经理国库视觉下政府性收入管理问题研究

陈永明 周彩南 崔文瑞 周长军

内容提要：国库作为政府预算执行的重要环节，对政府预算具有执行、监督和反映的职能。本文从经理国库的视觉，对全口径预算管理模式下我国政府性收入管理现状进行了分析与梳理，提出了统一政府性收入款项的征收与管理，加强全口径预算管理，促进公共财政建设的政策建议。

关键词：预算管理；国库；政府性收入

中图分类号：F812.41文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）02-0082-04

DOI： 10.13483/j.cnki.kfyj.2015.02.019

国库是办理国家预算收支的专门机构。国家的一切预算收入都是应缴入库国库，一切财政支出都是应通过国库拨付。国库作为政府预算收支工作的重要部门，对政府预算具有执行、监督和反映职能。如何加强政府性收入管理，全面反映国家预算收支，对落实党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，对促进新时期公共财政建设具有十分重要的意义。本文通过对当前政府性收入管理情况的调查与分析，从央行经理国库的视觉，提出了加强政府性收入管理，实行全口径预算预算管理，促进公共财政建设的对策和建议。

一、全口径政府预算与政府性收入的内涵

我国关于全口径预算管理的表述，最早出现于2003年10月，中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。全口径预算管理是中国财政预算管理体制实践过程中出现的特有名词，其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革，反映了中国全口径预算管理改革的进程。政府预算改革应使所有政府性收支都要纳入预算管理。全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金的监管，还包括政府性债务和或有负债的监管，实际上已全部变为预算内管理。我们认为：全口径预决算管理就是预算执行单位以行使国家的权力方式下收取的所有收入都要纳入政府收支的总盘子，进行统筹安排使用，受全社会的审查和监督。全口径预算管理的实质是财政预算管理的一种模式，是防范财政风险的一项重要措施。

二、政府性收入概念的范畴

《预算法》规定，我国政府预算属于复式预算体系，共包括四个部分：公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。实行全口径预算，就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。与全口径预算管理相适应，政府性收入应包括公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保障预算收入等，还包括纳入财政局专户管理的预算外资金，目前仅有教育收费收入。

公共财政预算收入，是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，主要包括各项税收和部分非税收入。

政府性基金预算收入属于非税收入，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。201 1年全国政府性基金收支规模突破51360.78亿元，同比增长39.4%。

国有资本经营预算的收入，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。

社会保障预算收入，是指国家为实施社会保障事业，通过多种渠道参与国民收入分配而筹集的社会保障资金，包括社会保险基金、社会救助基金、住房保障基金等。其中：社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。

公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保障预算收入四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。

二、政府性收入管理的国库实践

随着财政预算管理体制改革的不断深入和国库信息化建设的快速推进，央行国库积极配合政府预算管理制度改革，积极参与政府性收入核算与管理，促进了全口径预算管理目标逐步实现。目前，除财政预算外资金专户收纳的教育收费外，公共财政预算收入中的非税收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和部分社会保险基金待政府性收入逐步纳入政府预算管理范围，政府性收入款项逐步纳入国库核算与管理，在国库报表上得到了比较清晰、完整的反映。2013年，全国国库共经理各类政府性收入209871.37亿元，同比增长17.8%，其中：公共预算收入129240.39亿元，增长10.6%；政府性基金预算51360.78亿元，增长39.4%；国有资本经营预算收入1604.36亿元，增长11.6%；债务收入20356.04亿元，增长2.2%；社会保险基金7308.91亿元，增长14.4%，占全国社会保险基金收入总额的19.5%。

（一）预算外资金逐步纳入预算管理，政府性基金全面纳入国库核算

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部<关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定>的通知》（中办发[1993]19号）精神，将财政部已经规定的83项行政性收费项目纳入财政预算。《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）从1996年起将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。财政部印发了《预算外资金资金管理办法》，明确了预算外资金范围，对预算外资金实行“收支两条线”管理，建立了专户存储、专款专用制度。2010年，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》，建立了全国统一的政府性基金申请审批、征缴入库和预决算。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排。地方各级财政部门要按照国务院规定，自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。目前，除教育收费继续沿用预算外资金财政专户管理以外，其他非税收入均分别纳入公共财政预算和政府性基金预算，统一纳入国库核算范围。

（二）建立国有资本经营预算制度，国有资本收益缴入国库

2007年国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，财政部会同国资委制定了发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》、《中央国有资本经营预算编报试行办法》，对国有资本征收范围、征收方式、预算编制等进行了明确规定，国有资本经营收入作为政府预算的重要内容统一缴入国库。地方政府国有资本经营预算逐步纳入预算管理。

