大运河管理的“三个一”

李松梧+++王培合

2014年6月22日，在卡塔尔首都多哈召开的第38届世界遗产委员会会议上，中国的大运河被正式列入《世界遗产名录》。对于中国人来说，大运河的申遗成功，不仅是一份荣耀，更是一份沉甸甸的历史责任。谁都知道，申遗成功不是目的，保护和传承才是根本。鉴于大运河是一个线性、活态、可再用的水文化遗产，鉴于大运河历时久远、规模宏大、区域广泛、涉及地区部门和社会经济发展项目繁多等特点，其日后的保护和传承注定是艰难的。本着为大运河的保护和传承提供一点有益借鉴的想法，笔者认为，搞好大运河的保护与传承，固然需要做大量的工作，但最重要、最需要做的工作当是以下3项。

一个规划。规划对大运河的保护与传承来说，好比是标准、航标灯、线路图。规划是否合理、科学，将直接关系到大运河保护和传承的成败。因此，必须切实编制好规划。依笔者看来，大运河的保护与传承规划，首先应处理好4个关系：一是保护与利用的关系，二是保护与治理的关系，三是遗产管理与水利管理的关系，四是文化功能与水利功能的关系。通过科学运筹，统一规划，让古老的大运河既能得到有效的保护，又能得以可持续利用。其次是既要考虑全面，又要突出重点。大运河的保护与传承涉及水利建设、文物保护、交通运输、环境保护、城乡规划、文化旅游等多个行业的工作，这就要求在编制规划时要在“全面”上下足功夫，要持开放的观念、合作的态度，要结合实际，通盘考虑，兼顾各方需求，力求全面均衡发展。同时，还要突出重点。大运河是一项文化遗产，必须把水利建设和文物保护放在最为重要的位置。要舍得花“本钱”，切实谋划细、谋划透、谋划好。再次，应确保规划的权威性。大运河保护与传承的规划定稿后，应提交全国人大审议通过，由国务院发布实施，沿河各省（市）的有关市县须严格按照规划行事。在此之前，沿河各级自行编制的区域性规划，原则上全部废止，一律按国家的规划重新编制新的区域规划，并交同级人大审议和上级有关部门批准。区域规划一经制定，无特殊情况不准更改，如确需更改，应经人大和上级有关部门批准。

一部法规。法律法规体系是法治社会中一切行为的基础依据。随着申遗的成功，大运河的美名响彻全球，而大运河的名气越大，人们对它的期望值会越高，接下来必然会出现前所未有的开发热潮。为了规范人们保护和利用大运河的种种行为，特别是抑制那些过度的开发冲动，使大运河在保护的基础上实现可持续利用，应该制定一部专门的法规。有人可能会说，遗产保护有文物保护法，水利工程有水法、防洪法等，何必再制定专门的法规。关于这个问题，笔者的认识是：尽管有文物保护法、水法等法律法规，但这些法律法规与活态文化遗产保护利用相关的内容极少，已颁布的部分法规条文并不完全适用于中国大运河水利遗产的保护，而且不同法律之间甚至存在着冲突。譬如：文物保护法是以“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”为基本原则，对文物保护对象要求不改变现状。而水法等法律法规，则是以保障水利工程现状功能的有效发挥，保障防洪和供水安全为首要原则，不可避免地对水利工程进行维修和建设。总之，现行的有关法律法规不完全适用于大运河的保护与利用，亟须有一部紧密结合大运河实际的专门的法规面世。建议国家有关部门立即展开这方面的调查研究，以促使这一专门法规尽早面世。

一套机构。大运河涉及8个省（市），跨越六大流域，其运行和管理涉及多个部门和众多专业领域。这种条块分割、群龙共舞的区划现状，客观地形成了“各自为政，各取所需”、“见利就抢，遇事就推”的混乱局面，使大运河不再是一个整体，而是支离破碎的碎片。尽管2009年国家成立了“大运河保护和申遗省部际会商小组”，但这仅限于协商与申遗有关的事务，无其他管理职能。实践证明，群治就是不治，共管就是失管。大运河亟须有一套专门的、权威性的管理机构，以统领各路“诸侯”，搞好保护与利用。在这方面，古人为我们做出了榜样。如：元明清三代朝廷都派设最高治运、司运机构常驻济宁（山东境内），开设衙门，督漕督运，治河名臣潘季驯、林则徐等在此任过职。笔者认为，可借鉴一下古人的做法，在国务院的层面，设立跨部门、跨省、跨流域的大运河管理委员会。委员会的规格为正部级，主任由全国人大常委会任命，同时兼任国务院办公厅副主任。水利部、文化部的一名副部长和沿河省（市）的一名副省（市）长任副主任，其中，水利部的副部长担任常务副主任，沿河各省（市）的水利、文化厅厅长、各地级市的市长任成员。委员会作为大运河管理的最高行政机构，直接受国务院的领导，委员会根据有关法规和规划要求，有权处理与大运河有关的一切事务。