政府战略管理与高等职业教育的“对接”

霍雄飞

摘 要 在政府战略管理理论与高等职业教育实践之间存在着一种“必要的张力”，而且，政府战略管理与高等职业教育之间也存在着“理论上的契合”。因此，实现两者的“对接”很有必要。在对接中，政府的使命与价值就是提供合格的“准公共产品”，定位好自己的“有限责任”，并对高等职业教育发展的机遇与挑战进行战略分析。

关键词 政府战略管理;高等职业教育;准公共产品;理论对接

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）27-0038-06

一、理论与实践的“张力”

毛泽东在《实践论》里说了一段经典的话语，即实践、认识、再实践、再认识，这种形式，循环往复以至无穷，而实践和认识之每一循环的内容，都比较地进到了高一级的程度。在这里，毛泽东敏锐地发现了理论与实践之间存在着一种库恩所言的“必要的张力”。科学哲学家托马斯·库恩曾提出过“必要的张力”这一概念，它指的是科学研究中传统与创新之间的“张力”[1]。借用库恩的“必要的张力”这个概念，笔者认为，“政府战略管理”这一理论与“高等职业教育”这一实践之间也需要维持这种“必要的张力”，也需要实现两者之间的“循环往复以至无穷”。这是因为，高等职业教育发展实践需要“政府的战略安排”，也需要“政府战略管理理论”的引导;而政府的战略安排、政府战略管理理论也必须以高等职业教育实践为基础，二者形成了“理论与实践之间的张力”。

所谓“政府的战略安排”指的是：政府尤其是中央政府在社会发展战略中，给予高等职业教育在教育发展体系中合理的长远规划、政策支持、行政支持与财政支持的一种战略谋划。为什么必须这样做，理由如下：

第一，从国外发达国家高等职业教育发展史来看，获得政府的战略安排至关重要。比如，20世纪90年代以来，美国高等职业教育的发展就深受联邦政府提出的多项改革计划与战略安排的影响，从而使得美国的高等职业教育顺利实现了从“学校到工作”向“学校到生涯”的战略转变。在美国政府的战略安排中，代表性的有：1990年的《卡尔·D·珀金斯法案》修订案，其目的是将融合学术与职业教育作为主要目标之一，强调不能以“牺牲职业教育”来满足社会与大众对学术教育的需求。1994年的《学校到工作过渡多途径法案》强调“三个整合”，即普通教育与职业教育整合、学校学习与岗位学习整合、高中教育与社区学院教育整合。克林顿政府时期颁布的《2000年目标法案》的重点是成立“国家职业技能标准局”，以负责开发国家职业技术标准[2]。笔者认为，美国高等职业教育的战略转变，是政府战略安排的结果，而且，政府的战略安排，既传承了美国职业教育的历史理念，即关注学生职业生涯发展;也反映出美国等西方发达国家在职业教育改革中的发展趋势，即实施终身职业教育和全民职业教育。

第二，从中国高等职业教育与经济发展的互动性来看，政府对于高等职业教育发展做出战略安排是必须的。刘晓明等人在对“浙江省高等职业教育与经济发展的相关性”的实证分析中，得出结论：浙江省的社会经济发展与高等职业教育之间的关系密切，一方面，浙江省的经济发展推动了高等职业教育在毕业生就业、高职院校的办学规模与专业设置等方面的发展;另一方面，高等职业教育通过为浙江省培养技术人才而推动了浙江省的经济发展[3]。许玲在对全国的实证研究中，以1992-2010年数据分析为基础，揭示了我国高等职业教育规模与经济增长的密切关系[4]。从这些研究中，笔者发现：优先发展高等职业教育应该成为我国高等教育发展的优先方向，因为与普通高等教育相比，高等职业教育与国家的经济增长具有更为密切的联系;我国高等职业教育发展受政府政策的影响比较大，因此，从公共政策效应的角度看，在一个阶段内，应该有一个相对稳定的高等职业教育发展政策与规划。

第三，从政府战略管理实践来看，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》事实上已对高等职业教育进行了战略部署。该文件指出：“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”2014年全国职业教育工作会议的召开，被认为是落实这一政府战略部署的一个具体举措。因此，笔者认为，从2010的规划纲要到2014年工作会议的召开，使中国的高等职业教育在新的起点上，迎来了发展的新机遇。

