水价改革 对山东省水生态文明制度建设意义重大

孙义福

党的十七大第一次提出“建设生态文明”。十八大强调“大力推进生态文明建设”，并确立了中国特色社会主义五位一体建设的总布局，要求“努力走向社会主义生态文明新时代”。党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要建立系统完整的生态文明制度体系，并将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明建设的重要内容。积极稳妥地推进水价改革，对于搞好水生态文明建设非常重要。

一、推进水价改革的必要性

水价是调节水供求关系、促进节约用水、保护水资源的核心杠杆。推进水价改革，建立合理的水价形成机制，对发挥价格杠杆在水资源优化配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用至关重要；同时，水价对促进节约用水、提高用水效率和效益，确保水资源健康可持续利用，加快水生态文明建设步伐，也具有十分重大的意义。

1.水价应体现水资源的稀缺性

中国总体上淡水资源不足，海河流域缺水尤为严重。人多、地少、水缺是山东省的基本省情。山东多年平均年降水量仅679.5毫米，多年平均水资源总量为303亿立方米，仅占全国水资源总量的1.09%；亩均水量263立方米，仅为全国平均占有量的1/7；人均水量322立方米，为全国人均水平的14.9%，为世界人均占有量的4%，列全国倒数第3位。按国际公认标准，山东属于人均少于500立方米的严重缺水地区。可以说，水是山东的命根子，水资源短缺已经成为制约山东省可持续发展的主要瓶颈。破解水瓶颈制约，需要建立与水资源稀缺性相适应的价格机制，促进水资源高效利用、永续利用。

2.水价应体现水资源的不可或缺性

水是生命之源、生产之要、生态之基，是最重要的自然资源、环境资源之一，既不可或缺又无以替代。水价的制定既要有利于促进全面节水、增强水资源供给保障能力，又要引导保护生态环境。因此，制定水价要充分发挥其价格杠杆作用，对合理的用水需求予以保护，对浪费水资源、破坏水环境的要体现出惩罚性。

二、现状水价存在诸多问题

按国际通行做法，供水价格一般要占居民收入水平的3%。例如，捷克居民收入约为我国的2倍，布拉格居民用水每立方米价格折合人民币为20元。而我国现行水价普遍偏低，除天津、北京相对较为合理外，其余地区水价只占到居民收入的1%～1.5%。

1.农业水价不合理

农业灌溉水价明显偏低，据统计，山东省大中型国有水利工程农业供水支渠进水口价格平均为0.07元/立方米，仅为供水成本的一半，供水单位普遍难以保本甚至亏损运营，同时也造成灌溉用水浪费。由于农业灌溉计量设施不完善，大多按亩收取水费，灌溉水用与不用、用多用少都交一样的钱，既有失公平，又不利于节约用水。

2.地下水资源费偏低

地下水是许多地方供水的主要来源，也是维护水生态环境的基础。目前，山东省地下水水费平均约为0.7元/立方米，与调水工程水价相比明显偏低。这导致许多地方和企业宁肯违规超采地下水，也不用地表供水，在一定程度上加剧了地下水超采，破坏了生态环境。如2010年，在桓台至高青境内，小清河22公里大堤和闸门等建筑物平均沉陷0.5米以上，最大降深达2.64米。山东形成了三片一带的地下漏斗：淄博至潍坊，夏津至莘县，汶上至嘉祥，以及沿海一带，总面积超过了1.5万平方公里，后果不堪设想。华北平原累计超采地下水1200亿立方米，北京的状况尤为突出。

3.差别化水价未全面实行

从全国来看，居民用水阶梯式水价尚未落实到位。2011年，山东省物价局、水利厅等五部门出台了《关于积极推进水价改革的指导意见》，明确对居民生活用水实行阶梯式水价制度，对非居民和特种用水实行超定额累进加价制度，对工业、服务业用水实行超定额累进加收水资源费制度。但目前还存在执行不严格、落实不到位的问题，缺乏有效的监督手段、管理措施，助长了用水浪费的现象。

4.同水不同价问题比较突出

目前全国综合水价还未推行，在多水源供水地区，受体制和工程设施制约，地表水、地下水、外调水价格不一致，制约区域内各类水资源统筹配置，也影响用水公平。山东省南水北调工程已于2013年11月份正式通水，国家明确南水北调东线按“保本还贷运行”模式测定、实施两部制水价，即基本水费和计量水费。山东境内调引长江水平均价格为每立方米1.54元，明显高于当地地表水、地下水和黄河水的水价。如果不改革水价，调来的长江水很难配置和利用，而且即使不用长江水，每年也要按净供水量13.53亿立方米缴纳基本水费10亿多元。

三、推进水价改革势在必行

推进水价改革，涉及社会各方面的利益，任务艰巨，事关大局。为此，建议各有关方面抓紧调研，积极稳妥地开展工作。

1.合理确定农业综合水价，政府给予适当补助

农业灌溉用水关系到粮食安全和农民增收。建议按照有利于节约用水、有利于工程良性运行、有利于减轻农民负担的原则，按照“保本运行”的模式，合理调整农业水价；并按不同农作物的用水定额，对农民定额内水费，各级政府给予一定比例的财政补助；超定额用水的，由其自行负担。同时，把农田灌溉设施的维修养护费用，纳入各级政府的财政预算，给予补助。这既符合民生优先的原则，也符合WTO的规则。

2. 提高地下水资源费征收标准，实行超采超用累进加价制度

从山东省现实情况考虑，可将全省地下水资源费平均征收标准提高到每立方米1.5元以上。按照采补平衡、永续利用的原则，严格控制地下水开采，对超采区强制实行压采、置换，对超采者实行分档累进加收水资源费。同时，对二、三产业超定额用水的，实行分档加价。

3. 合理调整居民用水价格，实行阶梯水价

对居民生活用水实行阶梯水价管理，对超过一定额度的用水收取更高标准的水费，以加快推进节水型社会建设。鉴于生活用水是居民不可或缺的基本生活资源，因此，此项改革首先应科学确定基本水量，制定合理的基准水价及进阶水价的分界线，充分考虑广大中低收入家庭对水价的承受能力，以确保既要推行阶梯水价，又要最大限度地惠及民生。从各地试点、实践情况看，居民用水阶梯水价可按3档设置；在推行过程中，应广泛征求意见，做好宣传教育和沟通等工作，防止引发新的社会风险。

4. 研究推进综合水价，真正体现公平，提高用水效率

随着各地调水工程逐步完善，山东省许多地方同时使用长江水、黄河水、地表水、地下水等多种水源。应以市域或县域为单位，统一核算各类水资源成本，对原水价格进行调节，尽快实现区域内统一的综合水价，以优化高效配置水资源，实现用水公平，促进水生态文明乃至整个生态文明的建设。（本文作者系山东省政协常委、山东省水生态文明促进会会长）