户籍制度改革中利益相关者权利的安排与实现

[摘 要]户籍制度改革牵涉到不同的利益群体即利益相关者。利益相关者间的权利平衡是户籍制度改革的实质，对于不同群体的权利安排将直接影响到改革的成败。改革前农业户口群体享有最基本的“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，直接与土地相联系；非农业户口群体则享有各项社会保障和公共服务的权利，两者因不同的权利行使而形成了城乡分化的社会管理和公共服务模式。破解二元户籍制度的关键在于瓦解其基础权利安排，通过渐进式过渡形成有实质权利保证的、公平统一的居住证制度。

[关键词]户籍制度改革；利益相关者；权利赋予；土地制度

[中图分类号] D631.42

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）04-0053-10

[收稿日期]2014-12-20

[作者简介]游海疆（1981-），男，福建莆田人，福建师范大学公共管理学院讲师，主要从事城市管理、公共行政研究。

户籍制度是中国社会建构的一种基础性制度安排。通过户籍制度，形成了农业户口和非农业户口两种身份体系，并由此构建了城乡分化的社会管理和公共服务模式。2014年7月，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为新时期户籍制度的深化改革提供了指导思想、基本原则和发展目标，并对户口迁移政策调整、人口管理创新等提出了具体要求，备受社会各界瞩目。户籍制度改革牵涉到不同的群体，对于利益相关者的权利安排将影响到各自利益的满足程度，并最终决定改革的成败。本文将以户籍制度改革中的利益相关者为切入点，对其权利的现状和合理的分配进行研究，以期对新一轮户籍制度改革提供在关键环节和核心问题等方面的前瞻性思考。

一、户籍改革中利益相关者权利的重要性

户籍改革是在政府主导下，在行政相对人参与和配合下所进行的制度调整。户籍改革将直接影响到城市群体和农村群体的自身利益，附于其上的社会福利保障和土地权等的变革将深刻影响原有的惯性利益享用思维，从而引发赞成或支持浪潮。本文的“利益相关者”正是从这个意义上而言，用于指代参与户籍改革的、具有不同户口的两类群体：城镇居民和农民。户籍改革中利益相关者所享有的利益，正是依据其所享有的不同权利的行使而实现的。因而权利安排对于利益相关者而言具有基础性和根本性的作用，对推动户籍改革顺利进行起着极为重要的作用。

（一）利益相关者权利依附于户籍制度

户籍制度是国家为便于管理而设立的一项基本的行政制度。其形成具有悠久的历史文化传统。历朝统治者为掌握人口状况和强化人身控制，对户籍制度不断进行完善和发展。历史上的户籍制度一般与土地紧密联系，在家国同构的理念下，以家庭作为基本管理单位，并进而扩大到家族、宗族乃至于国家，实行“控制式”的人口管理模式。现代社会继承了这种人口管控的户籍制度（建国初期曾经有过一段短暂的人口自由流动期），通过户籍制度登记和收集公民信息，确认公民身份，明晰公民存续状态等。由于现代社会大工业的发展，封建社会中完全以土地为基础的户籍管理模式被打破，形成在工业不发达的农村仍然以土地为基础，而城市居民则脱离土地，并换以各项生存和发展所必需的社会保障权利为基础的人口管理模式。

户籍制度设立初衷是掌握和管控人口，维护社会秩序。其基本功能也只是针对人口本身。但是随着现代社会人身权利的不断解放和完善，对人口的不同管理方式也只能相对应赋予不同的权利，形成依附于户籍制度的不同权利体系。农业户口和城镇户口两类不同群体因为管理的模式不同，所能赋予的权利也是不同的。农业户口因为与土地权相联系，如果自行流动则主动失去土地权，形成实际上限制流动的封闭控制式管理模式。农民工进城，即使已经在城市买房居住，仍然只享有农村土地权，而这对他们没有任何意义，但是他们急需的城市教育、医疗和养老等各种城市福利却无法享有。城镇户口人群享有明确的各种城市社会福利保障，虽然没有限于一隅的土地权制约，但是其所享有的福利却具有地域性，不同城市间的社会保障权利不对接，如果自行流动也会因为接续难而面临着失去社会保障权利的后果，实际上限制了城镇户口人群流动，形成“同国不同城”的畸形现象。“土地制度使得集体土地不能流转不能抵押；行政制度又使得区域城市间互相分割、恶性竞争产业重构，找不到一个很好的办法。这一系列的制度障碍使得中国过去城市化过程中积累了大量矛盾。”[1]两类群体所拥有的不同权利正是依附于户籍制度，并通过不同权利赋予强化了这种分而治之的户籍制度。

