纪检监察派驻机构查办案件工作的难点及改革对策

[摘 要]纪检监察派驻机构在查办案件工作中遇到不少实际困难和障碍，主要是程序启动难，力量配备难，措施使用难，证据收集难，组织协调难，条件保障难。解决纪检监察派驻机构办案难题，要合理界定派驻机构的主要职责，有效整合派驻机构的办案力量，利用现有资源组建五类派出机构集中管辖驻在部门案件，科学配置派出机构办案权限，切实保障依纪依法高效办案，推动整个纪检监察系统的查办案件工作再上新台阶。

[关键词]纪检监察；纪检监察派驻机构；查办案件；廉政建设

[中图分类号] D262.6

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）04-0021-11

[收稿日期]2015-01-19

[作者简介]陈振（1985-），男，湖南石门人，土家族，中国社会科学院中国廉政研究中心助理研究员，主要从事廉政建设、刑事法学研究。

一、问题的提出

查办案件工作是《党章》和《行政监察法》赋予纪检监察机关的一项基本职责。党的十八大以来，各级纪检监察机关按照中央纪委“转职能、转方式、转作风”的要求，聚焦中心任务，突出主责主业，加大查办案件力度，保持惩治腐败的高压态势，用实际行动彰显了党和国家反腐败的坚定决心。①派驻机构作为纪检监察机关的重要组成部分，在查办案件工作中依然面临许多突出的问题和挑战。这些困难导致有的派驻机构“不务正业”，常年极少办案或无案可办[1]，严重制约了派驻机构监督职能的发挥，与当前纪检监察机关的工作重点和任务要求不相符合，影响了整个纪检监察系统工作合力的形成。我们迫切需要根据党的十八届三中全会精神，以党的纪律检查体制改革为契机，整体统筹谋划，认真分析原因，采取有效措施，切实加以解决。

二、纪检监察派驻机构查办案件工作的难点

（一）查办案件程序启动难

根据有关规定①，派驻机构可以启动查办案件程序的对象主要分为两类：一类是驻在部门党组和行政领导班子及其成员；一类是驻在部门的内设机构领导班子及其成员和其他重要案件。对于反映前者的信访举报，派驻机构受理后需要报请上级纪检监察机关批准后才能初步核实，需要立案调查的，也是由上级纪检监察机关直接立案，派驻机构可以参与调查。虽然派驻机构由上级纪检监察机关直接领导，且首要职责是监督驻在部门党组和行政领导班子及其成员，但由于派驻机构长期在驻在部门办公，有的还与驻在部门内设纪检监察机构合署办公，“内设化”的印象多少会使举报人望而却步。出于对监督可能性和可行性的怀疑，举报人极少会向派驻机构反映前者，派驻机构也很难直接发现前者的违纪问题，即使收到或发现违纪线索，也要报请上级纪检监察机关进行处理，实践中由派驻机构直接对这类对象启动查办案件程序的极少。对于反映后者的信访举报，派驻机构可以直接初步核实，但立案前必须征求驻在部门主要负责人的意见。实践中，有的地方纪检监察机关从稳妥出发，规定派驻机构在初步核实前就要征求驻在部门主要负责人的意见②。在决定立案前征求意见时，有的驻在部门对派驻机构办案工作存在偏见，认为搞好预防是成绩，而有案件发生就是本单位党风廉政建设没有抓好。有的驻在部门没有正确看待查办案件与抓好中心业务工作的关系，认为办案需要有关部门配合，会影响中心工作的正常开展，也会因此影响单位的声誉和稳定。还有的驻在部门领导从自身利益考虑，认为任内发生腐败案件，会影响自己的政治前途。正如有学者指出，党风廉政建设责任制也会产生非预期的甚至是逆反的制度后果，即责任人（通常是单位一把手）为了防止下属的违规行为牵连到自己，会更加倾向于包庇下属的腐败行为[2]（P133）。出于以上种种考虑，有的驻在部门主要负责人通过明示或暗示方式希望能够暂缓立案或不同意立案，用内部处理的方式解决。派驻机构的工作需要驻在部门的支持和配合，在驻在部门主要负责人不希望立案时，作为党组成员的纪检组长不可能一意孤行，甚至径直向上级纪检监察机关报告要求立案③，这样就可能导致派驻机构对反映后者的很多信访举报的处理止步于侧面了解或初核阶段，而无法立案或不能及时立案。党的十八届三中全会提出，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。2014年，中央纪委选择5个省和3个部委进行了查办腐败案件体制机制改革试点，取得显著成效。但就派驻机构而言，如何保证驻在部门能够充分尊重派驻机构提出的线索处置和案件处理意见，不以任何理由、任何方式影响、干预派驻机构独立履行“两个同时”报告义务，依然是值得考虑的问题。

