非政府组织对国家行为的影响

赵洋

[关键词] 非政府组织；国家行为；人权；网络

[摘要] 随着全球化的发展，国际非政府组织在世界政治中扮演着越来越重要的角色。当前对国际非政府组织的研究主要包括对跨国倡议网络和跨国行为体的研究等。从问题领域上来看，人权等问题往往是非政府组织所关注的焦点。当前的国际非政府组织已经对主权国家的行为施加了各种影响，而这些影响往往是国家所不能忽视的。本文结合相关的国际关系理论对非政府组织在当代世界政治中所扮演的角色进行了探讨，并分析了非政府组织影响国家行为的方式及其产生的后果。

非政府组织（NGO）研究包括对国际非政府组织和国内非政府组织的研究。从国际关系研究的角度来看，学者们主要关注的是国际非政府组织在影响国家行为方面所发挥的作用，但是也有一些学者注意到国际非政府组织同国内非政府组织的互动问题，即这二者相互作用来推动国家采纳并发展某一特定的政策。人江昭认为，国际组织的在量涌现主要发生在二战结束之后，是全球化的产物。早在20世纪50年代，就存在着一个由国际组织所组成的全球共同体。这些政府间组织和非政府组织经常采取行动以削弱美苏冷战的影响，力图将世界从一个两极化的分裂状态转变为一个相互依赖的共同体。同时，它们也参与其他的工作，如援助新独立的国家和促进文化交流等。

一、非政府组织与国际关系研究

当代国际组织（包括政府间组织和非政府组织）研究的一个重要发展就是将各种社会学理论引入相关的研究当中，发展出了跨国倡议网络、跨国行为体和世界社会等相关的理论。玛格丽特·凯克（Margaret E.Keck）和凯瑟琳.辛金克（Kathryn Sikkink）结合了社会学中网络的概念，将国际非政府组织看成是一种“跨国倡议网络”。这种倡议网络是由在国际上致力于某一问题的诸多行为体组成的，它们之所以能够结合在一起，是因为拥有共同的价值观念和共同话语，并且经常相互交流信息和互相帮助。相比于传统的行为体，这种网络行为体能够对比自己强大得多的主权国家的政府进行游说和施加压力，从而影响它们的行为。它们还可以通过各种渠道监督国家对一种规范的遵守情况，对不遵守相关规范的国家采取制裁行动。

所谓网络，实际上就是以自愿、互惠、横向的交往和交流模式为特点的组织形式。它既不同于传统上所认为的国际关系中的无政府状态，也不同于完全的等级制，从经济学上讲它适合于需要快捷、可靠信息的情况以及难以衡量其价值的商品的交换；就政治网络而言，信息则发挥着关键性的作用，而所谓的“商品”的价值同样是难以衡量的。在国际关系中，可以成为网络的组织是多种多样的，包含了从跨国公司到国际教会，再到国际科学组织和各种专家团体等。凯克和辛金克将这些组织分为三类：一是具有工具性目的的网络，如跨国公司；二是以共同的事业观念为主要动机的网络，如国际关系研究中所谓的“认知共同体”（epistemic community）；三是以共同的道德观念或价值观念为动机的网络。事实上，只有第三种网络可以称之为跨国倡议网络，才是非政府组织研究所关注的重点。尽管在现实中不乏出于工具性目的而存在的非政府组织，但大部分组织的存在仍然是以道德或价值观念为基础的。

针对国际关系不同于国内社会的特殊性，有学者专门设计了“网络制度主义”（network insti-tutionalism）来研究国际关系中非政府组织发挥作用的特点。这种制度主义更关注全球公民社会等非国家、非政府因素对于国际组织的影响，因而在当今的全球化时代无疑具有很强的借鉴意义。这种制度主义主要有三个特点：第一，它超越了将国家看作研究非政府组织的唯一参照点的传统观点，将更多非国家因素引入研究当中；第二，它关注非政府组织在当前的环境和网络中的“嵌入性”（embededness）；第三，它承认权力在网络内部和网络之间会发生扩散（diffusion），并且将权力看成是关系性的和动态的，而不是只有一种固定的形态。这种观点认为组织和制度是有区别的，制度是通过社会合法性建立的，并且通过重复的社会行为和强有力的规范体系来增强；而同制度相比，组织缺乏这些资源，因此它们更容易受到外部环境的影响。但是如果网络能够进化为可持续的和长期的全球治理机制，那么它就可能会具有更深厚的制度性影响。总体上，网络制度主义将网络看成是组织和制度之间的中介因素，它在组织制度化的过程中扮演了重要的角色。