（三）社会保障预算收入实行财政专户管理，部分纳入国库核算

纳入复式预算编制范围的社会保障基金只有社会保险基金，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。2013年，《中华人民共和国社会保险法》颁布，明确了社保保险基金种类、征收使用、预决算编制等，并明确了按照社会保险险种分别建账，分账核算，实行财政专户管理等规定。近年来，随着国库信息化成果的运用，部分地区社会保险基金纳入国库核算与管理，2013年，全国地方国库经理社会保险基金规模7309.81亿元，同比增长14.4%。

三、政府性收入管理中存在的问题

将政府性收入纳入国库核算与管理是财政国库管理改革的最终目标，也是实行全口径政府预算管理关键。但是由于政府财政管理体制、预算管理体制改革推动缓慢，政府预算法规制度建设滞后等各种原因，政府性收入尚未全面纳入国库核算与管理，国库经理政府性收入工作中还存在诸多问题。

（一）政府预算收支科目分类不明细，难以反映政府预算收支全貌

为全面推进财政国库管理制度改革，促进公共财政建设，2006年以来，财政部启动了新一轮政府收支分类改革，在全面清理政府预算收支科目的基础上，按照复式预算管理和阳光财政建设要求，新增和完善了政府预算收支科目，形成了涵盖政府性基金、国有资本经营、债务收支、社会保险基金和预算外资金的全面、完整的政府预算收支科目体系，并在完善政府预算功能科目设置的基础上，制定了预算收支经济分类科目，促进了全口径政府预算管理和政府预决算的透明、公开。但是由于受政府预算改革进度影响，政府收支科目分类尚不能完全覆盖政府性收入款项。一是社会保障预算科目不完整，难以全面反映社保预算内容。目前社会保障预算科目只规定了纳入政府预算的社会保险基金预算科目，但对社会救助基金、住房保障基金、城乡居民生活保障基金等收支科目未在政府预算收支科目中体现，不利于政府全口径预算的实现，不利于国库部门对社会保障基金的核算与管理。二是社会保险基金收支科目设置不明细，难以反映社会保险基金支情况。现行社会保险基金科目按险种设置了社会保险基金收支科目，未设置社会保险基金转移性收支等科目，国库收支报表难以完整反映社会保险基金收支状况。三是缺少全面反映政府债务收支的具体预算科目。如政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告，

（二）预算管理制度改革与国库管理制度衔接不够，国库收支报表难以分别反映各个政府预算收支存情况

近年来，尽管全口径预算管理逐步得到了实施，但由于预算管理制度改革中未与国库管理制度改革同步开展，导致国库业务和收支报表体系难以全面反映政府性政府性收支存全貌。如按照《预算法实施条例》规定，我国政府实行复式预算，分别编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，但预算管理体制改革中相关法规制度和政策规定均未对国库业务及收支报表体系进行明确要求。目前国库业务仍然按照《国家金库条例》规定的会计科目与核算方法，尚未设置相应的会计科目和账户，分别反映公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的结存和业务流水情况，国库会计报表体系难以清晰反映各个预算收支存情况。

（三）政府预算管理制度不统一，国库部门对政府性收入业务监督难

《国家金库条例》规定，国库有权对征收机关和国库经收处预算经收业务和财政存款账进行监督，督促征收机关和国库经收处及时上解各类预算收入。但政府预算管理制度改革中，相关法规制度对不同预算资金管理规定不统一，导致国库对纳入政府预算管理政府性收入款项监督难。一是政府性收入管理不统一，国库经理的政府性收入不完整。由于全口径预算中各类政府预算法规不同，公共财政预算收入、政府性基金预算收入按照规定统一纳入国库核算与管理，在央行国库进行统一核算，而社会保险基金、预算外资金在商业银行开设专户分别进行核算，导致国库部门无法全面反映和监督政府性收入的征缴入库情况。二是政府性收入征收缴库不统一，延压收入查处难。如非税收入中行政性收费、罚没收入等同为公共财政预算收入的组成部分，按照《国家金库条例》规定，均应通过商业银行“待结算财政款项”科目核算，但省级政府部门制定的非税收入管理条例规定，非税收入收缴实行财政汇缴专户管理，定期上解国库的办法，使非税收入成为地方政府调预算收入进度的蓄水池，导致国库部门难以对政府非税收入征收和解缴入库工作进行有效监督。

（四）信息化管理程度低，政府性收入入库难

目前，人民银行、国家税务总局、财政部均已建立起了比较完备、先进的政府预算收支管理信息系统，但从实际运行情况看，信息化水平离实现全口径政府预算和公共财政建设的目标还存在较大差距。一是政府性收入征收管理系统功能差异大，横向联网处理效率低。目前，承担政府性收入组织征收工作的国税、地税、财政、社保等部门信息化水平参差不齐，财政、社保部门的收入管理系统尚未实现全国统一；在联网业务处理方面，仅有国税地税部分收入业务纳入到财税库银行横向联网系统。二是信息系统功能少，难以满足向社会公众提供全方位服务的要求。国税、地税征管系统虽然实现了全国或省内统一，但仍然难满足社会公众对纳税服务的个性需求；财政部门尚未建成全国集中统一的财政收支信息系统，财政收支业务无法通过横向联网系统办理。政府非税收入和政府性基金仍然依赖天传统的手工方式办理征收入库工作，难以通过先进的财税库银横向联网系统办理入库。非税收入征收环节多、在途时间长，难以及时入库。