（二）查办案件力量配备难

2004年，中央纪委监察部开始全面实行对派驻机构进行统一管理，随后地方纪检监察机关开始探索派驻机构统一管理的有效模式，大致形成了“点派驻”、“片派驻”和“点面结合”等三种管理模式④。片派驻人员能够相对集中，点派驻人员过于分散，但总体而言，派驻机构人员普遍较少，其中专门从事查办案件工作的人员更少。每一级派驻机构自身力量薄弱，而监督对象点多面广，人员较多，任务繁重，这种强烈反差是一个普遍现象。中央国家机关层面以财政部为例，中央纪委监察部驻财政部纪检组监察局编制只有16人，面向财政部近80个司局、事业单位及派驻各地专员办，办案力量严重缺乏[3]。在新一届政府“约法三章”，承诺财政供养人员只减不增的大背景下，靠增加人员编制来增强派驻机构办案力量已不可能。中央纪委监察部机关两次深化机构改革，强化办案处室力量，盘活机构编制存量，成效明显，但对于人数较少的单个派驻机构而言，想通过自身内部机构调整强化办案力量，效果实在有限。上级纪检监察机关办案人手不足，可以内部抽调下级纪检监察机关或派驻机构的办案人员，也可以外部抽调公安、检察、法院、审计等部门的骨干人才。对于派驻机构尤其是非垂直管理系统的派驻机构而言，要么是下级没有专职人员，要么是缺乏办案能力，抽调起来多半是捉襟见肘，至于外部抽调也基本是可望而不可及。现在腐败案件隐蔽化、智能化程度越来越高，窝案、串案增多，有的地方和部门还出现了系统性、塌方式腐败，对办案人员的能力和水平都提出了更高要求，而派驻机构办案人员如果常年办案少或者无案可办，缺乏实际操练和培训学习，久而久之容易形成办案能力退化的恶性循环，导致难以胜任当前的查办案件工作，影响办案效率和质量。单个派驻机构办案人员严重不足，但全国纪检监察系统派驻机构的办案人员则是一支数量庞大的队伍，如何提高他们的办案能力，调动其办案积极性，是各级纪检监察机关下一步深化机构改革，整合纪检监察办案力量的重点，也是当前保持惩治腐败高压态势下加强纪检监察办案队伍建设值得深入思考的问题。

（三）查办案件措施使用难

纪检监察机关查办案件的措施从使用对象上可以分为对人的措施和对事的措施。对人的措施，主要是指对于涉嫌严重违纪的被调查对象，经过严格的批准手续，可以采取“两规”“两指”措施。被调查对象是党员干部的，还可建议对其采取停职检查措施，属于行政监察对象的，还可建议对其采取暂停执行职务措施。每一起重大案件的成功查办，几乎都能发现“两规”“两指”措施的重大作用，同时也成为震慑腐败分子的有力手段[4]。就“两规”措施而言，对派驻机构的使用权限和审批程序要求非常高，省级及以下纪委派驻纪检组均无权使用“两规”措施，中央纪委派驻纪检组使用“两规”措施，除报请驻在部门党组同意外，还要报中央纪委批准。即使经过严格的批准手续可以采取“两规”措施，具体组织实施也成问题，采取“两规”措施，除内部谈话和外围取证人员外，还需要专门的陪护人员，仅靠单个派驻机构一己之力很难配齐所需人员。另外，依纪依法安全办案是铁的纪律，使用“两规”措施的场所对保密、消防、医疗、餐饮以及周边安保都有很高的要求，而中央纪委各派驻机构基本没有专门的办案场所，操作难度可想而知。对事的措施，主要是指可以查阅复制文件资料、扣留封存文件物品、查询冻结银行存款等。就查询银行存款而言，派驻机构在实际操作中也遇到不少困难。根据有关规定，纪检机关必须以监察机关名义查询存款⑤，纪检单派驻机构办案需要查询存款时，只能报请上级纪委以同级监察机关名义办理查询手续。当纪检单派驻机构办案人员拿着查询存款通知书进行查询时，部分金融机构工作人员要么认为派驻纪检机构没有查询存款权限拒绝办理⑥，要么以办案人员证件单位名称和查询文书签发机构名称不一致进行质疑，给查询工作带来不必要的麻烦和困扰。党的十八届三中全会提出，中央纪委向中央一级的党务部门要全面派驻纪检机构，这样，纪检单派驻机构将大大增多，如果这些单派驻机构查询存款都必须通过上级纪委的同级监察机关签发查询文书，在审批流程不合理简化、查询方式不有效改进、金融机构反馈不及时的情况下，将大大降低查询存款的效率，影响查办案件工作的进度和积极性。

