新生代农民工学习权保障与社会治理创新的逻辑关系探析

吴结

摘 要 新生代农民工学习权保障与社会治理创新是互为关联的概念，彼此之间存在着辩证的逻辑关系。学习权保障机制建设的目的不仅在于推动区域经济发展和提高新生代农民工经济生活水平，更重要的是通过对新生代农民工学习权的有效保障，来推进社会治理创新，最终实现社会和谐与新生代农民工个人生活幸福。

关键词 新生代农民工;学习权;保障;社会治理;创新;逻辑关系

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）28-0060-04

1985年，联合国教科文组织（UNESCO）通过《学习权宣言》，正式提出“学习权”概念，并认为是与生命、财产、自由并列的最基本人权之一[1]。由此可见，学习权是包括农民工在内的任何社会个体不可剥夺的最基本人权之一，学习权行使是新生代农民工改变弱势境遇的重要途径，新生代农民工学习权保障是社会治理创新的应有内容。

一、新生代农民工学习权的社会属性

（一）产业转型升级对新型产业工人的需求

近年来，长三角、珠三角、京津冀等经济发达区域大力实施“产业转型升级”战略，逐步转移出传统的劳动密集型产业，发展资本、技术密集型产业。产业结构调整对劳动力素质提出更高的要求，更多的企业和用人单位需要受教育程度更高并且掌握一定专业技术技能的劳动力。因此，从推动经济社会发展需求的角度，有必要通过各种途径提高新生代农民工的综合素质，使他们能够适应新的、技术含量更高的工作岗位，最终转化成具有持续学习能力和发展能力的新型产业工人。要实现这一目标，首先是帮助新生代农民工充分认识学习对自身生存和发展的重要意义，树立起持续学习意识;其次是聚合社会资源来保障新生代农民工能够有条件自主学习，或有机会、有条件接受到更高的学历教育和更好的职业技能培训。

（二）城镇化快速发展所带来的农业人口流动

世界各国农业劳动力转移模式的共同特点是：工业化与城镇化进程基本同步，转移农业劳动力“进厂就业”与“进城生活”保持协调发展[2]。工业化与城镇化都对农业劳动力人口提出较高需求，农业劳动力人口的流入又极大推动城镇化深入发展。据统计，在浙江、北京、上海、天津和广东，农民工流入对城镇化的贡献率分别达到30.7、27.9、24.7、24.4、18.6个百分点[3]。与老一代农民工相比，新生代农民工大多数都没有从事农业生产的经历和掌握相应的技能，他们对城市的依赖感和归属感都相对更为强烈，是推动城镇化的主体力量。因此，从推动城镇化健康发展的角度，不仅要给予新生代农民工良好、公平的就业环境，而且还要充分保障其学习权利，让他们能够“随时、随地、随人”地从事学习，并与其他市民平等地享受到各种学历教育、技能培训、社会文化生活教育等，在知识和技能上具备“市民”的素质和资格。

（三）和谐社会建设尊崇社会个体的基本权利

和谐社会倡导人与人、人与自然、人与社会的和谐，尊重和保护每一个社会个体的基本权利，以促进人的全面发展进而促进社会和谐稳定为使命。新生代农民工作为现代城市的重要成员，理应同其他成员一样，从事体面的工作，实现体面的生活，以主人翁的心态遵守城市生活的规范，履行相应的职责。因此，从推动和谐社会建设的角度，保障新生代农民工学习权一方面可以使他们在综合素质上符合“新市民”身份，获取其他城市居民的认同，有利于双方的和谐相处;另一方面，可以使他们尽快熟悉城市生活的规则，自觉自愿地参与城市建设和维护城市稳定，并在很大程度上有效减轻城市管理的成本。