（二）利益相关者间权利平衡是户籍制度改革的实质

利益相关者主要有农业户口和城镇户口两类群体，两者间权利的不同造成了城乡两种不同的人口管理模式，并形成依附于户籍制度的权利现状。户籍制度之所以需要改革，就是由于这种“割裂式”的人口管理模式，形成城乡分割状态，而且在城市和农村各自内部间也无法对接；社会上出现“同工不同酬”的不平等现象，社会贫富差距在城乡之间不断扩大；人口自由流动受限，影响到各经济带工业发展所必需的劳动力；用工缺口增大，窒息了经济发展的活力。户籍制度改革的目的正是要改变这种城乡分割的不合理状态，构建城乡统一的管理模式，促进人口自由流动和社会平等。而只有利益相关者间的权利赋予达到相对平衡状态，公民不论地域，享受的权利是平等的，才能解除民众自由流动的担忧，促进社会公平的实现。户籍制度本身的改革并不难，但是单纯改变户籍制度而不改变依附于户籍制度的不平衡权利分配，隐形的城乡分割的权利分配现状仍然将继续发挥作用，人口流动、社会公平等目标也将无法实现。户籍制度改革最核心和最困难的，就是改变依据户籍制度为基础而设置的利益相关者间不平等的权利状态。正是在这个意义上，可以说户籍改革实质上是一场针对不平等权利而发起的战役，主要目标在于消除这种不平等的权利状况，并期待其产生良好的社会效果。改革中利益相关者的权利平衡问题的解决程度，也将最终决定户籍改革的成败。

（三）利益相关者权利的支持和保障有利于巩固户籍改革成果，推动其正面效应持续发挥作用

户籍制度改革将重构利益相关者的权利系统，形成新的利益相关者权利正当的制度安排。但这一切需要其他系统的支撑，目前大部分学者和政府部门都将注意力集中于经济系统是否有能力支撑，这也是户籍制度改革中最突出的问题，主要涉及到权利合理安排过程中各地方政府所能够和愿意承担的财政成本。基于福利的刚性增长惯性，如果在不增加现有教育、养老和医疗等社会福利支出的基础上，却期望赋予城乡两种户口群体同等地享受福利的权利，只能通过拉低城镇居民福利来贴补农民的福利，但这很容易因为利益的普遍受损而引发城镇居民的反对；如果增大现在的福利支出，那也意味着政府要增加财政支出，在受困于土地财政不景气、保增长背景下投资支出不能快速下降的情况下，政府本就面临财政资金缺口，额外增加的福利支出成本将给政府带来财政困境。利益相关者的权利得不到支持和保障，户籍改革就会流于表面，甚至走形变样。只有政府有足够的政治智慧，合理安排和筹措所需资金，为利益相关者提供足够的权利支撑和保障，户籍制度改革才能顺利进行，改革成果才能得到巩固。泰勒认为：“改革产生的心理及其强区位化的现代观念的革命，不仅将扫除传统的实体性逻各斯理论，而且也将破除或取代有深厚根基的对人类生活及其在自然中的地位的流行的理解方式。”[2]（P192）以户籍制度改革为切入点，通过保障平等的利益相关者的权利，逐步纠正文化、社会等其他领域依据原有户籍制度而设立的各种规定和做法，改变社会中普遍存在的隐形“户籍身份歧视”，从而在意识层面实现权利平衡，重塑一个国家国民的心理生态。户籍改革的正向效应也因此才能持续得到发挥，推动社会的公平与进步。

