑人数 5 1 2

管制刑适用率 0.30% 0.07% 0.34%

从该表中可以看出无论是案件数量比较大的核心城区，还是办案规模相对较小的远郊区县，北京市基层法院2013年刑事审判中管制刑适用率均未超过0.5%。而这一数据的得出乃有赖于政策的推动：北京市委政法委于2013年10月下发了《关于政法机关依法用足用好管制刑的工作意见》，出于对轻刑案件适用管制刑意义的认识，要求全市各政法机关进一步统一思想，充分发挥政法机关职能作用，推动管制刑适用的顺利进行，确保管制刑适用取得实效。之后，各区县检察院对于符合适用管制刑条件的案件在提起公诉时，尽可能提出适用管制刑的量刑建议；各基层法院也从已收案件中自行挑选出犯罪情节较轻、社会危害性及人身危险性较小，可能判处管制刑的案件，适用管制刑。因此，即使是这不足0.5%的管制刑适用率也是在政策的推动下在特定时段内短期突击的成果。由此不难推出：在正常情况下，管制刑的适用率将远低于0.5%。

（三）管制刑量刑标准不统一

管制刑适用中的问题除被判处管制刑的被告人数量少外，管制刑刑期的确定也存在一些问题，最集中的表现就是量刑标准不统一，出现同案不同判，或量刑不均衡现象。如北京市核心城区D区法院2013年对两起轻微盗窃案作出的判决，对四名被告人均适用了管制刑。其中，孙某盗窃案中所盗财物为三星牌手机一部，价值2500余元，孙某被判管制刑三个月；毕某、徐某、张某盗窃案中所盗财物为雅马哈摩托车一辆，价值6500余元，三人均被判管制三个月。相比之下，后一起盗窃案属团伙犯罪，且涉案金额是前一起盗窃案近三倍，但在量刑上两案判决结果无区分度，没有体现出量刑的均衡性，反映了管制刑量刑标准的不统一。

二、问题形成的原因

（一）管制刑立法设置不完善

我国现行刑法典（包括八个刑法修正案）中有300多个条文规定有法定刑，其中规定管制刑的条文有75个，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的规定》、最高人民检察院《关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》及“两高”公布施行的五个《补充规定》关于罪名的司法解释，规定管制刑的共120余个罪名，约占全部罪名总数的27%。其中，除第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪、第十章军人违反职责罪没有规定管制刑外，刑法分则其他其他各章均有配置管制刑的罪名，尤以侵犯公民财产犯罪及妨害社会管理秩序犯罪居多。

尽管立法上对管制刑给予了足够的重视，但难掩其自身缺陷，有学者指出，从管制刑的刑期和其他自由刑的刑期折算方式相比，管制刑并不是我国最轻的主刑。管制刑与拘役刑相比，前者刑期3个月至2年，而后者刑期是1个月至6个月。加之被判处管制的罪犯还不能宣告缓刑，二者相比，后者明显要轻于前者。另外，管制刑与缓刑在适用对象上有重叠之处，均适用于较轻的犯罪，且二者的执行方式都是限制罪犯的自由，惩罚性不强，存在立法设置上的不协调、不完善。这是造成管制刑不宜适用的根本原因，加之我国社会长期存在的重刑思想，使得管制刑的适用率极低，在客观上处于名存实亡之境地。

（二）管制刑司法环境不完备

1.审判环节

重刑思想仍占据主导地位，导致审判人员在审理轻刑案件时不想适用管制刑。在重刑主义的氛围之下，只有徒刑才是刑罚，像管制这样开放性的处罚方式往往不被人们重视，甚至被告人本身也是如此认为。因此在司法实践中，审判人员在量刑时几乎不考虑适用管制刑。同时，管制刑本身所固有的缺陷，导致审判人员在审理轻刑案件时不敢适用管制刑。刑罚结构中管制与拘役轻重设置受到普遍质疑，同时执法极易流于形式。加上我国长期存在行政处罚与刑法处罚二元化体系，决定了刑法所规定的犯罪大多罪质较重，考虑到对犯罪的报应有效预防，司法部门都对管制的适用抱谨慎的态度。另外，管制刑量刑标准的缺失，导致审判人员在审理轻刑案件时不能适用管制刑。《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见》规定的量刑方法在量刑起点的确定上并不十分合理，主要表现就是量刑起点偏高，从而导致一些较轻刑种的适用受到了极大的限制，甚至是排除了管制刑在常见犯罪案件特别是轻微刑事案件中的适用。

2.执行环节

主要是社会监督、管控困难。在市场经济条件下，各个组织、单位，特别是以生产经营为主的基层组织、单位，其主要目标就是最大限度地追求利润，这也使这些组织中的负责人对于协助国家机关对罪犯进行监督改造缺乏热情。在当前形势下，罪犯外出进行生产经营是正当要求，这又使司法机关在对管制犯决定是否批准其外出务工或经营时遇到两难局面：如果批准其外出，势必导致对其监督措施落空；如果不批准，则会妨害其正常生产生活，还会对罪犯造成预期的经济损失，给被管制者的家庭生活带来不利影响，进而会引起新的社会问题，于社会也不利。

上述情况可以说是经济改革所造成的必然结果，但却使管制失去了发挥其效力的必备前提。由于目前我国经济正处于转型时期，社会人员流动频繁，基层组织对居民的管理能力下降，无法对被判处管制的服刑人员进行有效监管，审判人员往往出于此顾虑，在司法实践中很少适用管制刑。