（四）查办案件证据收集难

查办案件离不开证据收集，而且及时、全面调取外围证据不仅有助于证明案件事实，还能为谈话中突破被调查对象的心理防线提供重要帮助。派驻机构查办案件工作中收集证据遇到的困难主要分为两个方面：一是向驻在部门内部人员取证时，由于长期在一个单位工作形成的熟人环境影响，有的虽然了解情况，但碍于熟人情面，认为“多一事不如少一事”，心存顾虑，不愿意介入；有的将派驻机构等同于内设机构，对调查人员不信任，担心介绍情况后会招来打击报复，也不愿意讲。二是向驻在部门之外的人员取证时，派驻机构自身的办案介绍信效力有限，有的地方和部门不予认可，往往需要报请上级纪检监察机关协调后才能进行。如果涉及跨地区、跨部门、跨行业的调取证据，需要层层上报，协调程序更为复杂。遇到向与案件直接有关的非中共党员、非行政监察对象，尤其是私营企业主之类人员取证时，对方往往从自身经济利益出发不愿配合，有的认为纪检机关反腐败是党内事务，自己作为公民没有配合调查取证的法定义务，拒绝说明有关情况。尽管办案人员可以耐心劝说，但由于取证对象是非中共党员、非行政监察对象，缺乏相应的组织处理措施，有的取证对象没有正式固定职业，缺乏单位管理约束，当然最重要的还是缺乏相关法律制度的约束，不会因拒绝配合派驻机构调查遭受不利法律后果，这样就可能导致有些关键证据难以及时收集或无法取得，直接影响查办案件工作的进展和突破。《刑事诉讼法》规定，行政机关在查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这对纪检监察机关的调查取证活动和现有的办案模式产生一定影响，对纪检监察程序与刑事诉讼程序的衔接提出更高要求[5]。派驻机构在办案过程中收集证据的能力和效果，将直接影响到被调查对象涉嫌犯罪移送司法机关后的证据提取工作。如果派驻机构收集证据困难，不能及时固定证据，可能贻误某些关键证据的取证时机，也将在一定程度上加大司法机关的取证难度，影响对被调查对象刑事责任的追究。