二、户籍改革前利益相关者的权利状况

户籍制度人为地把平等的人群划分为农业户口和非农业户口两类不同的群体，并且通过一系列与此相配套的法律制度，赋予了两种不同身份群体不同的权利，深刻地影响着中国社会的运行状况。中国社会的人口管理现状，也深刻地折射出了原有权利安排的深远影响。

（一）户籍改革前农业户口群体的权利状况

农业户口群体也被通称为农民。费孝通说过：“那些被称为土头土脑的乡下人，才是中国社会的基层。”同时他进一步研究发现：“乡村里的人口似乎是附着在土地上的，一代一代的下去，不太有变动。我们很可以相信，以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”[3]（P5-7）因为农民不离乡土和以地谋生的特性，农民问题甚至扩而广之的“三农问题”，都与土地问题紧密相联。“在乡下，‘土是他们的命根。在数量上占着最高地位的神，无疑的是‘土地。”[3]（P7）国家对“三农问题”历来重视，尤其重视作为农民的生存基础的土地权利保障。1962年发布的“人民公社六十条”，确立了农村土地的集体所有制。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》则在法律意义上确认：农村和城市郊区的土地，包括宅基地和自留地、自留山都属于集体所有。其后颁布的《土地管理法》和《物权法》重申了农村土地由农民集体所有。通过一系列制度安排，赋予了农民土地集体所有的权利。

很多学者在谈到农民拥有土地权利时，都几乎一致认为农民拥有土地所有权，享受自留地、宅基地等合法拥有的权利。这实际上混淆了农村土地的集体所有和个人所有的不同性质。农民集体拥有土地权利，并不表示农民个体都拥有本村的土地所有权。根据《土地管理法》第十条规定，“农民集体”享有农地所有权。根据农地归属的不同情况，农地所有权人有三种情形：村农民集体、村内的各农民集体和乡镇农民集体。《物权法》第六十条对此作出进一步规定：1）土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；2）土地分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；3）土地属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。而在多数地区，集体经济组织并不存在，村民小组的地位和作用被弱化，所以集体土地所有权的行使代表主要就是村委会。

虽然农村土地是集体所有制，但是并不代表农民个人对集体土地毫无权利。《物权法》规定：农民集体对农地有权占有、使用、处分和收益，有权排除他人对农地的干预。举例来说，农民集体有权将土地发包给村民耕种，有权分配宅基地给村民建房，有权将建设用地用于出资兴办企业，有权制止他人侵占土地，等等。农民个体的土地权利，并不是通过农民直接拥有农村土地所有权来体现，而是通过农民个体的选举权（包括直接选举和罢免村委会、村民小组和集体经济组织的成员）、表决权（如对农村土地承包方案和宅基地使用方案有权表决等）、监督权、享受集体土地收益和有权分得本村的承包地和宅基地来体现的，间接行使农民的土地所有权。在农村，农民享有最核心的三项权利即土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，也简称为“三权”。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。

国家在赋予农民集体土地所有权的同时，也对这一权利进行限制，如将集体土地所有权与特定地域挂钩：农民迁移到其他地方，即使放弃原居住地的土地集体所有权，仍然无法在新迁入地获分集体土地。这种情况也使得迁移农民不愿意放弃原居住地的土地权，却又没有精力照顾和管理。其原居住地的土地往往沦为抛荒地。《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”给农业人口迁移设置了较高的门槛。另外还规定：“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。”基于维持社会秩序和维护社会稳定的需要，在早期经济还比较落后及对人口流动没有太大需求的情况下，国家为便于管理，严格限制人口流动。与此同时，农民对土地的集体所有权在现实中也逐渐演变成农民被特定地区土地严格禁锢，农业成为工业生产的最重要和最主要原料来源，农民成为拥有集体土地所有权的新的土地奴隶。国家在赋予农民集体土地所有权的同时，也剥夺了农民享受城市居民平等社会保障待遇的权利。农民享受政府公共服务的权利虽然并没有被剥夺，但是实际上由于国家长期重视工业，忽视农业，对农村基础设施的投入严重不足，对农民提供的公共产品少之又少，使得农民享有的这一权利实际上也无法落到实处。新农村建设和国家对“三农问题”的重视，工业反哺农业的政策和措施稳步推进，近年来农民开始逐步享受到农村养老保障、以大病统筹为主的农村合作医疗、五保供养等的权利。但是由于历史欠债太多和财政投入有限，农民所能领取的养老金数额偏少、看病经费报销比例偏低等，使得本应平等享有的公民权利实际上还没有真正得到实现。在二元户籍制度存在的情况下，农民与市民似乎各自被满足了自己最紧迫的需求，维持了基本的生存需要和社会的稳定，构建起了貌似合理的城乡分割局面，并得以一直延续。但在这一貌似合理的城乡分割局面之下，却掩藏着高达33项的农业户口和城镇户口之间的福利差距。新华社的统计结果表明： 除了就业、教育、住房、医疗、养老等基本公共服务，甚至报考驾照、士兵退役经济补助、烈属军属抚恤以及交通事故损害赔偿金额等福利，村里人和城里人也相差悬殊。