三、轻刑案件管制刑适用完善对策

（一）进一步明确管制刑的适用条件，以利于操作

管制刑作为一种限制自由刑的轻刑，其适用条件是犯罪情节轻微、人身危险性小，由此，其适用对象应该根据犯罪行为的社会危害性和罪犯的人身危险性的大小来确定。立法上应对管制刑的适用条件的各个要素加以释明。对于轻刑案件中不会再次危害社会的被告人都可以考虑适用管制刑。当然，这要首先对“轻微刑事案件”的界定进行规范，设立一个非常具体的评判标准。

（二）扩大管制刑的适用范围及对象

就目前的状况而言，無论管制刑在刑法典条文中所占的比例还是在司法实践中适用的比例，都与当代刑罚的发展趋势和我国的刑法改革不相协调。因此，有必要扩大管制刑的适用范围，对于符合管制刑适用条件的犯罪应规定适用管制刑。同时，应对规定适用拘役刑的罪名条款同时规定可以适用管制刑。司法实践中有必要形成一种指导性的意见，即：凡是刑法分则条文有规定的，优先选择适用管制刑，尤其对未成年犯、老年犯、初犯、过失犯等犯罪情节轻微、主观恶性不大的犯罪人，规定法定刑在三年以下有期徒刑的，都可以选择适用管制刑。[3]这样既能补短期自由刑之缺陷，又能收管制扩大适用之功效，还能避免对缓刑制度广泛适用的冲击。[4]

（三）充实具体惩罚内容，加大管制适用力度

刑法对管制刑的具体惩罚内容或者说监督内容较少，刑罚强度不够，执行内容较为虚泛，缺乏刑罚的可感性，难以对罪犯形成应有的心理强度与外在压力，导致该刑种的惩戒作用十分有限。积极的现实意义。结合我国的国情，可以在管制刑的行刑内容中引入社区劳动制度。即视情况，对被判处管制的罪犯，附加判处一定时间或数量的社区公益劳动。这样，既可以体现对犯罪的惩罚，通过行刑矫正罪犯，又可使受害者以及社会得到实实在在的补偿。

（四）进一步明确管制刑的执行主体，构建统一的行刑权

从前述中可以看出，公安机关已无力承担管制刑的执行与监管工作，管制刑的执行主体应从公安机关脱离出来，由专门的社区矫正机构来承担。而且，修正后的刑法将1997年刑法第38条规定的“被判处管制的罪犯，由公安机关执行”，修改为“对判处管制的罪犯，依法实行社区矫正”。从刑法修正的本意来看，管制刑的执行主体应该变更为专门的社区矫正机构。但是，从立法的实然来看，《刑法修正案（八）》并没有明确规定管制刑的执行主体，使社区矫正的执行主体处于“空白”状态。因此，为了保证刑罚行刑权的统一，完善管制刑的刑罚规定不仅限于刑法、刑事诉讼法的范畴，立法机关要加紧监狱法、治安管理处罚等方面的立法。各级司法行政机关内设立相应的社区刑罚执行部门，这样以来可以使全国的司法行政机关内部统一和协调。

（五）加强管制刑社区矫正机构及人员队伍建设

应建立在性质上隶属于国家司法行政机关的专门的社区矫正机构以整合司法、行政执法的力量，对管制犯进行专职的管理监督，提高矫正效率。同时，国家财政应该保证管制犯社区矫正有正常的经费保障体制和可靠的工作经费来源，在经费方面加大对司法行政部门的支持力度。

（六）构建管制刑的执行配套制度

1.完善管制刑的交付执行制度。具体内容是，人民法院应当将人民检察院的起诉书副本、判决书、执行通知书、结案登记表连同被判处管制刑的罪犯在宣判结束后一起交付管制刑社区矫正机关，且必须有送达回执；罪犯到管制刑执行“社区”报到后，社区矫正机关应当将交付执行回执发给人民法院。[5]

2.完善并严格落实管制犯外出与迁居的审批制度。法律应对需要离开所居住地区或者需要迁居的管制犯规定详细、具体的审批程序，并且采取一系列程序措施确保审批程序的贯彻落实。一是管制犯外出与迁居的申请制度。二是司法行政机关的审批及移交制度。司法行政机关收到申请书后应就申请的有关事项进行专项的调查与核实，并与拟到达地或者迁入地的司法行政机关取得联系。

3.建立管制犯的定期汇报与考核制度。在管制刑的执行过程中，负责管制犯社区矫正的机关应制定管制刑的定期汇报与考核制度，对被判处管制的罪犯进行监督与矫正。

【参考文献】

[1]数据来源：北京市检察机关检立方C-139数据统计系统。

[2]该数据按照一审判决的判决裁定日期统计，未考虑是否生效。

[3]王顺安.社区矫正的立法建议[J].人民司法，2005（02）

[4]陆敏.论我国非监禁刑罚制度的完善[J].华北电力大学学报，2009（06）：52

[5]吴宗宪，陈志海，叶旦声等.非监禁刑研究[M].中国人民公安大学出版社，2003：471

作者简介：

何鑫博，北京市延庆县人民检察院助理检察员，主要研究方向刑法学、刑诉法学；

施素琼，北京市延庆县人民法院法官助理，主要研究方向诉讼法学、司法管理学；

曹兴轶，北京市延庆县人民检察院检察员，主要研究方向刑法学、刑诉法学。