四、国库经理政府性收入的政策建议

十八大报告中提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，根本目的于帮助政府依法行政，促使行政权在阳光下运行。习近平总书记在中纪委十八届二次会议讲话中指出：“加强权力运行的制约和监督，把权力关在制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒体制，不能腐败的防范体制，不易腐败的保障机制”。现行预算管理制度安排下，央行国库作为政府预算执行进行监督的重要部门，具有对政府预算执行、监督和反映的重要职责，因此，应进一步增强经理国库意识，全面履行职责，积极参与全口径预算管理的实践，将政府性收入款项全面纳入国库核算与管理，促进公共财政建设。

（一）推动预算管理法规制度建设，为政府性收入纳入国库管理提供制度保障

一是大力推动预算管理基础法规修订工作。积极关注《预算法》、《国家金库条例》等预算管理基础法律法规的修订与完善，结合国库职责履行、国库资金管理和全口径政府预算实施等，提出对预算管理等基础法律的法规的修订工作，完善政府预算资金管理，厘清国库职责和权限，提出政府性收入纳入国库核管理的修法主张，推动预算管理法规制度的完善。二是及时跟进政府预算管理改革，加强对现有政府预算改革有关政策的研究。结合财政国库管理制度改革和政府预算管理的部门规章和政策实施情况，修订完善当前国库管理制度，明确各类政府预算收入纳入国库管理的制度要求和操作规程，确保国库经理政府性收入的安全规范开展。

（二）加快政府收支分类改革进程，全面反映经理政府性收入成果

在加快政府预算管理制度改革，推动管理基础法规制度建设的同时，国库部门要积极参与并推动政府收支分类改革进程，结合全口径政府预算改革的实施，及经理国库工作经验，支持、配合财政部门编制政府预算收支分类科目。一是健全社会保障基金预算收支科目，使包括社会救助金、住房保障基金在内的各类社会保障基金能够在政府收支分类科目中得到全面反映。二是完善社会保险基金转移性收支科目，全面反映社会保险基金收支情况。三是健全国库有资本经营收支科目，配合财政部门开展地方国有资本经营预算收入改革。实现国库经理的政府性收入能够在国库报表上得到全面、明晰、翔实的反映。

（三）切实发挥国库部门监督职能，加强对政府性收入款项的监督

国库部门要认真履行政府银行职能的职责，切实加强对各类政府预算收入的监督，确保各类政府预算收入的安全完整。一是加强对公共财政预算收入的监督。国库部门要严格按照现行《预算法》、《国家金库条例》赋予的对预算收入征收入库进行监督的具体要求，进一步加强对纳入公共预算的各类税收收入、非税收入征收、解缴入库等业务的监督，确保公共财政预算收入真实、完整和安全。二是加强对其他政府预算收入的监督与管理。根据全口径政府预算的实施，依据现有法律法规和有关政策要求，在健全完善国库制度的基础上，加强国库经收处经办其他政府性收入业务的监督，确保其他政府性收入及时、准确入库，保障其他政府预算收入的安全完整。

（四）健全完善国库会计制度体系，为全面经理政府性收入做好技术准备

国库部门要进一步加强政府预算收支体系研究，以完整反映政府预算收支存为基本目标，进一步改进国库会计核算方法和会计报表体系，逐步将政府性收入纳入国库核算与管理，为全口径政府预算的实施提供高效的金融服务。一是健全国库会计科目和账务体系。对现行国库会计制度进行了修订、完善，根据复式预算要求，分别设置公共财政预算存款、政府性基金预算存款、国库资本经营预算存款和社会保险基金预算存款一级会计科目，并根据财政部门业务要求，分别设置分户账，全面反映各个类型政府预算收入库存及账务流水。二是健全国库收支报表体系。按照复式预算管理管理要求，对现有国库会计数据集中系统、国库收支统计分析系统进行改造，区分公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，分别向不同预算主管部门和征收机关提供完整、全面的收支存信息。

（五）加快政府预算管理信息化建设进程，为国库全面经理政府性收提供完备的技术手段

一是加大政府预算征管部门信息化建设的投入力度，建设符合全口径预算管理的政府性收入管理信息系统。对现有政府性收入征管部门信息系统进行全面升级改造，提高政府性收入管理部门间联网水平，实现政府性收入款项直达入库。二是强化政府性收入管理系统处理能力建设，提高政府性收入管理部门服务质量。当前应加快社保、财政、国税、地税及国库部门业务系统建设，尽快建成全国范围内各征管部门统一的业务系统，满足社会公众对业务系统的个性化需求，提升信息系统处理能力。