二、新生代农民工学习权保障是社会治理创新的重要内容

社会治理创新把增进人民福祉作为出发点和落脚点，为社会成员提供发展的平台和机会，及时回应人民群众的多层次利益诉求，视价值主体即人民的需要、利益能否得到满足以及满足的程度作为自身价值追求[4]。社会治理创新的目标就是要改善民生，保障和实现每一个社会个体的基本权利。社会治理创新的提出与我国城乡一体化发展和经济结构调整升级密切相关，这就决定着新生代农民工学习权保障是社会治理创新的重要内容。

（一）保障新生代农民工学习权有助于营造良好的社会秩序

根据全国总工会的统计，我国新生代农民工总数约有1亿人，已占到全国职工总数的近一半比例，他们在关键层面影响着经济发展、政治动态和社会生活[5]。如前所述，新生代农民工具有许多与老一代农民工不同的新特征，如个体意识更强、受教育程度更高、对待不公平待遇反应更强烈等，新生代农民工更倾向于采取实际行动（包括个体行动和群体行动）去维护自己的权益。保障学习权直接体现了社会对新生代农民工基本人权的尊重，赋予他们学习的机会和条件，帮助他们为自己争取美好的未来，这在一定程度上能够消除新生代农民工对当前工作或生活困境的消极心理，缓解社会矛盾，维护良好的社会秩序。

（二）保障新生代农民工学习权有助于完善现代公共规则

衡量一个社会公共规则完善与否的重要标志，就在于公共规则是否保障了社会最底层、最弱势群体的合法权益。新生代农民工目前尚属于社会弱势群体，他们更迫切希望依靠公共规则来保障其各项权利。根据马斯洛需要层次理论，新生代农民工的学习需求属于较高层次的需求，新生代农民工可以通过学习提高其自我生活保障能力，可以获得他人的接纳和尊重，实现人生价值目标。在现实生活中，新生代农民工学习权的行使会遇到种种障碍，其中相当部分为体制性障碍，即有关公共规则在设计上或运行上存在着缺漏。为此，对新生代农民工学习权的保障最大限度地体现了现代公共规则的公共性、平等性，并且通过检验保障的实施成效，能够不断推进现代公共规则的自我完善。

（三）保障新生代农民工学习权有助于推动社会管理机制创新

保障新生代农民工学习权首先是要理顺和规范社会管理各部门如教育管理部门、人力资源和社会保障部门、科学技术部门、住房和城乡建设部门、各行业管理部门以及工会组织等之间的权责利关系，形成一个有效的管理工作机制，提高各部门的协同效能。保障新生代农民工学习权还需要对社会各种教育资源进行整合，由于各级各类教育资源都有不同的利益归属，资源整合不可避免地成为一个社会统筹问题，必然推动相关社会统筹管理机制进行变革创新。最后，保障新生代农民工学习权的过程也是吸纳新生代农民工参与社会管理的过程，特别是在有关新生代农民工就业、教育等政策文件制订中，充分征询新生代农民工的意见或建议，把他们的主张和利益诉求融入到具体政策文本中，这对于提高政策文本的质量和今后的实施成效具有重要作用。

（四）保障新生代农民工学习权有助于健全社会保障制度

在谈及某一区域教育公平发展或教育均衡发展问题时，“新生代农民工”有着较高的出现频率，但往往只是作为前缀即“新生代农民工子女”形式出现。如在全国义务教育发展基本均衡县（市、区）、各省推进教育现代化先进县（市、区）等教育发展评估中，重要评价指标包括新生代农民工子女在当地入学率、就读公办学校率等，而专门针对新生代农民工受教育或学习情况则没有相应的评价指标。目前，有关新生代农民工的社会保障范畴主要包括劳动保障、医疗服务保障、社会保险等，新生代农民工的教育培训或学习保障不在其中。为此，有必要将新生代农民工自身学习状况纳入区域教育评价指标体系，以此推进新生代农民工学习权社会保障制度的建立和健全，并将学习权保障内容直接纳入新生代农民工社会保障体系。