（五）查办案件组织协调难

为了加强对包括查办案件在内的反腐败工作的组织协调，各级驻在部门党组大多成立了党风廉政建设和反腐败工作领导小组，建立了联席会议制度，统一协调、沟通驻在部门内部人事、财务、纪检等相关机构共同反腐。与地方各级党委的反腐败协调小组不同，由于没有对应的公安、法院、检察院、审计、通信、金融等单位参加，在查办案件过程中一旦涉及驻在部门之外的人和事，驻在部门的反腐败工作领导小组就显得力不从心，派驻机构办案就显得势单力薄，基本是孤军奋战，协调相应的公检法机关也比较困难，很难做到与相关执纪执法机关及时互通信息、共享资源和密切配合。例如，派驻机构在调查中发现违纪党员、行政监察对象同时触犯刑律，需要移送司法机关进行处理时，就存在一系列具体问题值得研究和明确。移送时间上，有的案件已明显构成犯罪，但有的驻在部门想把案件解决在本单位内部，只进行党纪政纪处理，一旦上级督办或社会关注需要移送司法机关时，造成派驻机构移送不及时。移送对象上，一般实行同级移送原则，但并没有与派驻机构相对应的司法机关，且对符合一定条件的腐败分子要进行异地侦查和审判，派驻机构按照什么原则和标准选定移送机关需要明确。移送主体上，有的是派驻机构自行移送，有的是报请上级纪检监察机关统一移送。移送材料上，有的只移送主要证据材料，有的移送机关希望派驻机构移送收集掌握的所有证据材料。移送手续上，有的派驻机构只通过工作信函联系，没有办理正式、规范的移送手续，存在一定的随意性。移送争议解决上，对于司法机关不予受理或受理后逾期不作出立案决定的，派驻机构是向上级纪检监察机关报告还是寻求其他救济途径。还有，现在官员外逃问题时有发生，紧急情况下，对涉嫌违纪且有可能外逃的被调查对象，派驻机构提请公安机关采取边控措施时，如何保证及时办理有关手续防止被调查对象闯关逃跑，还需要完善相关协作机制。

（六）查办案件条件保障难

查办案件工作需要调动一定的人力、物力、财力，有时还需要协调众多的部门，没有保障，办案工作就会举步维艰[6]。目前，绝大部分派驻机构尚未完全独立，办公条件、福利待遇、后勤保障、退休干部管理等仍由驻在部门负责管理，由于自身利益与驻在部门密切相关，派驻机构在查办案件过程中不可避免会受到驻在部门的较大影响，很难完全超脱、独立查办案件。依纪依法安全办案要求严格执行各项安全办案制度，派驻机构除前面提到的办案人员少，使用措施难，组织协调难之外，在办案硬件建设和安全保障上也存在不少困难。有的派驻机构没有标准的谈话室，只能在办公室或会议室进行，影响谈话效果和质量，而且一般办公室没有相应的安全保障设施，存在安全风险，一旦发生突发事件难以及时控制局面。由于办公条件限制，某些派驻机构没有专用库房和保险箱柜，涉案物品的集中统一保管也成问题。全面推进公务用车制度改革以后，如何保证单个派驻机构的办案用车，也是各级纪检监察机关配备执法用车时值得关注的问题。独立办案需要经费保障，交办案件可从专项办案经费中列支，但自办案件需要驻在部门经费支持，审批环节多，经费数额少，支出使用严，在一定程度上限制了办案工作的顺利开展。部分派驻机构没有专门财务机构，办案经费报销需要到驻在部门财务机构办理，有的驻在部门财务人员将办案经费作为普通行政管理经费予以审核把关，过于重视财务报销制度的规范性和透明度，忽视了办案经费开支范围的特殊性和保密因素。

以上从共性层面对纪检监察派驻机构查办案件工作的难点进行了简要分析，当然，这些困难有的是派驻机构特有的，有的是纪检监察机关共同面临的；有的是体制机制层面的，有的是具体操作层面的；有的正在逐步得到解决，有的还需要长远谋划；具体到每一个派驻机构而言，不同层级和不同类型的派驻机构办案过程中遇到的困难也有所不同。总之，我们需要对派驻机构办案难的问题引起足够重视，将其置于党的纪律检查体制改革大局中进行深入思考，找出关键症结所在，提出长远有效对策。

三、改革纪检监察派驻机构办案体制的对策建议

党的十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障提出重大改革举措，2014年6月，中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，其中就包括派驻机构改革的若干举措。2014年12月，中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，从总体要求、机构设置、监督职能、工作关系、管理保障、组织领导等六个方面，提出了加强中央纪委派驻机构建设的思路和要求。派驻机构查办案件工作是整个纪检监察系统办案工作的有机组成部分，我们要以派驻机构改革为主线，合理界定派驻机构主要职责，有效整合派驻机构办案力量，科学配置派出机构办案权限，切实保障依纪依法高效办案，推动整个纪检监察系统的查办案件工作再上新台阶。

