我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫

黄承伟 覃志敏

内容提要：随着经济社会发展和减贫形势变化，我国农村贫困治理体系结构先后呈现出农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点等阶段性演进特点。精准扶贫是进入全面建成小康社会关键阶段，国家推动新一轮扶贫攻坚和构建政府、市场、社会协同推进扶贫开发新格局的一项重要扶贫机制创新。当前精准扶贫实践中存在帮扶资源供给与扶贫需求未能最优匹配，帮扶资源动员非制度化，社会组织等其他社会力量参与精准帮扶的制度供给不足等突出问题，需要通过不断完善精准扶贫工作制度加以解决。

关键词：全面小康；农村贫困治理；精准扶贫；扶贫资源瞄准

中图分类号：F304.8文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）02-0056-04

DOI：10. 13483/j. cnki. kfyj. 2015. 02. 013

从扶贫效果看，扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题。扶贫资源瞄准机制在不同国家（地区）或同一国家（地区）的不同发展阶段，与之相对应的，贫困治理体系和政策也存在差异性。改革开放以来，我国贫困治理体系和政策呈现阶段性演进。贫困治理体系和政策的阶段性演进，确保了扶贫资源较好的标准贫困人口，推动了贫困人口大规模、持续性减少，使我国提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标，成为全球减贫的成功典范。

一、我国贫困治理体系演进与扶贫资源瞄准

改革开放三十多年来，我国取得了举世瞩目的经济发展成就，贫困人口大规模减少。我国经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困问题等多个贫困变化形态。国家根据减贫形势变化不断调整贫困治理体系，以实现扶贫资源有效瞄准和持续减贫。

（一）农村经济体制改革下的扶贫资源瞄准与减贫

新中国成立初期，长期战乱遗留下来的是一个经济落后、“一穷二白”的局面。经过几十年计划经济建设，全国根本性贫困问题得到较大程度的缓解。尽管国民经济和各项社会事业取得长足发展，现代工业体系初步建立，计划经济体制低效率和大跃进、“文化大革命”等战略性失误，使得广大居民（特别是农村居民）生活水平仍普遍低下。以营养标准衡量，改革开放以前至少有40%-50%的人群处于生存贫困状态。改革开放以前的中国农村处于普遍贫困状况。

20世纪70年代末期，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，率先在农村地区实行经济体制改革。以家庭承包经营制度取代人民公社集体经营制度为核心的农村经济体制改革，赋予农民农业生产自主权，极大激发了广大农民劳动积极性，耕地粮食单产量不断提高，农村经济快速发展。同时，政府在农村实施了放宽农产品价格，大力发展乡镇企业等多项经济改革举措。农产品价格上升，农业产业结构向附加值更高的产业转化，农村劳动力在非农领域就业等举措直接或间接提高了农民的收入水平，为农村贫困人口大规模减少奠定了基础。根据我国政府贫困标准，从1978年到1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14. 8%。

赋权于广大贫困农民并提供市场参与机会，是改革开放初期我国实施以体制改革促进减贫为主、以救济式为辅的贫困治理政策体系能够实现大规模减贫的重要原因之一。扶贫资源有效“识别”了那些具有发展潜力地区和具有发展能力农村贫困人口。这些地区和贫困人口在获得发展权利后，迅速抓住发展机遇，在短期内就摆脱了贫困。

（二）以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫治理结构

进入20世纪80年代中期，农村经济体制改革减贫边际效益下降，不平等和贫富分化开始显现，原有贫困治理体系面临新的挑战。不平等加大，既有农业收入（具有缓解不平等功能）比重在农民收入结构中不断下降而工资性收入（具有拉大收入差异作用）比重和私营活动收入比重在增加的微观因素，也有区域发展资源禀赋带来的区域经济发展差距拉大（主要是东部沿海与中西部地区的差距）的宏观因素。“老、少、边、穷”地区地处边陲，基础设施落后，市场和社会发展程度低，体制改革与市场力量协同推动的扶贫效果并不明显。

