社会服务的价值意涵和制度模型构建

王川兰

摘要：通过对社会服务价值意涵和国内外社会服务实践过程的检视，我们可以看到两者间存在着不同程度的“背反”。比如，社会服务的价值理念与项目化供给之间存在一系列价值伦理冲突；在社会服务政策制定与供给过程中始终存在着各机构间利益诉求重叠、冲突与断裂的问题，导致社会服务体系脆弱、不稳定；许多社会服务机构存在公益腐败与治理失败。沿着平等机会和多样性的研究路径，我们可以构建一种新的社会服务制度模型。据此，我们可以在人口结构与社会不利因素经验证据的基础上，同时利用数据统计和交叉分析的方法，获得一个更为清晰的观察视角，依据多样性的需求评估来提供相应的社会服务，最终推动社会平等政策议程的转换。这也是破解社会服务价值意涵与行为模式之间沟壑，避免落入“服务失败”陷阱的一项有益探索。

关键词：社会服务；社会管理；平等机会；多样性

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）09-0090-08

进入21世纪以来，随着我国社会主义建设初级阶段目标的实现，国家发展战略逐渐从以经济建设为中心转变为经济、社会和谐发展，国家政策体系也由保证发展速度的经济政策转向提升经济发展质量的经济政策和促进社会公平正义的社会政策并重的格局，这是国家发展进入一个更高阶段的基本特征与必然趋势。与此宏观结构转型相对应，在具体的社会政策与社会管理领域，建立促进民生大众福祉、保护弱势群体权益，满足其教育、生理、心智、情绪、精神及经济安全需要的现代社会管理与社会服务体系则显得尤为迫切与重要。

作为与民生福祉休戚相关的相对独立的领域，国内对社会服务的认识与研究还比较薄弱，往往将其与公共服务或民政福利项目等同或混淆起来，导致理论研究的滞后与政策创新的空白。现实中，国家在实现经济增长的同时，面临现代化、城市化及老龄化带来的_系列日益严峻的社会问题与危机，而与此对应的基本社会服务却极其欠缺，远不能满足老年人、残障人士、贫困及失业人群、疾病患者、单亲家庭及儿童等社会弱势群体的各种需要。另一方面，各国的历史经验无不证明，公民能否获得一定标准的社会服务与社会保障，用以维护一定水平之上的人身尊严与生活质量，是现代民主国家无法回避的一项重要社会发展指标。因此，本文旨在分析讨论西方国家社会服务的价值意涵、发展规律与制度安排，在此基础上进一步探讨如何构建中国本土化社会服务制度模型的问题。

一、社会服务的价值意涵及其特殊性

何谓社会服务，即社会服务区别于其他个人或集体活动的价值属性与特征表现是什么？对这一问题的不同回答将直接导致社会服务在发展路径、政策模式与管理体制等方面的差异。综观中外关于社会服务的研究成果与理论观点，我们发现，可以从以下几个维度理解其内涵与外延。

1.从公共服务视角界定社会服务

国内外研究者通常认为，公共服务包括了维护性公共服务、经济性公共服务及社会性公共服务。斯蒂格利兹（Stiglitz）等人的经验研究显示，现代民主国家的公共服务职能演变是从维护性公共服务扩展到经济性公共服务，再进一步发展到社会性公共服务。教育、社会保障、公共医疗卫生、人身照顾服务、就业公共服务、环境保护等社会性公共服务已经成为当代政府公共服务职能的主要内容。而国内学者的相关研究也认为，从现有的社会发展规律来看，只有在经济发展达到较高阶段以后，公民才会享受到较高水平的社会性公共服务及社区服务。换言之，社会性公共服务建立在维护性公共服务及经济性公共服务基础之上。

此外，斯基亚沃.坎波（Sehiavo-Campo）和汤玛斯（Tommasi）在他们的著作中提到了按政府职能体系来划分政府公共服务的分类方法。他们认为按照联合国政府职能分类（COFOG）体系，政府公共服务一般包括四个方面：普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务和未按大类划分的支出。而社会服务主要包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面。按照上述定义的逻辑，社会服务是隶属于公共服务的一个子项，是公共服务中偏重于社会问题与社会事务的那部分服务内容与项目。显然，这是从公共服务的结构一功能视角对社会服务的理解与划分，反映了其无差别的公共性价值意涵。