（一）合理界定派驻机构的主要职责

根据制度设计，派驻机构的主要职责是监督驻在部门党组和行政领导班子及其成员，这种监督除了通过参与驻在部门重要工作，参加有关会议和活动，以及了解监督对象廉洁自律情况等方式进行预防提醒外，一个重要方面就是通过办理涉及监督对象的信访举报案件进行警示惩处。但我们看到，在预防提醒方面，派驻机构大有可为，形式多样，效果良好，驻在部门的领导也比较容易接受，能够形成良性互动；在办理信访举报案件方面，派驻机构发现渠道有限，调查核实手段受限，根本无法独立启动初核及立案调查程序。在对驻在部门领导立案调查方面受到的种种限制，与派驻机构承担的主要职责严重不符。在对另一类立案调查对象——驻在部门的内设机构领导班子及其成员进行查处时，也面临前面所述的诸多困难，这就不得不对派驻机构的职责定位进行重新思考。

派驻机构不同于纪检监察机关，也不同于内设纪检监察机构，有其自身特点和优势，代表上级纪检监察机关履行监督职责，相对超脱独立，具有一定的权威性，熟悉了解驻在部门业务流程，可以快速发现问题，便于协助驻在部门有针对性地开展党风廉政建设工作，而且派驻机构主要负责人兼任驻在部门党组成员，能深度参与驻在部门决策，并起到监督作用。设立派驻机构的初衷是便于纪检监察机关更好地全面履行执纪监督问责职责，但主客观条件的限制使派驻机构履职不可能面面俱到，无法实现纪检监察各项工作的齐头并进，只能因地制宜有所侧重。那么，从惩治和预防两个大的方面来说，派驻机构是侧重于惩治还是侧重于预防呢？从反腐败战略角度来考虑，面对制度性、社会性腐败现状，要保证反腐败斗争的实效与长效，中国反腐败的战略重心应该从惩治贪官转向预防腐败[7]。这样，发挥派驻机构的预防监督职能是完全必要，而且也是反腐败的治本之策。正如有学者指出，派驻机构在履行中国反腐败工作的四项战略职能中的作用应该有所侧重，要进一步强化其在预防腐败战略实施方面的作用[8]。还有学者根据腐败行为的演进规律、派驻机构的比较优势、权力监督制约的基本规律与运行态势，提出派驻机构必须区别于纪检监察机关和其他反腐机构，承担起预防为主、治疗为辅的职能[9]。既然单个派驻机构没有权限和能力处理涉及驻在部门领导的案件，也不能独立有效查办驻在部门内设机构领导班子及其成员的案件，还不如从实际出发，量力而行，上收单个派驻机构查办案件的职能，整合单个派驻机构办案人员力量，将派驻机构的主要职责定位于对驻在部门党组和行政领导班子及其成员预防性的监督，督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任，同时加强对驻在部门中层领导干部的日常监督管理，突出抓早抓小和关口前移，对干部出现的苗头性、倾向性问题，及时进行约谈提醒，减少干部违纪违法行为的发生。对涉及驻在部门领导的信访举报，统一收归上级纪检监察机关处理；对涉及驻在部门内设机构领导班子及其成员的信访举报，移交办案力量集中后的派出机构处理。对单个派驻机构的主要职责进行准确定位，促使其集中精力做好教育预防工作，无论是从凝聚办案力量还是从降低办案成本来看，都是当前反腐败形势下深入推进派驻机构改革，有效应对腐败案件易发多发态势，提高整个纪检监察系统查办案件效率的必然选择。