为提高扶贫资源瞄准精准度，自1986年开始，国家在农村贫困治理上进行了系列制度创新，逐步建立起以公共治理为主体的开发式扶贫治理结构。一是扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变：成立专门扶贫工作机构，确定贫困标准，安排专项资金，制定专门优惠政策；二是改变扶贫开发瞄准方式，建立以县为对象的目标瞄准机制（1988年确定了370个国家级贫困县，1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个），将70%的扶贫资金用于贫困县；三是为适应农村综合性开发扶贫需要，中央和地方各类政府职能部门发挥部门专业优势积极参与扶贫开发。自1986年以来，特别是《国家八七扶贫攻坚计划》期间，农业部、教育部、科技部、交通部、水利部、国土资源部、商务部、林业局、环保总局和统计局等部委在农田水利、道路交通等基础设施建没、教育、科技、文化、卫生等多个方面展开各种类型的行业扶贫工作，出台了以工代赈、贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、社会扶贫等多项开发式扶贫政策。

农村贫困治理体系的改革创新措施带来了较好的扶贫资源瞄准效果，推动农村贫困人口进一步减少。到2000年底，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3 000万人，农村贫困发生率从14.8 010下降到3%左右。其中，八七扶贫攻坚计划期间扶贫投资获得了高于10%的回报率。

（三）以贫困村瞄准为重点的开发式扶贫治理结构

进入21世纪，随着我国贫困规模的不断减小，农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”新特点。贫困人口分布由以前的扶贫开发重点县区域集中向更低层次的村级社区集中，国定贫困县贫困人口占全国贫困人口比例下降到61.9%（2001年）6。。针对新时期贫困问题，2001年国家开始实施扶贫资源村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%，分布在全国1861个县（区、市），覆盖了全国80%的农村贫困人口。国务院扶贫办在总结各地实践经验基础上，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围内开展“整村推进扶贫工作”。我国贫困治理体系呈现出以村级瞄准为重点的瞄准特征。

在该阶段，农村贫困治理建构了“一体两翼”扶贫开发战略，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”。政府在实施整村推进过程中，既强调村庄的全面、综合性发展，强调改变以往自上而下的决策治理方式，建立起重视农户意愿、利益和需求的自下而上的参与式决策模式。而产业化扶贫和劳动力转移培训则是在以村为单位的基础上，强化对贫困户和贫困个体的瞄准和扶持；形成了以“公司+农户”为主要内容的产业扶贫机制，群众自愿、相关部门核实后对扶贫对象进行职业教育和各类技能培训的劳动力转移致富工作机制。

实践表明，扶贫工作重心和扶贫资源下沉（进村入户）及相关贫困治理机制创新获得了较好的减贫效果。就整村推进而言，同一县域内，实施整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施的增幅高出20010以上。就整体减贫效果而言，根据2010年1274元的扶贫标准衡量，农村贫困人口从2000年底的9 422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

（四）全面小康进程中的区域和个体双重扶贫瞄准

21世纪第二个十年是我国全面建成小康社会关键期。党的十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的宏伟蓝图，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，推动“四化”（新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化）同步发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。“小康不小康，关键看老乡”。农村地区和贫困地区是伞面建成小康社会的重点和难点。扶贫开发进入新的攻坚期.

经过21世纪头十年的扶贫开发，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决。然而，我国反贫困任务依然繁重，反贫困形势更为复杂。这主要体现在：一是随着扶贫标准的提高，农村地区仍然存在着规模庞大的贫困人口 根据2 300元扶贫新标准，2011年我国农村扶贫对象总数为1.22亿人；二是农村贫困人口面临的各类风险加大，返贫困现象时有发生，贫困人口稳定脱贫致富面临挑战；三是贫困地区农村劳动力向城镇转移后，农业生产粗放化、农村空心化现象突出，农村相对贫网问题凸显；四是扶贫对象分布特征发生改变，即旧扶贫标准下贫困人口插花型分布特征在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中（即集中连片特殊困难地区）分布特征所替代。