2.福利国家与社会政策框架中的社会服务

社会服务的理论研究与实践活动肇始于西方发达国家。二战以后，社会福利体系的概念和框架基本成型，除了教育、住房、收入保障和国民健康服务四部分，社会服务作为一种独立存在的福利服务，在西方国家逐渐成为福利国家及其社会政策框架中的重要组成部分。区别于全民性的制度性社会福利，例如社会养老保险、全民健康服务等都是依托社会公共部门的带有社会公共性质的社会保障与支持，社会服务是一种以社会弱势群体为对象的补救性社会福利（服务）。由于在研究和实践中很容易把这个概念混淆，西方社会政策学界认为，需要给社会服务一个区别于其他福利项目的具体限定。因此在英国社会服务通常被称之为“个人社会服务”（Personal SocialService），在北欧则使用“社会照顾服务”（Social Care Service）这一用语。然而，如果仅仅限定为提供给个人的服务可能还不够清晰明确，有学者提出应该加入一个更为重要的因素，即根据人类的不同需求（human needs）而提供的服务。因此，有研究者给社会服务提出了一个明确定义：“人身社会服务是关心有需求和困难的人，……这种需要在传统上被个人和家庭的功能来满足，而目前改为由社会服务来满足，并且社会提供了高水平的而并非是单一化的帮助；服务资源适应于个人和群体的不同需求。”因此，社会福利与社会政策框架中的社会服务强调了具体的行为导向，重点在于对无法正常适应社会的人提供关心照顾。这种个人社会服务根据年龄和居住地点、特殊的问题和特定的人群来提供服务。比如，老人服务、儿童服务、精神问题辅导服务，等等。所以，在社会福利框架中谈及社会服务时，不应与教育、健康医疗等其他的社会福利服务项目混淆，而是专指社会照顾服务和人身社会服务，表现为案主为本、需求导向以及个别化等方面的价值意涵。endprint

3.社会公益与志愿意义上的社会服务

这一概念与广泛分布于民间的社会公益及志愿活动相关。在西方文献关于社会服务的概念中，存在着“志愿服务”、“福利服务”、“个人社会服务”及“人类服务”等不同的称谓。而在西方社会的语境中，它们的内涵会有很大一部分重合交叉，其中很重要的一个特质是长久以来形成的为弱势群体服务的宗教观念与慈善救济传统。因此，社会服务某种程度上也被视为公益性和志愿性的服务。

在这方面，西方学者也给出了较为明确的解释与观点。邓恩（Dunn）的研究认为志愿服务是一种表现社会责任与态度的行动方式，它不是一种义务，并且付出不求回报。比尔斯（Bills）等人进一步提出志愿服务是一个人在有酬工作之外，为尽社会责任，愿意奉献时间、才能、精力给他人与社会，而不求报酬。布瑞兰特（Brilliant）则认为志愿服务除对他人及社会有利外，并可获得自我心理上的满足感。这些概念基本都是从价值理念层面来界定社会服务，认为该种社会服务是基于行为人的志愿、利他、奉献等精神导向下的社会行动，反映了社会服务中很重要的一部分，即基于慈善观点的社会团结或利他主义之活动。上文所论述的志愿性社会服务不同于一般的取薪工作，体现了绝大部分社会服务志愿利他的特性，是一种非强迫性的帮助行为。当然，除了志愿服务之外，社会服务还包括了由政府等公共组织提供的社会性公共服务，社会服务机构乃至其他营利性、非营利性组织提供的各类专业照顾服务等等，尽管服务的提供者有所不同，但都在不同程度上体现了互助利他、规范与良知等价值内涵。

上文从不同视角对社会服务的价值意涵进行了概括和梳理，我们认为社会服务的主体部分从属于公共服务这一大的系统。然而，社会服务除了包含公共服务的、一般意义上的“公共性”特征，还有其自身特殊的价值规范、内在逻辑及实现机制，体现了“社会”的属性与色彩，是立足于社会生活基础之上的那部分公共物品、准公共物品乃至私人物品，体现出个别化、志愿性及慈善利他等价值意涵和特征。而在国内关于社会服务的研究和实践领域，迄今为止尚未形成关于社会服务的普遍价值认同以及相对应的制度化发展策略。因此，需要在本土化情境中建立一套关于社会服务的价值体系，并在此基础上实现其制度化目标。

二、社会服务在价值理性与行为模式间的背反

通过上文对社会服务价值意涵的梳理与讨论，进一步检视国内外社会服务的实践过程（包括政策制定与服务输出等环节），可以看到两者间存在着不同程度的“背反”，从而影响其合法性与正当性。

首先，社会服务的价值理念与项目化供给之间存在一系列价值伦理冲突。具体而言，满足社会服务对象的真实需求还是保证社会服务项目的效率始终是困扰政策制定者、福利组织管理者与服务提供者的伦理问题。这种多元价值间的游离、冲突与迷失先后表现为社会政策与社会服务的顾客取向（consumer-centered）、案主取向（client-centered）和公民取向（citizen-based）。而这三种不同的价值取向会导致不同的政策工具选择，从而影响社会服务对象的权利与服务效果。