二、理论与实践的“契合”

这一契合，指的是“政府战略管理理论”与“高等职业教育实践”的契合。

第一，何为“理论契合”。契合，即符合和投合之意，理论契合是指某个或某些理论分析框架适合于对某个具体实践领域的研究对象、研究问题进行理论解剖的程度。形象地说，理论就像一把解剖刀，理论与实践的契合就表明它不会出现“杀鸡用牛刀”或者是“小刀杀大牛”的现象。换言之，某一理论是否或多大程度上能够运用到某一实践领域之中的对象或问题，它涉及到的是一般性理论与某一对象或问题在结构上的适应性，只有一般理论与实践对象或问题具有内在结构上的基本一致性，我们才说这两者之间具有了“契合性”，这样，理论才能运用到某一具体实践之中;否则，理论不仅不能为具体实践服务，反而会起到反作用。

第二，“战略管理理论”正在形成由“私营组织与领域”向“公共组织与领域”扩展的态势。众所周知，战略管理理论源于美国，萌芽于20世纪30年代，形成于60年代，70年代之后得到快速发展。它最初仅是作为一门应用于企业组织的决策科学而出现的，20世纪80年代，它被引入到公共部门之中。现今，它已成为一种分析公共部门和非营利性组织发展的非常重要的管理技术与方法。公共部门战略管理作为一种新的管理理论，它的研究主题经历了一个逐渐扩展的过程。一开始，它主要是论证公共部门战略管理与私营部门战略管理的区别性与特殊性;接着，它针对公共部门战略管理这一研究对象，提出解释模型与分析过程;然后，它深入到案例研究中去，提出公共部门战略管理的方法、技术与工具等。在这一发展进程中，学者赵景华等更是提出了“公共战略”这一概念与“公共战略学”学科建构等设想。他们认为，“‘公共战略既包括‘政府战略和‘公共部门战略，又包括‘非政府组织战略，因此将其作为概念术语更加严谨和科学”[5]。

第三，战略管理理论也被广泛地应用于高等教育发展、高等职业教育发展的研究中。战略管理理论在企业以外的组织与领域的应用，获得了以下的积极评价：一是在战略管理理论的启发下，组织及其领导者开始关注并逐渐重视组织发展目标的全局性与长远性。换言之，他们在关注具体目标达成的同时，更重视总体目标的实现。二是使组织及其领导者更注重“战略技术与方法”，尤其是SWOT（优势-Strength、劣势-weakness、机会-Opportunity和威胁-Threats）分析技术的应用，提高了组织及其领导者的战略决策水平。在这一背景下，战略管理理论被引入高等教育与高等职业教育领域也就不足为奇了;同时，也产生了专门研究高等教育战略管理以及大学战略管理的理论成果，如乔治·凯勒的《大学战略与规划：美国高等教育管理革命》，何超的博士学位论文《大学战略管理研究》等。笔者认为，采用SWOT等战略管理的分析工具、方法与策略，可以确保大学战略规划的前瞻性、科学性和可行性。

第四，“政府战略管理SWOT模型”的提出，对于高等职业教育发展的政府战略安排具有重要意义。“政府战略管理SWOT模型”这一理论分析框架，是学者赵景华等人于2010提出的，其主要的思路是：在企业战略管理SWOT模型的基础上，加入了政府组织“公共性”价值与使命等要素，从而构建了一个富有一定解释力的政府战略管理模型[6]。这一理论模型认为，政府的公共部门与企业的私营部门之间存在着诸多差异与区别;在这些差异与区别中，最核心的要素主要表现为政府组织具有公共价值，以及一系列基于公共价值的内部行动规则与程序。因此，政府战略规划要想获得成功，就需要在政府组织所承担的公共责任与其自身发展之间寻求平衡，即一方面要满足公共利益，争取利益相关者的支持;另一方面则要利用政府所具有的公共权力，整合各种资源以实现政府组织的目标。

“政府战略管理SWOT模型”，在传统SWOT分析架构中增加了以下三个要素，即使命与价值分析、战略可控性分析与政治支持分析。这一理论分析框架对于剖析中国高等职业教育的一个最关键的要素就是“使命与价值分析”，因为，使命与价值分析贯穿于公共战略管理与分析的整个过程;换言之，一个成功的政府战略管理，需要准确判断与其使命和价值相关联的机会、威胁、优势及劣势。