在全面建成小康社会的攻坚时期，我国扶贫开发工作进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫任务多元化，农村贫困治理一方面需要从超越贫困县的区域层次来瞄准扶贫资源，以应对连片特困地区整体性贫困（如交通运输骨干网络不畅等）和缩小区域发展差距；另一方面，需要将扶贫资源进一步下沉到个体层次（贫困户），以消除绝对贫困人口和实现贫困地区社会全面小康。与扶贫资源的区域、个体双重瞄准相适应，国家在贫困治理上进行了一系列机制体制创新：在扶贫对象范围上，在原有扶贫开发工作重点县和重点村之后，划设了14个集中连片特困地区，并以连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场；在贫困治理结构上，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫开发治理体系，推动政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局；任扶贫开发方式创新上，宏观层面加快集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，实施14个连片特困地区的《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，微观层面建立精准扶贫工作机制。按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建立全国扶贫信息网络系统。专项扶贫与贫困识别相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量给予扶持。至2014年底，精准扶贫在新的起点上高位推进，全年扶贫机制创新取得突破，重点工作全面开展，片区规划顺利实施，各项工作取得新进展新成效。预计全年再减少1000万以上贫困人口。

二、精准扶贫的主要内容和重点问题

（一）精准扶贫的主要内容

2013年11月3日，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚时，提出“精准扶贫”理念，强调扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，并指出“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）部署当前和今后一个时期，扶贫开发工作思路，明确要求建立精准扶贫工作机制。国务院扶贫办《关于印发（建立精准扶贫工作机制实施方案）的通知》（国开发办发[ 2014]30号）和《关于印发（扶贫开发建档立卡工作方案）的通知》（国开办发[2014] 24号）两个文件的出台，标志着我国建立精准扶贫工作机制在全国正式启动实施。

精准扶贫的目标任务在于通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。精准扶贫机制包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等核心内容。精准识别是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困人口和贫困村有效识别出来，并建档立卡。精准帮扶是对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量进行扶持。精准管理是对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，建立全国扶贫信息网络系统，实时反映帮扶情况，实现扶贫对象有进有出的动态管理。精准考核是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。精准扶贫重点工作包括建档立卡与信息化建设、建立干部驻村帮扶工作制度、建立精准考核机制等。

（二）精准扶贫实践中的重点和难点问题

精准扶贫的目标是“到村到户”。而贫困户/贫困村的建档立卡工作是精准扶贫的重点内容。其工作内容包括前期准备、贫困户/贫困村识别、结对帮扶、系统管理、监督检查等部分。

1.贫困户识别实践中存在的重点问题

贫困人口的识别采取规模控制的方式，自上而下、逐级分解。各级贫困人口分解大致如下：到省（市、区）（以下简称省）的贫困人口规模，根据国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口为基数，分配到各省，省级统计数据大于国家发布数据，可在国家发布数据基础上上浮loo/o左右；到市到县的贫困人口规模分析，依据国家统计局提供的乡村人口和低收入人口发生率计算形成；到乡到村的贫困人口规模，由于缺少人均纯收入等数据支持，依据本地实际抽取以获取的相关贫困影响因子计算本地拟定贫困发生率，结合本地农村居民年末户籍人口数算出。到省、到市、到县的贫困人口规模都获得了国家统计局提供的数据支持，能够比较客观地反映出贫困人口的分布规模状况，而到乡、到村的贫困人口规模由于缺乏统计局抽样调查获得的人均纯收入等数据支撑，具有较大的随意性。这就容易因分解失当、人手不足等主观因素，可能将真正贫困的人口排斥在识别范围之外。

在贫困户识别上以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。在具体做法上，初选对象依据农户自愿，各行政村召开村民代表大会进行评议，形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，无异议后报乡（镇）人民政府审核，乡（镇）人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定全乡（镇）贫困户名单，在各行政村第二次公示，无异议后报县扶贫办审核，复审结束在各行政村公告。然而在实际操作中，由于识别时间紧、任务重，一些地方往往从2012年已建档立卡的2013年底在册贫困人口和2013年返贫农户中进行初选，由贫困户自愿申请，召开村民代表大会确定初选名单。村级贫困户的识别基本是从2013年建档立卡在册贫困户中选出，这可能使那些非在册的贫困人口被排斥在贫困户识别之外。

