必须建立我国农业 用水红线制度体系

姜文来，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员，博士生导师，中华环保联合会理事。长期从事水资源管理、节水和区域发展研究，出版有《水资源价值论》等著作10余本，发表学术论文100余篇。

“水利是农业的命脉”，农业用水是现代农业建设的物质基础，确保农业用水关系到国家的粮食安全和生态安全，因此建立农业用水的保障制度具有重要的战略意义。

一、农业用水红线制度背景

目前，我国农业用水形势十分严峻，未来农业用水需求还将增加，这构成了农业用水红线制度确立的大背景。

1. 农业用水短缺，威胁国家粮食安全

长期以来，我国农业用水供需矛盾较为突出，特别是近年来随着极端气候变化频繁，以及非农业用水对农业用水的挤占，更加剧了农业用水的紧张局面。多年来，我国农业用水平均年缺水量为300亿立方米，水资源短缺影响了粮食生产的综合能力。据统计，2000—2013年我国农作物因干旱受灾面积年平均为2.51亿亩，成灾面积年平均为2亿亩，平均每年因干旱减少粮食产量为257.35亿公斤，其中2000年减产粮食最高达599.60亿公斤，占当年我国粮食总产量的13%。可以说，农业用水短缺已经威胁到粮食安全的国家战略。

2. 粮食安全高度依赖农业用水的供给

依据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》，2020年全国粮食消费量将达到5725亿公斤，按照国内粮食自给率95%测算，考虑到影响粮食生产和有效供给的不确定性因素较多，以及确保供给、留有余地的原则，国内粮食产量应达到约5450亿公斤，这就需要再新增500亿公斤的生产能力。实际上，我国灌区粮食产量占粮食总产量的70%左右，新增粮食产量主要靠灌溉耕地获得。典型地区调查表明，有灌溉条件地区的小麦单产是旱地单产的1.67～1.89倍，玉米单产是旱地的1.47～1.53倍，而且产量相对稳定。我国粮食安全高度依赖农业用水的供给，因此保障灌区充足的农业用水，对于维护我国粮食安全至关重要。

3. 农业用水向非农业用水转移凸显，经济发达地区尤为突出

1949年我国农业用水占总用水量的97%，2013年农业用水只占总用水量的63.4%，年均下降0.52个百分点，也即每10年下降超过5个百分点。从区域角度来看，农业用水所占比例下降并不均衡，但存在一个规律，经济发达地区农业用水比例下降明显高于经济不发达地区，如北京市2001—2012年期间，农业用水量由2001年的17.4亿立方米减少到2012年的9.3亿立方米，占总用水量的比例由45%减少至26%，年均下降速度为1.72个百分点，10年下降超过了17个百分点，远远高于全国的平均下降水平。这表明我国农业用水向非农业用水转移比较明显，特别是经济发达地区挤占农业用水的情况更为突出。

4. 未来农业用水形势更为严峻

一是随着经济的发展，工业和城市生活用水呈现刚性增长的趋势，由于农业用水效益和其他行业相比较低，挤占农业用水现象将更加突出。根据我国《节水型社会建设“十二五”规划》，2015年全国用水总量控制在6350亿立方米以内，农业灌溉用水总量基本不增长，如果按此进行计算，2015年我国农业用水占总用水量的58%左右。二是农业用水量需求整体呈现增加趋势。为了确保我国粮食安全，我国灌溉面积将进一步扩大。据预测，2020年、2030年我国有效灌溉面积将达到9.17亿亩、9.46亿亩，考虑农业节水技术可实现的情况、极端气候变化频繁以及减少国家粮食安全风险，2020年、2030年我国需要灌溉用水量分别为3816亿立方米、3803亿立方米，农业用水量比2011年分别增加72亿立方米、64亿立方米。从整体来看，我国农业用水需求在增加，农业用水供需形势更加紧张。

二、农业用水红线制度体系内涵

目前，我国农业用水较为短缺，但未来农业用水需求仍呈增长趋势。因此，为了保证国家粮食安全，除应大力推进高效节水等常规的农业节水技术外，建立我国农业用水红线制度体系是保障农业用水安全的重要举措之一。