那么，在政府战略管理理论与高等职业教育实践的“对接”中，如何理解与认识“政府的使命与价值”呢？

三、“对接”中的政府使命

第一，政府的公共职责——提供高等职业教育“准公共产品”。通过考察我国教育产品的属性，我们不难发现，教育产品的属性并不是一成不变的，它随着时间与空间的变化而变化。如果我们只从“非排他性”和“非竞争性”这两个特征来定义公共产品的性质的话，教育产品就不属于公共产品。有人认为，在实行成本补偿的收费制度之前，我国高等教育是纯公共产品，具有非常明显的“非排他性”和“非竞争性”。但是，在实行成本补偿收费制之后，高等教育产品就变为“准公共产品”而具有部分排他性和竞争性[7]。有人认为，公共部门为教育提供政策支持、资金支持都是福利国家从一种“父爱主义”的角度考虑出发强加给我国高等教育的，并不是高等教育自身产品属性决定的。还有人认为，义务教育、特殊教育等不同程度上都具有边际成本非零性与技术上非排他性的特点，并不属于纯公共物品，但是，很多国家都把它们认定为公共产品，这是从制度安排角度来看的。因此，高等教育一般都是由政府来提供[8]。

综合学术界的讨论，笔者认为，高等职业教育具有公共产品属性，它属于“准公共产品”。在实践中，我国高等职业教育的财政支持和社会评价，也主要依据的是高等职业教育的公共产品属性和公共性程度来展开的，因此，我们要准确把握不同时期高等职业教育的公共产品性质及其公共性程度，并认清政府应该给予的财政支持和战略安排。

第二，政府在高等职业教育发展中的战略规划与职能定位。对于政府与高校之间的关系，学者们提出了多种意见，代表性的观点有两种：一种认为，在市场经济体制下，虽然高校的发展定位被纳入到“高校办学自主权”的范畴中，但是，政府的规划与指导作用仍具有关键性作用。另一种观点认为，政府对于高校的自主权干预太多，政府应该放权于高校。这些问题的思考，对于理解中国的高等职业教育是有启发的。笔者认为，政府在高等职业教育发展中的战略规划、职能定位与发展策略，可以从以下几个方面来理解：

一是，政府对于高等职业教育发展的战略目标应是质量与效率“两手抓”，即在关注教育质量的同时，也关注教育效率。新公共管理理论认为，政府提供的公共产品与公共服务，要遵循质量和效率相平衡的原则，而且，政府对于社会的变化应快速做出响应，并在合理配置资源的基础上建立有效的考核制度，以进一步提升公共产品与公共服务的质量。高等职业教育作为一种“准公共产品”，必须进入政府的战略安排视野中，并在高等职业教育发展的过程中，维护高等职业教育产品的质量和效益的平衡，这是政府的职责之一。

结合我国高等职业教育的具体情况，笔者认为，政府的战略谋划可以从以下两个方面着手：一方面，面对高等职业教育“相对弱势”的困境，政府应狠抓教育质量，即通过制定“高等职业教育质量标准”，并以法律、法规的形式加以确认与强制执行;以高等职业教育产品的质量优势，来改变高等职业教育相对于普通高等教育的“弱势地位”，这既是高等职业教育发展的战略定位，也是它寻求“错位发展”以获取优势地位的战略安排。另一方面，面对国家教育行政资源有限投入的前提，政府引入市场力量与市场资源以提高高等职业教育的效率，也应该纳入到高等职业教育的发展目标中。因此，在政府的战略安排中，引入市场力量与市场资源投资高等职业教育，既可以解决高等职业教育发展中的资源短缺问题，也可以以市场机制来推动高等职业教育在管理方式、管理模式等方面的改革。

二是，在高等职业教育发展上的政府职能定位，应是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理理论认为，政府在公共管理中的职能是政策制定者、战略规划者以及社会管理的领导者。政府具有社会宏观调控的职能，高等职业教育作为准公共产品应属于政府公共管理的范畴内。而且，政府的宏观调控可以有效地帮助高等职业教育因规避市场失灵而产生的问题。但是，现实问题是：由于高等职业教育传统上对政府的过分依赖，容易让政府掌握过多的控制权，从而导致政府的过多干预与管控。这里面一个核心问题就是：政府在高等职业教育的战略发展中，如何定位它的职能与职责？即是“战略性的掌舵者”还是“行动上的划桨者”？对此，我们需要明确的是：确定政府的“战略掌舵”角色，把政府的职能与职责定位在规划高等职业教育的发展，并为高等职业教育提供“准公共产品”提供适当的政策服务与政策支持。