（二）有效整合派驻机构的办案力量

当前，腐败案件呈现出案情复杂化、手段隐蔽化、反侦查职业化等特点，对办案机制和办案能力提出了更高要求[10]。仅靠单个派驻机构一己之力很难从严从快查办腐败案件，分散办案、单兵作战已不符合派驻机构办案工作实际。为破解派驻机构办案难题，各级纪检监察机关改革创新，采取多种模式对派驻机构办案力量进行整合。从笔者收集的资料来看，大致有如下四种模式：第一种是在驻在部门内部整合，派驻机构与内设监察局、机关纪委合署办公，这种情况以单派驻机构居多；第二种是在派驻机构之间整合，由派出纪检监察机关统一调度，实行分组协作办案、交叉联合办案等；第三种是撤销单个派驻机构，组建纪工委、监察分局，分片集中管辖驻在部门的违纪案件；第四种是对系统、行业内派驻机构进行整合，实行纵向、上下联动。应该说，上述四种模式各有利弊。第一种模式虽然增加了办案人员力量，但由于派驻机构与内设机构混同，导致派驻机构“内设化”倾向严重，不得不承担驻在部门交办的业务外工作从而分散办案精力，并且依然面临如何摆脱驻在部门干预办案的问题。第二种模式不仅整合办案人员力量，还有助于减少单个派驻机构办案面临的熟人环境干扰，但临时性的办案人员组合需要协调多个派驻机构，且如何分组、交叉快速形成相互配合的办案团队还需探讨。因办案人员来自不同派驻机构，办案期间的人员管理、安全保障、分工协作都存在一定问题。第三种模式分片整合了单个派驻机构的所有力量，还可摆脱驻在部门的办案干预，但撤销单个派驻机构的做法是否完全可行，还需要考虑到设立派驻机构的初衷，结合派驻机构改革进行系统研究，不能因为办案需要而顾此失彼，操之过急。第四种模式对实行垂直管理的系统来说可行有效，对非垂直管理系统而言，从加强办案业务指导方面考虑是好的，但派驻机构主要受派出纪检监察机关领导，人员、编制也是由派出纪检监察机关统一管理，上级派驻机构调度力度有限。可以看出，整合派驻机构办案力量已是大势所趋，但如何建立统一集中、快速高效、保障有力的办案机制，充分发挥派驻机构办案人员“第二方面军”的作用，是值得思考的问题。

中央纪委书记王岐山多次指出，派驻工作只能加强，不能削弱。当前，驻在部门类型复杂，形式多样，而且党的十八届三中全会提出要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，这就有必要发挥好单个派驻机构的预防监督职能，将其办案职能统一上收。那么，如何上收单个派驻机构的办案职能，是统一收归上级纪检监察机关，还是在单个派驻机构之上再组建新的纪检监察派出机构集中行使办案职能？对于驻在部门领导，其本身就是上级纪检监察机关的办案对象，将派驻机构原有的初核及协助调查职能上收是应有之义；对于驻在部门的内设机构领导班子及其成员，如果也交由上级纪检监察机关查处，不仅会大大增加上级纪检监察机关的办案压力，也不符合办案分级负责制度。至于上收单个派驻机构的办案力量成立完全新的专门办案机构，则涉及人员编制、财政经费、干部管理等一系列问题。笔者认为，与其另起炉灶，还不如从现有机构入手，结合驻在部门的特点进行分类改革完善，可将单个派驻机构的办案力量整合组建以下五类派出机构集中管辖驻在部门内设机构领导班子及其成员的违纪案件：第一类派出机构以各级政府机关纪工委（中央层面为中央国家机关纪工委）为基础进行整合，集中管辖行政机关和其他属于行政监察对象组织的内设机构领导班子及其成员的违纪案件；第二类派出机构以各级党的机关纪工委（中央层面为中央直属机关纪工委）为基础进行整合，集中管辖党的机关、人大机关、政协机关的内设机构领导班子及其成员的违纪案件；第三类派出机构以各级党委政法委纪检机构为基础进行整合，集中管辖法院、检察院的内设机构领导班子及其成员的违纪案件⑦；第四类派出机构以各级政府国资委纪委为基础进行整合，集中管辖国有企业、国有金融机构的内设机构领导班子及其成员的违纪案件；第五类派出机构由纪检监察机关整合派驻事业单位、群团组织的办案力量成立新的派出调查局，集中管辖事业单位、群团组织的内设机构领导班子及其成员的违纪案件。