（二）户籍改革前非农业户口群体的权利状况

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地的集体所有权赋予了农民，也等同于赋予农民关于农村土地收益、处分等权利。但国家并未将全民所有的城市土地的处分和收益等权利赋予非农业户籍群体。2013年3月20日修订的《土地管理法》明确规定：城市市区的土地属于全民所有即国家所有，并对全民所有进一步做出规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国有土地可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”因而在土地权利上，农业户籍群体比非农业户籍群体所获得的权力更大，享有更直接的收益。城市居民不但不拥有城市土地的处分和收益权，而且在需要使用土地时还需要通过法定渠道有偿申请。城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积有严格规定，同时需要参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。

我国在宪法和法律中规定了公民享有的社会保障权。宪法第十四条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”公民的社会保障权利是人权的重要组成部分。我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等[4] 。宪法规定人人平等，但实际上由于户籍双轨制的存在及其运行所造成的分化效应，农业户口和非农业户口在法律和人权上所能享受到的权利是不平等的。非农业户口在城镇居住，可以享受供水、供暖、公交等城市设施以及电影院、公园、体育场等文化设施，有最低生活保障，失业、退休后生活受保障的权利，年老、疾病或者丧失劳动能力后获得物质帮助的权利。如果是北京、天津、上海等城市的户口，高考可以享受更多的优惠。城镇居民还享有公积金、经济适用住房、廉租住房保障的权利。而这些农业户口都享受不到。

另外，城镇居民与国家最基层政权联系密切，镇政府和街道办事处作为国家基层政权，可以直接为其提供急需的公共服务和公共物品。长期以来政府对城镇发展的高度重视，也使得城市供给的公共服务和公共产品种类更加丰富。

三、户籍改革中利益相关者的权利安排

“中国的城市化过程不是农民向文明城市自由迁徙的过程，而是受户籍制度、土地制度、行政制度强烈制约的过程。”[1]这种制约形成了一种畸形的权利授受。正是这种城乡分化的权利体系，维持和强化了旧户籍制度的存续和运行。改革当前的户籍制度，就需要首先从依附于户籍制度的权利安排入手，通过对两类群体权利的重新规划和设计，实现户籍制度改革的真正成效。

（一）农业户口居民的权利安排

中国城镇化进程的快速推进，并没有消除在生活方式、社会文化和政策规定等方面的差距。2013年底中国人口城镇化率达到53.73%，但由于对利益相关者权利的区别安排，中国并没有实现半数以上人口变成真正的“市民”。无论从流动人口获得的市民权益，还是从新兴城市的基础设施配套看，有相当一部分人充其量只能称为“半市民”。现有户籍制度将2亿多农民阻隔在城外，不能享受城镇同等居民待遇。亚里士多德说过：“就我们各个人说来以及就社会全体说来，主要的目的就在于谋取优良的生活。”[5]（P133）但二元的户籍制度体系构成了农民谋取优良生活的制度障碍。