三是，在高等职业教育发展上，依据“有限政府”的原则，政府要遵循“有限责任原则”。在传统的“全能政府”管理模式下，高等职业教育的自主管理权力与权利始终处于政府干预与管理的阴影下，政府及其教育主管部门成为高等教育、高等职业教育发展与管理中的“多面手、多面人”。这一传统管理模式严重制约了高等职业教育的发展。

那么，政府如何才能承担自己的“有限责任”呢？可以从以下几个方面着手：战略规划与领导，即掌握高等职业教育的主流方向，把握全局，及时引导和帮助;法律与政策支持，为高等职业教育提供一个良好的政策与法制环境，当前来说，可以制定“教育行政监督法”，对政府自身违反高校办学自主权的行为进行干预与处罚，对于教育过程中出现的过度行政干预问题进行监督并依法追求责任;财政支持，政府应加大对于高等职业教育的资源供给与财力支持，并通过政策引导，动员市场与企业等社会力量，拓展高等职业教育发展的社会支持，倡导办学模式的多元化。

四、“对接”关键问题分析

政府战略管理与高等职业教育“对接”中的关键问题就是：分析我国高等职业教育发展中面临的机遇与挑战。

（一）经济社会的快速发展是高等职业教育发展的“外在拉力”

从经济发展与高等教育的关系来看，经济的发达程度常常决定着高等教育的发展程度，这是因为经济发展过程中对生产力的劳动力素质会有更高的要求。这样，经济发展就会刺激高等教育的发展速度。对此，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》指出，虽然我国技能劳动者总量已经突破1亿人，但仍然不能满足经济社会各领域发展的需要，产业领军人才、高层次技术专家和高技能人才严重匮乏。

据预测，2015年和2020年，我国技能劳动者需求将分别比2009年增加近1900万人和3290万人（不含存量缺口930万人），其中，高技能人才需求将分别增加约540万人和990万人（不含存量缺口440万人）。这些高技能应用型人才的培养和缺口的弥补将主要通过扩大高等职业教育的规模、提升高等职业教育的质量来实现。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》指出，未来十年，我国计划在教育、政法、宣传思想文化、医药卫生、防灾减灾等社会发展重点领域培养开发急需紧缺专门人才800多万人。由此可见，我国社会事业发展领域的专业技术人才短缺，急需一大批既懂理论又精技术的应用型人才。

（二）高等教育的分类发展是高等职业教育发展的“内在驱力”

教育部《2000-2006年全国教育事业发展统计公报》的数据显示，到2005年底，高职高专院校的数量已经达到1147所，占全国高校数量的61.4%;高职在校生796万人，占全国高等学校在校生总量的45.7%;2005年高职高专学校招生人数为290.7万人，占当年普通高等院校招生人数的53.2%[9]。这一成绩的取得和我国高等教育的分类分层发展息息相关。

高等教育从精英化走向大众化必然要求高等教育结构的多样化。有学者认为，“高等教育大众化进程如果只通过综合大学进行，那么大学的规模将日益增大，教师将肩负大量的教学、服务、咨询工作，研究工作将会受到影响，精英性高等教育的培养质量也会下降。而在多层结构中，通过高等职业院校、一般性教学型大学可实现高等教育大众化”[10]。

国家在政策层面对于高等职业教育的发展定位，也推动着它的快速发展。1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：我国高职教育是高等教育的重要组成部分，要大力发展高等职业教育。2006年，教育部颁发的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》中明确指出，高等职业教育是我国高等教育的一种新类型，这就真正确立了它在高等教育中的地位。2006年，教育部和财政部联合推出“国家示范性高等职业院校建设计划”，以引领全国高等职业院校的改革和发展，带动了整体力量的提升。