（三）科学配置派出机构的办案权限

关于派驻纪检机构的办案权限，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其实施细则并没有特别规定，但之后的有关党内文件做出了与同级纪检机关不同的规定，如前面提到的派驻纪检机构采取“两规”措施和查询存款的审批程序就比同级纪检机关更为严格和复杂。根据《行政监察法》及其实施条例的有关规定，派出的监察机构或者监察人员行使与派出它的监察机关相同的权限，但地方各级监察机关派出的监察机构或者监察人员，以及在实行垂直管理的国家行政机关中派出的监察机构向驻在部门的下属行政机构再派出的监察机构或者监察人员行使行政监察法第20条、第21条规定的权限⑧，需经派出它的监察机关或者派出它的监察机构批准。纪检监察双派驻机构兼具派驻纪检机构和派驻监察机构的办案权限，由于同一驻在部门派驻纪检机构和派驻监察机构采取同一种办案措施的权限和审批程序并不相同⑨，在办理涉及同一调查对象的党纪政纪案件中如何理清其办案权限比较复杂。还有部分单派驻机构与驻在部门内设监察局、机关纪委合署办公，在办理涉及同一调查对象的党纪政纪案件中也存在办案权限使用不清的问题。

前面，已经提出组建五类纪检监察派出机构，只要科学配置派出机构的办案权限，问题就可以迎刃而解。首先要理清纪检机关与监察机关的办案权限。我国实行纪检监察合署办公体制，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，在查办案件过程中就有必要照顾到党内法规赋予纪检机关的办案权限，而不能因合署办公就以监察机关的办案权限弱化甚至取代纪检机关的办案权限。明确这一点对派出机构来说尤为重要，上述五类派出机构中只有第一类派出机构是纪检机关与监察机关“双派出”，其余四类派出机构都是纪检机关“单派出”，如果不能保证纪检机关自身的办案权限，将给上述四类单派出机构的办案工作带来许多麻烦和困扰。其次，就派出机构与纪检监察机关的办案权限来说，派出机构原则上应当行使与派出机关相同的办案权限，但派出机构毕竟不能等同于派出机关，对于关系被调查对象重大人身、财产权利的办案权限，应该报请派出纪检监察机关批准；对于某些不能授权的专属性办案权限，派出机构应该提请派出纪检监察机关行使。第三，纪检监察双派出机构对同一被调查对象采取同一种办案权限，如果被调查对象仅为党员或仅为行政监察对象，则只能相应履行派出纪检机构或派出监察机构的审批程序，不能交叉使用；如果被调查对象既是党员又是行政监察对象，则应以立案机关为准决定履行派出纪检机构或派出监察机构的审批程序，不能选择使用。第四，单派出机构不存在与驻在部门内设监察局、机关纪委合署办公问题，在查办案件过程中收集的有关证据材料，内设监察机构可以直接作为证据使用，不必另行进行调查；确有必要开展有关调查的，对其办案权限的行使应由有关主管部门制定专门规定予以规范。

（四）切实保障依纪依法高效办案

派出机构的办案工作并不仅仅只涉及党员和党组织，许多调查取证工作的顺利进行还需要党员和党组织之外的人员和单位配合，这样仅靠党内法规授权，纪检机关的办案工作在国家法律法规层面还面临不少困难和障碍。例如，纪检机关依照党内法规可以查询存款，但《商业银行法》规定，除非法律、行政法规另有规定不得查询单位存款。纪检机关在查询组织机构代码、工商、税务、住房、户籍、婚姻、电信等信息过程中也面临党内法规与国家法律法规规定“脱节”的问题⑩，“查询难”导致纪检机关对办案所需要的各种信息不能快速有效收集，严重影响办案效率和案件突破。纪检机关作为当前中国组织协调反腐败工作的领导机关和主导力量，如何保证其在查办案件过程中各项办案权限的顺利行使，已经成为持续深入推进惩治腐败进程中值得关注的一个问题。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力。如何使纪检机关的办案权限通过党内法规与国家法律法规的无缝衔接获得国家强制力的保障，是我们在推进法治反腐方面必须着手研究并加以解决的一个重大问题。要充分利用中央党内法规和规范性文件集中清理工作成果B11，对纪检机关的办案规定是否同宪法和法律相一致进行全面审视，对于需要由国家法律法规调整的事项，如非中共党员、非行政监察对象配合纪检机关调查取证等，则应按照《立法法》的规定启动立法程序，将党内规定上升为国家法律法规的内容；对于需要国家法律法规作出衔接规定的事项，如纪检机关查询存款、房产等办案信息，则应由法律法规制定机关做出有权解释或在法律法规中设置相应衔接条款，确保党内法规真正落到实处；对于确实不符合国家法律规定或不宜由纪检机关行使的办案权限，则应予以废止或调整，研究制定其他替代措施。