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出：“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”把户籍改革与权利调整结合起来，有利于真正取得改革的预期效果。《意见》还着重指出：“坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出‘三权，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。”对于权利调整过程中对农业户籍群体的权利安排予以明确保障，符合“政策优先照顾弱者”的原则。但同时，对于是否有偿退出“三权”并没有明确的规定，这种原则性规定要求在尊重农民意愿的前提下开展试点，但在目前地方政府对土地财政极为依赖的情况下，“作为农村建设用地的宅基地可以通过复垦，给城市发展带来急需的‘建设用地指标，后者通过跨区域远程交易具有不小的经济价值”[6]。由此将对地方政府产生强利益刺激，会加剧户籍改革过程中各种征地的无序和混乱现象。由央视进行的户籍改革调查显示：近9成农民不愿交换非农业户口，只因为不愿意交地。国家虽然规定现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，但各地执行政策是有差异的，农民本身的担心也是有道理的。土地是农民的命根子，一旦城镇化了，没找到工作却又失去土地，他们将直接面临生存危机。

当前对于农民的权利安排要首先消除农村居民的这种普遍担心，在保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的前提下，有序地推进农民自愿进城的节奏。保证农民即使在城镇找不到工作，依然可以回老家种地，解决自己最基本的生存问题。其次要赋予农民实至名归的平等市民权。要消除农业户口和城镇户口间多达33项的福利差距。这对地方政府是一个巨大挑战。在短期无法完全做到位的情况下，可以采取过渡性的办法，保证农民享有“三权”的前提下，在财政可以承受的范围内，分阶段赋予农民急需的福利待遇，如教育、住房保障，接轨农村的养老和新农合与城市户口中的社保和医保等。在过渡期结束，农民已经能够享受到市民所能享受的所有权利后，再全面考虑农民“三权”的合适处理问题。国家可以采取赎买、置换、自愿流转等策略，一步步清理农民“三权”的历史遗留问题。重庆市出台的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》指出：“ 鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次性补助。”已经对此进行先行先试。目前效果还不明显，但改革还在持续进行中。杨伟民认为市民化要分三步走：第一步是就业转移到城镇，第二步是通过户籍制度改革让愿意和有能力落户的人拿到城市户口，在城市落户，第三步是推动清除各种制度和政策障碍，使农民真正融入城市生活。这是一个比较可行的步骤安排，符合先保障基本生存，逐步扩权和提高的渐进发展规律。

对于农业户口居民的权利安排还需要区分考虑两种不同的群体：一类是一直在农村生活和劳动的群体（简称农村居民），另一类是已经进入城市生活和工作但只拥有农业户口的群体（简称农民工），尤其是被媒体称为新生代农民工的群体。这两类群体进城的成本是不同的，大部分农民工已经在城市安家，习惯了城市的生活和工作方式，脱离了“面朝黄土背朝天”的乡村劳作模式，对于土地的需要已经不再那么迫切了。他们在城市也基本上能找到属于自己的一份工作，生活上有了比较稳定的收入来源，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的行使实际上处于空置状态。农村居民则不同，严重依赖于土地，“三权”是其收入的主要来源。他们对土地的需要和保障愿望极为迫切，进城的成本也大大高于农民工。而且现在留在农村劳动和生活的大部分是老弱病残，年青人基本上都外出打工去了。他们一旦进城，很难找到合适的工作，很容易陷入生存困境。从整体角度考虑，国家政策对于农业户口群体的保障也要从最弱势的农村居民出发考虑，这样可能赋予农民工的权利会相对显得宽裕些，但是有利于户籍改革获得绝大部分农民支持而稳步推进。