（三）高等职业院校“生源危机”对高等职业教育发展的挑战

据教育部公布的数据显示，2004年，我国高职院校招生规模占到整个高等教育的47%～48%，“半壁江山”开始形成;2007年，高职教育和本科教育的学生人数比例达到11;2008年，高职学生占整个高等教育学生比例达51%，第一次超过本科院校。但是，从2009年开始，中国的高等职业教育开始出现拐点。2011年5月20日《人民日报》刊载的文章《哪些高校将面临生存挑战？》指出，“在生源危机中，非学历的民办高等教育机构、办学缺乏特色的普通民办高校、公办的高职高专将最先受到冲击。随着生源的持续下降，高等职业教育要经受严峻考验。”

生源危机必然对高等职业院校的发展带来严峻的挑战，这一挑战具有复杂而深刻的社会、文化和制度因素。“学历本位主义”观念在中国社会公众中根深蒂固，这对于高等职业教育发展极为不利。高等教育政策的“本科化”倾向，使高等职业教育缺乏吸引力。目前，高等职业教育被定位为一种有别于“理论性普通高等教育”类型的专科层次教育，它也是没有本科学历或硕士教育层次的“断头”教育。虽然，“专升本”能给“断头”教育带来升入本科院校获得学士或硕士文凭的可能，但是，它并不是高等职业教育学生发展的主流通道。因此，在整个社会认知观念中，高等职业教育是一种低层次的教育阶段，它没有发展空间。政府财政拔款的不均衡，进一步挤压了高等职业教育的发展空间。有研究显示，“由于长期以来受‘精英教育为特点的财政拨款机制的影响，高等教育的预算内财政拨款分配存在严重不均衡现象。2005年，普通高等教育预算内财政拨款为1046.37亿元，其中普通本科学校财政预算拨款为936.05亿元，占普通高教预算内财政拨款比例的89.46%，高等职业学校财政预算拨款为110.32亿元，仅占10.54%。”[11]而2004-2007年间，高等职业院校招生规模占高等教育总规模的约50%，开始形成“半壁江山”的局面了。

（四）高等职业院校追求“上位”和教学“理论化”导致发展困境

参照联合国教科文组织的《国际教育标准分类法》和我国高等教育的实际，我国高等职业教育定位于以学习各行各业职业技能为主，培养不同层次的生产、建设、管理和服务第一线的技能型人才。虽然，政府和社会对高等职业院校的发展定位相对明确，但是对这一“定位”各界却有各自不同的理解。

按照学者卢晓中的分析，“定位”可以从两个角度来理解，一是从实然的角度，即高校目前的实际情况确定其在高等教育分类系统中的某一层次（类）;另一种是从应然的角度，即高校定位相对于目前的地位而言是一个“上位”的概念，这种定位是着眼于未来的，是高校的一种目标追求，也就是说，高校目前在高等教育分类系统中的“位”与“定位”存在差距。按照分层定位的原意或目的，应该是前一种理解，但实际上，高校对定位的理解倾向于后一种理解[12]。这样，高等职业教育在目前我国的高等教育体系中处于“下位”，从“高考招生批次”与录取排序中，可见一斑。实际上，高等职业院校不愿意接受处于“下位”的现实，而是寻求更高层次的发展空间，即都具有“专科院校”升格“本科院校”的冲动。

高职院校在追求“本科化”的情形下，会自觉不自觉地向本科型（理论型教学）院校看齐，其中一个措施就是“学生规模的扩张”，结果导致了教学需求与教学资源供应之间的紧张关系。这样，高等职业学生无论在理论知识的学习，还是实践技能的掌握方面都比较粗浅，遑论教学质量以及学生职业技能和职业素养的提高。

总之，在中国高等职业教育良好发展的大背景下，我们思考它，必须寻求新思维与新视野，这就是本文提出的用政府战略管理理论“对接”高等职业教育的本意。因为，无论是从政府战略管理与高等职业教育之间存在着的“必要张力”来看，还是从政府战略管理与高等职业教育的“契合度”来看，都必须实现“政府战略管理理论”与我国“高等职业教育实践”之间的对接。本文试图从理论上来论证这一对接的理论根据与现实根据，以为中国高等职业教育的发展与长远规划寻求有力的解释工具与分析方法。希望能吸引更多学者讨论这一问题，即从政府战略管理的角度来思考中国的高等职业教育的实践与现状，以促进中国高等职业教育能有更大的发展空间。

参 考 文 献

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