2.结对帮扶落实中存在的重点问题

结对帮扶工作内容主要有落实帮扶单位、制定计划和填写《扶贫手册》《贫困村登记表》等。贫困户层面的结对帮扶程序如下：首先，要落实帮扶责任。即在贫困人口被识别出来后，各县统筹安排有关资源，研究提出结对帮扶方案，明确结对帮扶关系和帮扶责任人。其次，制定计划。在乡（镇）人民政府指导下，由村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户需求和实际，制定帮扶计划。再次，填写手册。在县扶贫办指导下，由乡（镇）人民政府组织村委会、驻村工作队和大学生志愿者为已确定的贫困户填写《扶贫手册》。贫困村层面的结对帮扶程序如下：首先，落实帮扶单位。在省级人民政府指导下，各县统筹安排有关帮扶资源，研究提出对贫困村的结对帮扶方案，落实结对帮扶单位。其次，制定帮扶计划。在乡（镇）人民政府指导下，由村委会驻村工作队和帮扶单位结合贫困村需求和实际，制定帮扶计划。再次，填写登记表。在县扶贫办指导下，由乡（镇）人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位为已确定的贫困村填写《贫困村登记表》。

从以上描述不难看出，对贫困户/贫困村的基本情况、生产生活情况、致贫因素、扶贫需求等的了解，是在确定帮扶责任人与贫困户的帮扶关系、帮扶单位与贫困村的帮扶关系之后的制定帮扶计划中完成的。然而，各贫困户/贫困村的致贫因素各异、扶贫需求也各不相同，先确定帮扶关系（且是“贫困户、贫困村不脱贫，不脱钩”的“永久”关系），再进行致贫因素分析和扶贫需求调查，容易导致帮扶资源供给（具体帮扶关系的确定意味着帮扶资源供给的确定）与扶贫对象扶贫需求难以实现最优匹配，从而降低整体帮扶资源的扶贫效益。

3.精准帮扶资源供给的非制度化问题

精准帮扶实施主要是建立在各省（市、区）普遍建立干部驻村工作制度上的帮扶工作队和相应的帮扶责任人的定点和结对帮扶。驻村工作队和驻村干部主要由各省（市、区）充分动员党政机关、人民团体、民主党派、企事业单位参与驻村帮扶工作，并实施制度化管理而形成。因而，精准帮扶机制具有制度化特征。

精准扶贫的资源包括专项扶贫资金、行业扶贫资金、社会帮扶资金（资源）、驻村工作队和驻村干部动员筹集的帮扶资金（资源）。驻村工作队和驻村干部是精准扶贫资源的重要供给主体，其所提供的帮扶资源主要来源于帮扶单位及其成员所拥有或所能动员的资金（资源）。这些帮扶资源并非帮扶单位组织业务范畴或者帮扶责任人在单位工作范围的资金（资源），而需要帮扶单位另设立临时项目资金，或者是依靠社会网络动员相应的社会资源。不论是帮扶单位临时性资金项目，还是通过社会网络动员的资金（资源），都具有非制度化、非持续（波动性）特点，并且其资金项目规模、类型取决于相关单位性质以及帮扶责任人的资源动员能力。可见，精准帮扶尽管在帮扶机制上具有制度化特征，然而在帮扶资源供给上却具有非制度化、非持续等特点。

在普遍化的帮扶制度下，精准帮扶资源的供给特点会加大扶贫资源在贫困人口和贫困村的不均等分布，甚至会影响到整体扶贫资源使用效益。在普遍化的帮扶制度和区域特定资源存量下，资源雄厚的帮扶单位或资源动员能力强的帮扶责任人通过“挤占”资源，能为与其挂钩的贫困村或贫困户供给较大规模的帮扶资源，甚至是出现资源供给“过剩”局面，而资源相对薄弱的帮扶单位或动员能力弱的帮扶责任人，因资源被“挤占”而供给不足，难以在规定时间内实现帮扶贫困人口和贫困村脱贫。如在一些贫困地区，由主要领导挂点的贫困村基础设施资金动则几百万甚至上千万，而一些非主要领导挂点的贫困村扶贫资金投入远低于正常投入规模。

4.社会组织等其他社会力量参与精准帮扶制度仍不完善

改革开放以来，特别是新世纪以来，经济快速发展，人民群众物质生活水平显著提高。人们物质生活日益丰富，更多的社会力量愿意贡献个人的时间和精力，不图回报地承担更多社会责任。社会扶贫观念日益增强，社会组织、民营企业、个人参与扶贫的数量越来越多，参与扶贫的领域越来越广。社会扶贫特别是社会组织扶贫以专业精神、机动灵活性、创新性等独特优势也越来越受到人们的青睐。