网络制度主义要求对公民社会的内部情况进行研究以便揭示公民社会内部的关系以及公民社会作为一个整体同国家政府之间的复杂关系，从而打破了以往的将公民社会看成是“黑匣子”的观点。它的核心假设在于需要具体化非政府组织在公民社会、国家和国际公共制度以及市场的三角关系当中运动的制度条件，从而揭示出非政府组织在国内和全球治理结构当中的互补性、竞争性和冲突性的角色。具体而言，网络制度主义有以下四个主要的理论命题：（1）网络、结构和组织领域以及非政府组织之间的关系是相互构成性的；（2）这种关系既可以是合作性的，也可以是冲突性的；（3）非政府组织在网络中具有独特的施动性；（4）国家是分裂性（disaggregated）的和网络化的，是作为联合行为体的非政府组织定义它们的身份的诸多权威来源当中的一个。网络制度主义在全球治理结构当中赋予非政府组织以一种制度身份，而不仅仅是一种组织身份，因此非政府组织在当前的全球治理结构当中所体现的特点不仅仅是数量上的急剧增加，而且是性质上的变化，即组织的制度化趋势。

托马斯·瑞斯一卡朋（Thomas Risse-Kappen）则从跨国行为体的角度研究了国家间关系，并且强调国际和国内政治的互动。卡朋认为，跨国行为体对国家政策的影响会根据两个因素而变化，即国内结构的差异和国际制度化的程度。国内结构包括国家的规范性或组织性的结构安排，这些安排构成了国家和社会，以及将这二者联系在一起的纽带；国际制度化程度则是指某一个具体的问题领域被双边或多边机制以及国际组织所约束的程度。在卡朋看来，国家内部的政治结构以及国家对社会的控制能力决定了跨国行为体能否发挥有效的作用。一方面，国家对国内社会的支配力量越强大，跨国行为体就越难以渗透进相关国家的国内政治和社会体系。但是它们一旦能够克服这种困难而进入目标国的国内领域，其影响就是相当深厚的，因为它们同目标国的政府行为体建立起了相当直接的联系。另一方面，一个国家的内部越是分化，其公民社会的组织程度越高，跨国行为体进入目标国内部就越容易。但是在这种情况下，进入目标国内部的跨国行为体未必能产生重要的影响。

跨国行为体的主要作用在于推动跨国流动的观念传播特定的目标国家，在此过程中国内结构充当了干预变量的作用。卡朋提出了跨国流动的观念对目标国的国内政治产生影响的两个先决条件：第一，拥有进入目标国的政治体系的渠道；第二，拥有有能力建立获胜联盟（winning coali-tions）的国内合作者。如果这两个条件不能得到满足，那么跨国联盟或认知共同体所倡导的观念就不会具有明显的作用。在这里，国内结构包括政治和社会制度的组织机构，它们的工作程序，嵌入法律和惯例当中的规则和决策程序，以及约束在特定的政治文化当中的适当行为的各种价值和观念。

那么，国内结构又是如何划分的呢？对此，卡朋提出了国内结构的三维空间概念。所谓三维空间，就是说国内结构是由三个部分组成的，即（1）网家结构（the state tructure），可以划分为集中化的（centralization）和分散化的（fragmenta-tion）；（2）社会结构（the societal structure），可以分为软弱的（weak）和强大的（strong）；（3）政策网络（the policy network），可以分为共识性的（con-sensual）和高度分化的（polarized）。对此，卡朋强调，在相似的外部条件下，国内结构的差异导致了跨国行为体的政策影响的变化。按照卡朋的设想，国内结构在跨国行为体影响国家行为当中的作用如下图所示：