四、结语

纪检监察派驻机构办案体制改革是纪检监察体制改革的重要组成部分，既要注重顶层制度设计，也要加强基层实践探索，逐步摸索出一条符合办案工作实际的路子。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出要研究制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》，这是整个纪检机关查办案件工作遵循的基本程序规定，建议和修订完善监察机关查办案件规定同步进行、统筹考虑，注意到派出纪检机构相对于纪检监察机关办理案件在程序上的特殊性和复杂性，进一步细化办案程序，完善办案措施，增强可操作性和执行力，更好地适应新组建派出机构查办案件工作的客观要求。

注释：[HJ2.3mm]

①《中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理办法》规定，经中央纪委监察部领导批准，派驻机构可对反映驻在部门党组和行政领导班子及其成员违反党纪政纪的问题进行初步核实；需要立案调查的，由中央纪委监察部有关纪检监察室按规定程序办理，派驻机构可参与调查。派驻机构负责调查驻在部门司局级干部违反党纪政纪的案件及其他重要案件，可以决定立案，但在决定立案前应征求驻在部门党组主要负责人的意见，意见不一致的，报中央纪委监察部决定；调查结束后提出处理建议，其审理及处分的程序和批准权限按有关规定办理。

②如《中共吉林省纪委吉林省监察厅关于派驻机构案件检查工作暂行办法》第10条规定，对反映驻在部门党组（党委）管理的处级领导干部和下级党组织、行政领导班子及其成员违纪问题信访举报件的初核，由派驻机构在受理后的15个工作日内征求驻在部门党组（党委）及行政领导班子主要负责人意见，并与纪检监察室沟通后决定。案情重大、复杂的，由省纪委监察厅直接初核。http：//www.langtaosha.com.cn/index.php？option=com_content&task=view&id=420，访问日期：2014年7月 16日。

③当然，不排除个别纪检组长会向上级纪检监察机关报告要求立案。

④对三种管理模式的详细介绍，参见潘加军、鞠连和：《纪检监察派驻机构统一管理模式分析》，载《中州学刊》2010年第6期，第26—30页。

⑤1999年中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于查办案件中需查询或者冻结被调查对象存款时应以监察机关名义使用监察文书的通知》要求，各级纪检监察机关在办案中确实需要到银行或者其他金融机构查询存款或者冻结存款时，无论是以纪检机关名义立案的，还是以监察机关名义立案的，均应以监察机关名义进行查询。未设监察机关的部门、单位或者系统，纪检机关需要到银行或者其他金融机构查询和冻结存款的，可到所在行政区监察机关或者上级主管部门监察机关开具监察文书。

⑥2002年，中国人民银行发布的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》没有将纪检机关规定为查询存款的有权机关。

⑦《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。将法院、检察院党员干部违纪案件交由党委政法委纪检机构统一查处，符合党中央对党委政法委的职能定位要求。随着司法体制改革的深入推进，如果法院、检察院逐步实现省级以下人、财、物统一管理，则宜参照垂直管理部门做法，由上级法院、检察院纪检监察机构统一查处下级法院、检察院干部违纪案件。

⑧《行政监察法》第20条规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：（一）暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料；（二）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；（四）建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。第21条规定，监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。

⑨如监察部驻部监察局有权直接决定查询存款，而中央纪委派驻纪检组必须报请中央纪委分管领导批准后以监察部名义查询存款。

⑩如《不动产登记暂行条例》第27条规定，有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。对纪检机关在办案过程中可以依照党内法规查询、复制不动产登记资料没有做出明确规定，另外，2010年中共中央、国务院《关于领导干部报告个人有关事项的规定》指出，纪检机关可以对有关领导干部报告个人有关事项的材料进行调查核实，而领导干部本人及其配偶、共同生活子女的房产情况是报告的必备内容，所以，希望国务院国土资源主管部门会同有关部门制定《条例》实施细则时能兼顾到党内法规赋予纪检机关的办案权限规定，做好衔接工作。

B11 2014年10月24日，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着党的历史上第一次中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成，中央纪委共对626件党内法规和规范性文件进行了清理。

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责任编辑 朱天义