三、新生代农民工学习权保障与社会治理创新的现实关系

首先，一批政策文件相继出台实施，包括2003年由农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部联合颁布的《2003-2010年全国农民工培训规划》，重点对拟向非农产业和城镇转移的农村劳动力开展转移就业前的引导性培训和对已进入非农产业就业的农民工进行岗位培训，随后国务院办公厅发文予以转发;国务院办公厅于2010年出台《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，提出建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制;此外，在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》等政策文件中都提出有关做好农民工培训工作的具体要求。其次，一批新生代农民工继续教育项目得到推进实施，如教育部在2005年发起的“一村一名大学生计划”，通过借助广播电视大学远程教育手段大力推进高等教育向农村地区延伸，培养了一大批具有较高科学文化素养的农村劳动者;人力资源和社会保障部于2014年出台《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》，着力把农村新增劳动力培养成为高素质技能劳动者;还有一些区域性项目也得到开展，如广东省2010年推出新生代农民工骨干培养发展计划（简称“圆梦计划”），每年招收1万名新生代农民工接受继续学历教育，培养出大批适应区域产业转型升级需要的新型高素质产业工人。

但从总体情况上看，新生代农民工学习权保障还存在很多不完善的地方。首先，很长一段时期以来，关于新生代农民工问题的探讨和研究，其出发点主要是经济性立场，即聚焦在如何把新生代农民工转化成更为优质的生产劳动力资源方面，这虽然能够提升新生代农民工的经济地位，但同时却忽视了新生代农民工融入城市的个体需求以及社会和谐发展的需求，出现对进城农民工“经济性接纳，社会性排斥”的社会管理怪局[6]。通过分析上述政策文件和有关继续教育项目，不难发现它们的共同立足点不是从社会和谐发展的角度，而是围绕服务产业发展需要来保障新生代农民工培训权益，忽略了学习权行使及保障对于推进社会治理创新和实现新生代农民工个人幸福生活的意义。其次，新生代农民工学习权在很大程度上还不属于完全意义上的法定权利。当前，有一种较为被普遍认同的观点是学习权分为两种类型：一是主动学习权，二是被动学习权即受教育权。《中华人民共和国宪法》第46条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”;《中华人民共和国教育法》第9条规定，“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”;《中华人民共和国职业教育法》第9条规定，“公民有依法接受职业教育的权利”，这三部法律所涉及到的都是有关受教育权问题。因此，我国关于学习权的法律赋予还不完整，只覆盖受教育权，而缺乏对社会个体主动学习权的赋予和保障。再次，因为法律规定缺失的原因，新生代农民工受教育权和学习权的关系尚未被准确区分，从而无法科学界定新生代农民工学习权的内涵，无法全面剖析新生代农民工学习障碍的成因，最终无法提出有针对性的保障机制建设措施。最后，很多地方的社会治理创新规划或方案中出于狭隘的城乡一体化建设思路，只把本地户籍农民工权益纳入保障范畴，没有触及新生代农民工权益保障问题，就是有所触及又往往缺少相应的资助机制和督导机制，造成实施成效甚微。

四、两者逻辑关系与现实关系相统一的实现方式

（一）加强新生代农民工学习权保障的法律法规建设

我国首先要加强公民学习权的法制建设，加快修订《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律，增加学习者的学习自由和个性发展方面的权利规定。同时，在地方性教育政策法规制订中，要注意克服单纯基于经济效益考虑的工具主义倾向，明确规定有关对新生代农民工等社会弱势群体学习权保障的内容，保障他们不仅获得各层级教育培训机会，而且能够获得终身学习的机会和条件，满足其就业、发展、生活等综合性需求。