相比于国际学者，国内学者对于非政府组织的研究还显得比较滞后。不过，目前国内也有不少学者从法学、政治学、社会学等角度对非政府组织的功能、权威来源及其在国内发展的现状和所面临的发展瓶颈等问题进行了探讨。同国外学者关注非政府组织的宏观作用不同，国内学者更多地关注非政府组织在本国经济社会发展当中的作用。当前，非政府组织在国内仍然是一个较为新兴的事物，大部分人对它仍然缺乏了解，而政府层面上所提供的支持也还不够，这些都导致了中国非政府组织的发展相对滞后。有学者指出，当前国内非政府组织存在着缺乏活动资金、管理过于严格、相关立法不健全以及政府不够重视等问题，而这些问题已经成为制约国内非政府组织发展的瓶颈。这些制约因素当中，很多是制度性原因造成的，如政府管理部门对非政府组织的登记和成立设定了过高的门槛，对非政府组织实行双重管理以及对非政府组织进行较为苛刻的年检等。另一方面，受到历史上长期计划经济的影响，中国政府对社会经济发展实行全面的管理和控制，从而形成了“政府全能主义”的模式，因此长期以来在我国并不存在真正意义上的市民社会和非政府组织。同时，从政府的角度来看，对于放松对非政府组织的管制还存在着一些顾虑，如担心非政府组织会像在某些地区那样形成对政府政策的牵制和压力，从而削弱政府的权威，成为破坏社会稳定和国家安全的因素。

正因为如此，非政府组织在中国的合法化问题一直成为关注的焦点。据统计，在国内约有17%的非政府组织是未进行法定登记备案的。然而，根据中国现行的法律，没有进行法定登记备案的非政府组织都是非法的，因此在国内很多非政府组织连最基本的合法性也难以保障。这种合法性困境就导致了中国的非政府组织出现两个方面的问题：第一，非政府组织难以同其他各类组织平等竞争，因而在获取资源等方面处于严重不利的地位；第二，这也为一些有非法企图的个人和组织利用“非政府组织”的名义从事违法行为创造了条件。因此，要改变这种现状就需要从立法、制度安排和管理理念等各方面进行调整，如可借鉴发达国家的经验，不将是否进行登记备案作为界定组织合法性的标准，而将非政府组织的各项活动都纳入明确的法律规范当中等等。同时，调整好政府同非政府组织之间的关系也是中国需要面对的课题。这就需要政府转变思想理念和工作方式，在政府行政手段和社会自治都可完成的事情上，尽量发挥非政府组织的作用，而政府只负责履行市场和非政府部门都不能履行的职能。

除本土的非政府组织之外，中国面对的另一个课题是协调同国际非政府组织的关系，因为目前进入我国的国际非政府组织的数量和人员都在不断增加，其社会影响力也变得越来越强。因此，政府部门与国际非政府组织建立起良好的沟通关系就显得至关重要。这就要求政府部门主动同非政府组织进行沟通，并听取非政府组织的意见和建议，也可以在一些以往由政府所主导的涉及社会发展的领域当中同非政府组织合作，或者将一些社会服务和发展项目交给非政府组织去做。总之，尽管同国外相比，中国的非政府组织发展尚处于探索阶段，但政府部门应当重视非政府组织在推动社会经济发展方面的作用，并对其行为进行适当的约束，以形成政府和非政府组织的良性互动。

二、人权领域国际非政府组织的作用

国际组织，特别是非政府组织，其发挥作用往往是在某一个特定的问题领域，而人权领域则一直都是非政府组织活动极为活跃的领域。从世界范围来看，人权领域的主要规范是联合国的普遍人权宣言（the Universal Declaration of HumanRights），它提出所有人在尊严和权利方面是生而平等的，每一个人不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他立场、国籍、财产和出生地等，都享有包括生存、安全、自由等权利，具体而言，都享有包括免受虐待、接受公正审判、免遭强制放逐、尊严和名誉不受侵犯、自由迁徙、自由婚姻、拥有财产、自由表达、自由集会、参政、工作和休息等各种权利。在序言中，宣言指出它是所有民族和所有国家的共同标准，其目标在于每一个个人和每一个社会组织都要时刻牢记这一宣言，都要努力通过教育来尊重这些权利和自由，都要通过国内和国际的不断进步的手段来确保它们得到普遍的和有效的承认和遵守。普遍人权宣言是联合国成员所要遵守的基本规范之一，因此也是涉及人权问题的最重要国际规范。