（二）非农业户口居民的权利安排

非农业户口居民的权利安排不涉及“三权”，作为城市户口享受市区的各项福利待遇和公共服务，对其权利安排首先要力保不降低原有的福利水平，甚至让绝大部分市民感受不到因为户籍改革而引起的波动。这虽然会对各地方政府的财政造成一定的压力，但是只要遵循“量入为出”的原则，合理设计改革步骤，改革财政预算制度和规范财政支出，遵循“政府兜底却不越位”的原则，就可以有效地减少这种压力，同时也可以减少在改革过程中可能出现的市民反对声音。其次，要坚持与农民权利适当差异化的原则，以现在对农民有利的差异化权利安排弥补长期以来对农民不利的权利享受状况。虽然户籍改革后不再有农民和市民之分，但是在改革的过程中，这两类群体面临着与目标权利安排的接轨问题，因而需要有一个过渡阶段。在此过程中要允许两类群体在权利赋予上有适当的差别。农业户口群体长期作为一个弱势群体，时刻要直面基本的生存问题。要让他们支持改革，接受改革中可能出现的利益损失与获得，他们首先会有最基本的利益得失核算。政府必须让他们有最基本的生存保障，并让他们享受到户籍改革后权利增加的积极成果，才能鼓励他们参与和支持改革。因而，在改革的过程中，不可避免地会出现“农民群体被逐步赋予市民权利，但是原有的农民享有的权利仍然保留，从而在权利对比上看，似乎是市民吃亏”的情景，但这是最终实现所有公民享有真正平等和充分的权利的必经阶段。这种改革过程中短期的有利权利安排是以长期以来不利的权利安排为基础的，因而综合起来看是平等的。非农业户口居民要深刻认识到这种差异化权利安排的重要性，顾全大局，不因一时一地的权利得失而阻挠和反对改革。最后，要坚持市民权利的发展完善。改革不能仅仅让一方群体承担成本却不享受收益。政府要根据国家财力增长情况和社会发展的实际需求，合理提高市民保障的种类和程度。将“保基本”与市场调节结合，将全覆盖与动态调整相结合，让市民的权利也会随着改革的推进而不断得到提高，激发市民参与改革的积极性。

《意见》特别突出对农业户口群体的权利保障，着重对于农业户口向非农业户口转移做出规定，而真正的人口流动绝不仅仅只是农民向市民转变那么简单，其也应该包括市民向农民的流动和城市间人口的流动。这几年随着国家对“三农”问题的重视，对农村财政投入的持续增加，免交农业税、合并和减轻其他税率、加大农田水利等基础设施建设和建设社会主义新农村等，农民所能享受到的利益蛋糕逐渐变大，也引发了一部分已经转变为城市居民的人的回归潮，但是目前这种迁移仍然存在不小的难度。我国法律只有如何从农村迁往城市，但没有如何从城市迁往农村的规定。能否迁移，取决于准备迁往的农村是否同意接收。另外从西方发达国家的发展经验来看，当经济发展到一定阶段，市区的人口密度、交通拥堵状态和环境状况达到某一个临界点，市区对居民的吸引力降低，而乡村对居民的吸引力则上升，从而出现居民从市区向乡村迁移的现象。虽然目前中国这种趋势还不是很普遍，但是随着差异化的权利安排和对农民支持力度的加大，农村地区的吸引力会逐步上升，城市居民向农村居民转移已经具备一定的条件。这就需要未雨绸缪，提前对这种可能出现的现象做出权利的预设性安排。

当前影响城市间人口流动的主要障碍是城市间的权利接续问题。市民在原来的城市所能享受的福利待遇，一旦移居到另外一个城市就要推倒重来，重新建档，享受的待遇水平也要重新开始累积计算。在年限对于居民享受到的福利待遇水平还直接挂钩的情况下，这对于流动的市民是不公平的：流动人口对社会的贡献程度不一定减少甚至有可能增加，但是合法应该享受的福利待遇却反而缩水。城市间权利接续的最大困难发生在发展程度不同的城市间。北、上、广等一线城市对中国所有居民始终具有最大的吸引力，但是大部分一线城市都已经不堪人口重负，无法持续接纳其他城市转移过来的人员。城市间流动权利的合理安排，需要在各个城市的发展水平相对均衡的情况下才能实现，这需要一个长期的过程，需要国家在规划、资源分配和财政转移等方面的统筹考虑。目前合理的改革策略是抓住农业户口转变为非农业户口这个关键环节，在不同发展程度的城市间设置合理的准入门槛，根据城市发展需要和人口最大容纳限度，通过差异化的权利赋予，在发展的过程中逐步消除权利差异。改革的最终目标是实现全体公民权利的平等性和有效性。

四、户籍改革中利益相关者的权利保障

权利赋予只是建立起户籍改革可以顺利进行的基础，但是要实现户籍制度改革的目标，还需要有强有力的权利保障。只有这样，才能将权利调整和实现贯穿于户籍改革的全过程，使改革的推进有可靠的保障。