农业用水红线是指为了保障国家农产品安全所需要的最低农业用水的数量。农业用水红线制度体系是为了实现农业用水红线目标而采取的系列制度。为了维护国家粮食安全，我国已经划定了18亿亩耕地红线，这一举措为保护我国耕地面积发挥了重要作用。农业用水作为生产粮食的重要基础性战略性资源，有必要像严格保护耕地那样保护基本的农业用水数量。只有耕地红线与农业用水红线的有机结合，才能为国家的粮食安全增加双重保险。

农业用水红线制度体系是为了保障农业用水红线制度实施而制定的系列制度的集合，众多制度相互协调，共同保障农业用水红线制度的实现。目前，我国农业用水红线制度还没有建立，提出建立农业用水制度体系似乎有些超前。但是，为了维护国家的粮食安全，必须有超前的意识和战略，才能保障目标的实现。农业用水红线制度体系首要是建立农业用水红线制度，划定农业用水红线则是第一步基础性工作。

三、影响农业用水红线划定的因素

影响农业用水红线划定的因素很多，其中要着重考虑以下三个因素。

一是农业基础性战略地位。农业是我国基础性战略性行业，尽管其在GDP所占的比重不高，甚至呈现下降的趋势，但农业对于养活13亿人口具有难以替代的作用，我们必须依赖本国的农业供给自己，不能将希望寄托给世界。农业不仅仅具有生产功能，而且具有就业、生态、保护文化等其他功能，考虑农业问题不能仅仅从经济角度来考虑，要从宏观战略的角度进行思维。在划定农业用水红线的时候，必须着眼于农业特殊的战略地位，提供足够的支撑农业发展的用水不仅是支撑农业可持续发展的保障，更具有战略性。

二是农业用水历史变化和未来的需求。合理地确定农业用水未来的需求，是划定农业用水红线的基础性工作。农业用水未来的需求要考虑人口的增长、农产品的需求，以及作物结构、灌溉规模等，综合考虑这些因素确定未来一段时间内农业用水的需求量，同时参考农业用水的历史变化，根据水资源供给形势综合平衡农业用水。

三是农业用水节水潜力与现实节水能力。目前我国农业用水基本保持不变的根本原因是农业节水技术的提高，我国农业用水效率和国外发达国家相比较低，我国农业节水还有一定的潜力可挖，通过提高农业用水效率减少农业用水量势在必行。但我们也必须清醒地认识到，农业节水技术的提高受诸多因素的影响，虽然我们农业节水技术储备完全能满足节水挖潜的需求，但受资金、管理和成本等因素限制，农业用水效率短时间内大幅度提高是不现实的，必须考虑可实现的农业节水能力。农业用水红线划定时不仅要考虑农业节水潜力，更要注重这种潜力可实现的程度，否则农业用水红线划定会出现偏差。

四、农业用水红线初步估算

2012年3月22日，笔者在人民网-理论频道发表了《建立农业用水红线制度，确保国家粮食安全》的文章，首次提出建立“农业用水红线制度”的设想，并对“农业用水红线”进行了初步估算：目前我国农业每年缺水300亿立方米，1997年以来农业用水基本稳定在3700亿立方米左右，考虑到未来节水潜能和水资源供给情况，粗略地估算农业用水红线为3700亿～3900亿立方米，平均为3800亿立方米，这是一个很保守的估计值。另外，这个估算结果还不包含农村牲畜的用水量。

2012年2月，国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）（以下简称《意见》）， 对水资源管理红线进一步具体化。《意见》提出，到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.60以上。可以说，该《意见》是估算农业用水红线的基本政策依据。

综合考虑各种因素，尽管我国农田灌溉水有效利用系数在提高，但考虑到我国灌溉面积还将有一定的增长，从宏观估计，农田水利效率提高节约的水量与增加灌溉的面积需水量相当，考虑牲畜用水将呈现更大的增长，2020年我国农业用水红线至少为4000亿立方米。需要说明的是，该数值是一个保守的估计值。

五、超前谋划农业用水红线制度体系

农业用水红线的制定和实施是一项系统工程，建立与之相配套的制度体系，是农业用水红线得以实现的基础。比如，建立相应的法律法规体系，给予农业用水红线制度的法律地位，并且从法规层面保障其实施；建立相适应的农业用水红线技术支撑体系，包括农业用水红线划定技术、配置技术、监测技术和考核技术等。

建立农业用水红线制度体系是保障农业可持续发展的需要，是确保国家粮食安全的重大措施，也是从制度层面实现“藏粮于水”的需要，因而超前谋划具有重要的现实意义和战略意义。