可以说，在人权领域，大部分游戏规则都是联合国这样的政府间组织所制定的，但是在推动人权规范在国家间传播方面，国际非政府组织的角色正在变得越来越重要。也就是说，在推动人权规范传播方面，非政府组织和联合国已经形成了互动关系，国际非政府组织积极地参与到联合国人权事务当中，而联合国也在人权事务方面越来越依仗非政府组织的支持。这些非政府组织可以向联合国提交各种报告（如大赦国际），从而在一定程度上影响联合国的决议。同时，由于受到人力、物力等因素的制约，联合国人权委员会很难充分获得有关人权问题的各种信息，而一些具有专门知识的人权非政府组织在这方面做得比联合国更好。因此，联合国也不得不依靠这些非政府组织来获取相关的信息、进行专门的调查研究以及监督联合国决议的执行情况等。这样就形成了以非政府组织、联合国和主权国家各为一方的国际人权政治当中的三角关系，而这也对国际人权事务的发展产生了一些负面影响。一方面，这些非政府组织、特别是西方国家的非政府组织经常从西方文化的视角来理解人权规范，将国际人权法视为普遍的标准，并经常以此为借口来攻击亚非拉国家的人权状况，却忽视了每个具体的国家的民族传统以及在实现这些标准方面的经济社会文化条件差异，而这就引起了非政府组织和主权国家之间的对抗和冲突。另一方面，非政府组织往往将联合国作为游说的场所，游说联合国人权委员会或其他国家对某一个主权国家施压，如它们在20世纪80年代对阿根廷、90年代对土耳其、尼日利亚和哥伦比亚等国都通过这种方法施加过压力。这也就意味着，国际人权组织一方面可以为联合国提供它所需要的信息和知识，也可以帮助联合国监督成员国的遵约情况，但另一方面，非政府组织过度卷入联合国事务当中也引发了它们同主权国家之间的冲突，并在一定程度上影响了联合国的决定。

凯克和辛金克则指出，在人权领域非政府组织主要是通过倡议网络等形式对目标国政府施加压力并迫使其改变行为的。辛金克等人从建构主义的角度出发，将人权看成是社会建构的产物，也就是说只有当人们相信它存在并按照这种方式行事时它才能存在，而一旦它得以存在，就有能力塑造社会和政治世界。对此，辛金克等人提出了一个具有五个阶段的“螺旋模式”（spiralmodel），来解释非政府组织对于国家遵守人权规范的行为的影响。这五个阶段分别为：（1）国内压迫；（2）发起非政府动员和政府否认；（3）战术让步；（4）修辞性（rhetorical）地接受人权规范和目标；（5）与规则一致的行为。在这五个阶段当中，最重要的是从政府否认到战术让步的阶段，而这一阶段又由国内和国际两个部分组成。在国际层次上，在这一阶段，国家代表开始接受人权规范，并且承认在本国存在着侵犯人权的现象；在国内层次上，则为公民社会行为体在国内政治中扮演一个更加独立的角色开辟了空间。在这一阶段，跨国行为体继续动员和连接国内群体和个体。当然，实现这一转变并不容易，因为国家会在国际制度环境中努力捍卫它们的人权纪录，而制度环境并不能决定结果，但是它们可以减少国家政策制定者的选择。

为了进一步澄清非政府组织的作用，凯克和辛金克又提出了一个“回飞镖”（boomerang）模型。回飞镖模式认为，很多倡议网络将发达国家内部的人权活动家和不发达国家的活动家联系在一起，而建立这种联系的作用就是影响不发达国家的行为。这种情况特别容易发生在一个国家的政府同国内非政府组织的交往受阻的情况下。在这种情况当中，一国国内的非政府组织可能会直接寻求建立国际联盟来对它们的本国政府从外界施加压力。凯克和辛金克指出了回飞镖模型发挥作用的三个条件：第一，国内团体与其本国政府的交流渠道受到堵塞，或者尽管存在着交流渠道，但是无法解决它们之间的冲突；第二，存在着积极推动倡议网络发展的活动者；第三，存在着各种形式的国际联系，从而为建立和加强倡议网络创造了条件。很明显的一点在于，凯克和辛金克在这里吸收了卡朋的思想，将国内和国际政治的互动引入到研究当中，从而拓宽了研究范围。