（二）构建覆盖新生代农民工的区域终身学习体系

随着2014年教育部等七部门联合发布实施《关于推进学习型城市建设的意见》，我国正逐步兴起区域终身学习体系构建的高潮。《意见》中着重提出要建设一批学习机会开放多样、学习资源丰富共享的学习型城市，要积极开展农民工教育培训，促进农民工融入城市社区，推动社会治理创新。一是定期开展新生代农民工培训需求调查，在此基础上建立层次多样、学习形式灵活、费用低廉的职业培训体系，培训内容应覆盖技能培训、生理健康、心理辅导、休闲娱乐、人际交往、社区文化教育等，增强新生代农民工培训的实效性。二是向新生代农民工免费开放地方公共教育资源，给予新生代农民工与城市人同样的社会公共服务，将新生代农民工教育培训工作纳入城市文明和公共规范的轨道[7]。三是发挥四级社区教育网络的主渠道作用，支持新生代农民工以社区居民身份参与学习，建立新生代农民工终身学习档案。四是加强政府投入力度，将新生代农民工职业培训、社区教育资金列入财政预算，建立起常规的政府财政支持机制。五是强化企业责任，在相关政策文件中明确规定企业在新生代农民工学习权保障方面的义务和职责，同时制定如税收减免等政策，激励企业参与新生代农民工培训。

（三）健全新生代农民工社会保障体系

新生代农民工能够成为“市民”的重要标志，就是享有同城市人相同的子女教育、医疗、就业、住房等合法权益，也只有在这些合法权益得到了充分保障基础上，新生代农民工才有精力和兴趣参与各种终身学习活动。此外，应适时扩大新生代农民工社会保障体系所涵盖的内容范畴，直接把学习权保障作为必不可少的项目纳入新生代农民工社会保障体系，并制订配套的保障标准和保障机制。在有条件的区域，可以设立开放式的新生代农民工学习权保障基金，作为政府财政投入的补充，用于资助新生代农民工继续教育项目、学习资源建设、学习平台建设等。

（四）完善地方政府社会治理创新绩效评价体系

社会治理创新的主要目标之一就是鼓励和保障每一个公民平等、自由地发展，以此实现人与人、人与社会的和谐。为此，地方政府社会治理创新绩效评价体系应着重把新生代农民工等社会弱势群体的学习权保障成效纳入其中，重点评价四个方面：一是社会发展成果是否更多更公平地惠及新生代农民工终身学习环境改善;二是新生代农民工通过学习培训，参与社会事务管理的意识和水平是否得到有效提高;三是新生代农民工通过学习培训，精神文化需求是否得到满足，道德水平是否得到提升，生存条件是否得到改善;四是新生代农民工通过学习培训，对城市的认同感和归属感是否得到增强。

参 考 文 献

[1]侯志军，徐绍红.大学生学习权的内涵、价值与实现[J].现代大学教育，2012（6）：98-103，113.

[2][3]陈兰.新生代农民工的发展和归宿[M].北京：法律出版社，2013：30.366.

[4]董业东.论社会治理创新的价值维度[J].山西煤炭管理干部学院学报，2014（4）：169-171.

[5]王同信，翟玉娟.深圳新生代农民工调查报告[M].北京：中国法制出版社，2013：11.

[6]崔传义.当前农民工社会管理的突出问题与政策建议[J].重庆工学院学报，2005（10）：7-12.

[7]陈文龙.现代化视野下新生代农民工继续教育问题研究[J].继续教育研究，2010（9）：10-12.

Analysis on the Logical Relations of Learning Right Protection of New Generation Migrant Workers and Social Governance Innovation

Wu Jie

Abstract   Learning right protection and social governance innovation are two correlative concepts， which has dialectical logical relation. Promoting regional economy development and improving the economic-living level of new generation migrant workers are two aims of learning right protection mechanism construction. But the primary aim of the construction of learning right protection mechanism is to promote social governance innovation and realize the social harmony and the personal happy life of new generation migrant workers.

Key words  new generation migrant workers; learning right protection; social governance innovation; logical relation

Author  Wu Jie， researcher of Open University of Guangdong （Guangzhou 510091）