国务院扶贫办在《关于印发（建立精准扶贫工作机制实施方案）的通知》（国开办发[2014] 30号）中，强调鼓励引导社会组织、个人等社会扶贫参与主体到贫困地区开展多样的扶贫活动，建设社会扶贫信息平台，实现社会扶贫资源的精准化配置。在精准帮扶实践层面，帮扶单位、驻村工作队、驻村干部等实施精准帮扶主体与贫困村、贫困户形成了制度化、系统化的帮扶体系，如广西百色市的精准帮扶按照“13515”帮扶机制和开展“321”结对帮扶。这种帮扶体系系统化、封闭性的特征，使得该帮扶体系没能与社会组织、个人等其他社会扶贫力量整合。因而，尽管通过搭建扶贫信息平台为实现社会扶贫资源精准化配置提供了可能，社会组织等其他社会扶贫力量仍缺乏参与精准帮扶机制的制度化途径。这无疑不利于更加广泛地动员社会力量参与扶贫开发，以构建政府、市场、社会力量协同推进的扶贫开发新格局。

三、完善我国精准扶贫工作制度的建议

针对精准扶贫实践中存在的上述重点难点问题，提出如下建议。

（一）落实工作经费，加强宣传培训

贫困户和贫困村的精准识别工作量大、时间紧、任务重。强化精准识别队伍建设，认真组织各类业务培训。要设立确保精准识别的建档立卡工作专项经费，确保经费足、拨付快。落实专项经费，确保工作实效。加大精准扶贫宣传力度，把精准扶贫工作的目的和意义、贫困人口识别标准、识别程序、结对帮扶等相关政策宣传到每个行政村和每个农户，做到家喻户晓，确保群众的知情权和参与权。

（二）加强帮扶监管，探索联合帮扶制度

针对先确定帮扶关系再进行致贫因素分析和扶贫需求调查，容易造成帮扶资源供给与扶贫对象扶贫需求难以实现最优匹配的问题。加强和健全帮扶监测机制，按照《扶贫手册》上明确的帮扶项目、帮扶资金、帮扶成效等对帮扶责任人帮扶情况进行定期监测。将监测结果作为定点帮扶单位和帮扶干部职工年度绩效考评和干部提级任用的重要依据。对部分帮扶单位或帮扶责任人确实不能有效满足贫困村或贫困户减贫需求的情况，要研究制定联合帮扶工作制度。

（三）创新完善精准帮扶制度，引导社会资源参与精准帮扶

针对精准帮扶主体（帮扶单位、驻村工作队、驻村干部）体系化和帮扶资源动员非制度化问题，建议尽快建立以驻村工作队和驻村干部为主，其他社会力量参与为辅的多元帮扶制度。例如在《干部结对帮扶贫困户情况表》中增设第二、三等帮扶主体的帮扶信息，为社会组织、公民个人等其他社会力量加入精准帮扶机制提供制度平台。通过完善中国扶贫信息网，鼓励结对帮扶责任人动员其他力量参与结对帮扶等方式，引导社会组织、公民个人等社会力量参与精准帮扶工作。同时对结对帮扶实施动态监管，及时更新帮扶资源信息记录。

四、结论

随着经济社会发展和减贫形势变化，改革开放以来我国农村贫困治理体系结构先后呈现出农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点等多个阶段性演进特点。贫困治理体系演进使扶贫资源较好地瞄准贫困目标人群，并且与国家发展相契合，推动了农村贫困人口大规模、持续性减少，取得了显著减贫成效。进入全面建成小康社会攻坚阶段后，我国农村扶贫开发迎来了政府、市场、社会协同推进的历史新时期。国家实施了新一轮扶贫攻坚工程，在农村贫困治理上以区域（连片特困地区）和个体（贫困户）双重瞄准为重点，构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”农村贫困治理体系，实施了系列扶贫开发机制创新。而建立精准扶贫机制属于其中为消除绝对贫困、推动扶贫攻坚的重要扶贫开发机制创新之一。当前我国精准扶贫实践中存在精准识别因分解失当、人手不足等可能排斥贫困人口，精准帮扶资源供给与扶贫对象扶贫需求未能最优匹配，精准帮扶资源动员非制度化，社会组织等其他社会力量参与精准帮扶制度供给不足等重点难点问题，需要通过进一步完善精准扶贫工作制度加以解决。