凯克和辛金克提出的螺旋模式和回飞镖模式已经成为研究非政府组织在人权领域中的作用的经典模型，并不断地得到改进和完善。例如，默迪（Amanda M. Murdie）和戴维斯（David. R.Da-vis）注意到，传统上认为国际人权组织对国家施加影响主要是通过“羞辱和责备”（shaming andblaming）的方式来进行的，但是他们的实证研究则显示仅仅有羞辱是不够的。在他们看来，一个国家要在人权状况上有所改善，除去国际人权组织所施加的羞辱之外，还需要另外两个因素：一是在目标国的内部存在着大量的人权组织；二是笫三方国家、个人或组织对该国施加的压力。他们二人的分析在一定程度上验证了凯克和辛金克提出的人权规范发展的“回飞镖”模式和螺旋模式，但也在三个方面有所超越：第一，他们的研究显示出不但国际人权组织、而且第三方行为体对国家的压力也很重要；第二，他们的研究显示了声望（reputation）因素在影响国家人权状况改进方面的重要性；第三，他们的研究发现国际人权组织即使不能进入一个国家内部，也会对该国的人权状况产生影响。

三、非政府组织对国家行为的影响

对人权领域的研究明显体现出当前国际关系研究中的两个趋势：一是非政府组织在国际关系研究中正变得越来越重要；二是注重从社会学的视角来审视组织的作用。例如，传统上对于人权问题的研究主要是从国际机制的角度进行的，关注政府间组织（如联合国）在推动和倡导人权规范方面所发挥的作用。对于人权机制所发挥的作用，也大都是从理性主义的角度来进行解读的。例如杰克·杜耐利（Jack Donnelly）曾经指出，每一个国家在本国层面上在执行人权规范方面都拥有完全的自主性。尽管人权机制的规范得到了内化，但是决策程序仍然是国家的内部事务。杜耐利认为，尽管拥有比较完善的相关规范，但是人权机制却缺乏强制性，所以其作用很难超出信息交换和国家自愿地在实行人权规范方面接受国际援助，但是这种强规范和弱机制的结合也是国家有意设计的结果。杜耐利的研究继承了罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）从需求的角度来对国际制度进行分析的方法，因此是一种理性主义的分析模式。从社会学的视角来看，这种分析具有很大的局限性，因为它不能充分解释国家接受国际组织和相关的国际规范的动因。相比之下，建构主义强调国际机制不能被看成是一系列被动的规则，而是一系列积极的官僚政治，它可以推动国际行为体施加跨国影响。

从官僚政治的角度对国际组织进行最为深入的研究的是芬尼莫尔（Martha Finnemore）和巴尼特（Micheal N.Barnett）等人，尽管他们的主要关注点在于政府间组织，但是对非政府组织的研究也同样是具有启发性的。芬尼莫尔和巴尼特指出，国际组织不仅仅是国家的偏好的反映，而且可以充当世界政治中独立的和强有力的行为体，同时强调官僚机构是塑造国际组织的行为的最本质的文化形式。在他们看来，国际组织经常会产生同其成员国的利益相违背的自身的独特的利益，因此新自由制度主义的理性主义模式无法充分分析这一现象。国际组织不仅仅可以维护成员国的利益，也不仅仅是通过推动成员国之间的合作来克服市场失灵现象或者集体行动的困境，而是可以创建新的行为体，具体化这些行为体之间的责任和权威，界定这些行为体应该做的工作，并赋予它们意义和规范性价值。尽管缺乏物质资源，国际组织在它们建构世界政治的过程中仍可以施加自身的权力。