（一）中央政府的顶层设计和地方政府的主导负责

户籍改革涉及面广，对其不同权利的管理权分散在公安部、发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委、法制办等不同部门。因而，改革需要先有一个顶层设计，把不同部门使力的方向规定好，改革的原则和步骤协调好，改革的总体设计沟通好，才能保证各部门合而不乱，分而有力。《意见》提出：“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布，加强社会监督。”对于地方政府的主导负责做出安排，并要求加强社会监督，这体现出对户籍改革中利益相关者群体的信任和重视。顶层设计着眼于宏观指导，确立具有规范性的基本原则和内容。地方政府主导负责则要求细化落实，全面考虑，统筹兼顾。

（二）法律保障制度的建立与完善

户籍制度改革不能仅仅依靠文件和政策，还需要通过法律予以保障，才能形成持续有效的改革局面。通过法律制度将户籍制度改革中两类群体的权利明确和规范下来，有利于权利的保障和行使，也可以为利益相关者的权利保障提供有力的“自卫武器”。户籍制度的权利赋予规定最早见于《中华人民共和国户口登记条例》，是在1958年1月9日经全国人大常委会第九十一次会议通过的。这是新中国第一部户籍制度，在法律上确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等一套较完善的户口管理制度。条例对于农民进城的严格限制，影响了城乡间的人口流动，形成了分割的“二元经济模式”。1998 年 7 月 22 日，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对当时户口管理作出了“四项改革”，涉及子女随迁和投靠、夫妻分居的解决等方面。2011年2月26日由国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对于“农转非”和农民利益保障提出新要求，降低了“农转非”的门槛。2014年7月24日，国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这些法律法规构成了中国户籍管理制度的基础，也是户籍制度演变和发展的依据。目前新的户籍改革力度很大，着眼于建立统一的居住证制度和消除城乡二元经济模式，与以往相比具有颠覆性的革命意义，但这一切仍然只有行政规范性文件的安排部署，却没有上升到法律的高度，并通过全国人大确认和公布，以具有更高效力的法律形式保障和监督。当前急需修订或是废止《中华人民共和国户口登记条例》，制定与新时期户籍制度改革和客体权利赋予相适应的法律，以法律的强制力保证权利安排不扭曲、改革不变形和走样。

（三）利益相关者权利纠纷的特殊处理机制

权利纠纷的特殊处理机制是适应我国当前国家权力运行状况的一种有效安排。在法律的权威还没有得到户籍改革中利益相关者普遍认同的情况下，两类群体在遇到权利纠纷时更喜欢选择向行政机关求助的方式。所以政府内设的信访部门接访的任务非常重，但是其处理和协调能力却有限，导致很多正常和合理的利益诉求迟迟得不到解决。一旦对处理的结果不满意，他们会进而转向上访、请愿等非正常的维权模式。这将影响社会稳定并在社会上造成恶劣影响。利益相关者权利纠纷的处理机构的提出，正是为了解决这种协调和处理不力的问题，不能单纯依托于现有政府的组成机构，如民政局等，在遇到纠纷时面临无权协调和无法处理的尴尬情况。要抽调各部门人员，由地方政府主要领导挂帅，组成一个专门处理户改中权利纠纷的临时机构。以强有力的行政措施，监督和保障户籍制度改革的顺利进行。不同层级政府部门要普遍设立专门的纠纷处理机构和人员，合理划分权限，形成分工与合力。当然，其最终目标是通过法律来规范调解和处理户籍改革中的纠纷。利益相关者权利纠纷的特殊处理机制即使已经建立，也不能放慢对于相关法律制度的建设和完善的步伐。要在此过程中逐步确立法律的尊严和认可度，形成依法治国的良好局面。

户籍制度改革是一项功在当代、利在千秋的事业，对未来中国经济的发展将起到极为重要的推手作用。从权利安排入手，坚持以权利实现程度衡量改革进程和状况，才算是抓住了户籍改革的实质，也才有利于顺利推进户籍制度改革并最终取得实效。

参考文献：

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责任编辑 王 飞