同时，还有一部分学者致力于探讨组织对国家行为的影响。事实上，很多关于组织对国家行为的影响的探讨都是从具体的问题领域（如前述的人权领域）中发展出来的，并将某一个领域的研究扩展为对整体性的研究。这些研究往往以实证研究为主，根据实证研究的结果修正和改进先前的理论框架。在国内行为体的作用方面，有学者对卡朋等人的观点提出了质疑，即存在同国际组织观念相一致的国内组织并不一定是观念和政策得以扩散的推动力量。国际组织要使国家接受一种规范，该组织本身就必须具有可信性，可信性是国际组织成功说服国家的必要条件。如果国家政府认为国际组织所施加的政策对它们而言是有害的，它们就会抵制国际组织的影响。但是国家对于国际组织的可信性总是抱有怀疑的态度，因为它们担心国际组织会有意错误表达其信息从而使国家采取组织所偏好的行为。按照传统的观点，如果此时存在着同国际组织观念一致的国内组织，那么成功说服政府的可能性就更大，但是经验研究的结论却与此相反。经验研究显示，国际组织要成功说服国家改变行为需要有两个条件：一是国际组织和国内专家之间的偏好存在着差异；二是国际组织的政策立场比国内群体更加温和。这是因为如果国际组织和国内专家的目标完全一致，国家就会认为国际组织拥有足够的动机来错误地表述信息从而改变国家的行为，使其符合组织的偏好。只有在国际组织和国家政府都认为国内专家的观点是有失偏颇的时候，国际组织在国家眼里才具有可信性。同时，由于国际组织的视野比国内组织要开阔，所以它们的政策目标会更加符合国家的客观现状，而国内组织的目标则往往过于理想化。因此，国际组织的政策偏好可能比国内组织更为温和。

有学者注意到，传统的理性主义和建构主义对于国际组织研究的关注点的区别主要集中在国际组织对政府施加影响的方式上。在理性主义看来，国际组织之所以能对国家产生影响，是因为国家认为遵守国际组织的要求符合其自身的利益，其行为符合后果逻辑；而在建构主义看来，国家这样做是因为国际组织具有合法性，其行为符合适当性逻辑。这两种解释主要关注国际组织的权力的来源，其本体论各有不同，前者侧重于物质维度，后者则侧重于规范维度。但是在部分学者看来，仅有这两种观点是不够的，还不足以解释国际组织施加权力的方式以及产生预期效果的条件。为此，他们提出对国际组织的权力的解释除“物质—规范”（material-normative）维度之外还要增加一个“争论—整合”（contestation-integration）的维度，而这两种维度的侧重点不同。前者侧重于关注国际组织施加在国家政府身上的压力的类型，而后者则关注国际组织给国家政府施加压力的方式。国际组织既可以对现有的秩序提出争论和质疑，也可以将国家政府整合到现有的秩序当中。

四、结论

本文的研究表明，在不同的问题领域，非政府组织通过各种渠道影响国家行为的作用正变得越来越明显。本文的研究选择人权领域作为案例，因为在这一领域非政府组织的表现最为活跃。但是可以推断，在其他领域，非政府组织也正在或将会发挥同样重要的作用。

迈克尔·曼（Micheal Mann）认为，现代社会权力的来源是多元化的，它具有两个特点：第一，它是交叠在一起的礼会互动网络，而不是单一社会整体的维度、层次或要素；第二，它是达到人类目标的组织、制度手段。当代社会权力越来越呈现出多层次、多维度的特征，如约瑟夫·奈（Josehh S.Nye）就指出，在全球信息化时代的权力格局是三维的，其中最底层就是超越政府控制的各种跨国领域，包括各种非国家行为体。在这个维度上，权力是广泛而又分散的，因此谈论单极、两极或多极是没有意义的。奈认为即使是美国这样的超级大国在面对这一维度的权力时，也不能采取霸权主义的单极政策。迈克尔·曼则将权力分为权威性权力和弥散性权力，后者的主要特点在于它以更加本能的、无意识的和分散的方式存在于整个人口之中，导致了行动者体现了权力关系却又没有得到明确的控制的实践。这些实践则产生于广泛的、道德的或者是不言而喻的共同利益。如果将国家的权力看成是权威性权力，那么国际组织的权力就主要是弥散性权力，它并不依靠强制性的命令，而主要是通过塑造共同的道德和价值观念以及共同的利益来实现的。

相比于国外，中国的非政府组织的发展仍然是相对滞后的，而这里的原因则是多重的。从理论上看，非政府组织的出现确实有可能在一定程度上对国家形成一种挑战。正如芬尼莫尔和巴迈特的研究所表明的，组织的利益并不等同于，甚争会违背国家的利益，产生所谓的“使命蔓延”（mis-sion creep）现象，即组织违背了最初的授权而逐渐进入了新的环境和领域。因此，国家在面对非政府组织的时候，就面临着在自身利益和组织利益之间进行权衡的问题。协调好自身与组织的利益，从而避免非政府组织为实现国家利益制造障碍，将是包括中国在内的世界各个国家必须面对的课题。