其次，在社会服务政策制定与社会服务供给的过程中始终存在着各服务部门、机构间利益诉求重叠、冲突与断裂的问题，暴露出社会服务体系的脆弱性与不稳定性。由于社会服务政策的终端表现为社会服务机构、社区组织、社会工作者以及各类社会服务人员的具体服务，这些行为体之间有着各自的利益取舍，导致彼此之间的连贯或者合作在某些时候会出现失效或者失败，最终可能造成社会服务悲剧的产生，损害被服务对象的权益，这是社会服务的公益慈善伦理与社会服务部门化、碎片式供给体制之间的冲突。这种社会服务失败及其导致的社会风险是否可以避免以及如何避免成为当前社会服务改革与发展的重要议题。这方面的案例可以参见英国Baby P事件。

最后，社会服务倡导实现社会的公平正义价值与社会服务机构存在的公益腐败与治理失败的矛盾冲突。近年来，英美国家及国内先后发生了一系列造成恶劣社会影响的社会公益性服务机构丑闻，一定程度上暴露了当前社会组织特别是大型机构存在着的管理层高薪、财务报表造假、滥用公共经费等一系列公益腐败问题。虽然发起社会服务项目招标的各级政府部门会对承担项目的社会服务机构进行监督，防止其通过政府资助项目牟取私利，但随着一些提供公共服务的非营利组织越来越庞大和复杂，就会出现新的监管漏洞。西方国家的经验表明，这些机构在具备更多专业技能的同时也拥有了更大的权力——它们发展得异常强大，以至于成为行业内的“规则制定者”。这些大型或超大型社会机构在老年人、智障者或者其他群体最需要哪些服务，提供这些服务需要多少开支等方面拥有很大决定权，从而导致资金提供者（政府或社会其他捐赠者）和公众、媒体等对社会组织的信息掌握不完整，出现监管的“真空地带”，从而屡屡出现有悖于社会服务部门的价值和使命的失范行为。

三、新的社会服务制度模型：平等机会与多样性的交叉分析

如何准确把握社会服务的价值意涵与实现路径，破解其价值与行为之间的背反？如何突破我国传统民政福利服务对老弱病残与困难家庭实施的无差别、行政化管理与简单化服务？如何秉持社会服务的核心价值观，维护弱势群体的权益，提供源于其真正需求的有效服务？要解决这些问题，可以依循平等机会和多样性的研究路径，构建一种新的社会服务制度模型。这一制度模型应当包含价值基础认同、社会问题及不利因素的经验证据、执行过程的程序指引以及社会政策议程等若干方面和层次。（参见图1）

首先，该制度模型在价值基础上承继了前文所论及的公共福祉、志愿利他等要素。（1）对于弱势个体（或群体）而言，基于其公民权与社会福利权利，在获取社会服务的权利方面享有“平等机会”；（2）由于个体先天条件和后天环境造成的客观差异，在提供社会服务的内容和方法上表现为“多样性”，二者互为交织融合地构建为一种新的社会服务价值观内核。其主要包含如下两层含义。endprint

一方面，关于平等机会（Equal Opportunities）的理解及其在公共政策上的解释，柯林斯（Collins）为我们提供了一种定义：一般而言，平等机会意味着无论背景和生活方式，公平平等地对待每个人。换言之，平等机会主要是指对于那些处于不利地位的某一个体或者群体而言，他们获得性别、就业、济贫、养老、助残及儿童照顾等社会服务的机会是平等的。国外相关研究曾经明确指出，平等机会不是“少数人的事情（minority business）”。在不平等社会中的最贫穷地区，社会关系质量的下降和社会结构的破坏已经不可避免，并且有些已经到达了社会激变的临界点，平等机会事实上是通过维护社会的公平、正义与平等实现每个人的社会和经济效益。这一根据国外经验研究所得出的结论某种程度上同样适用于中国目前的社会发展状况，为现阶段的社会不平等问题及可能出现的“坏”的结果提供一种事先防范和干预机制。

另一方面，多样性（Diversity）概念的提出有其特定的理论与现实背景。欧美学者在关于社会不平等的持续性研究中发现仅仅依靠初始设定的“平等机会”理论框架与政策工具无法使不同社会群体之间产生平衡。一直以来存在于社会平等理论与福利思想中的“每个人都应该受到同种方式对待”的观念是存在问题的，平等并非意味着相同或者同等的对待。因此，多样性意味着需要针对社会服务对象进行科学系统的需求及服务评估，在此基础上提供的社会服务是差异化和多样化的。欧美国家的官方及学界关于伤残、年龄、宗教信仰、少数民族身份影响的统计数据表明了这些社会个体/群体的多样性和差异化会对社会福利政策和社会服务体制产生重要影响。因此，本文以为多样性及其背后所隐含的差别对待是平等机会的促进因素。所以，同样可以为“多样性”下一个实用综合的定义：多样性包括所有区别我们个体的特征和经历，……多样性的涵盖范围相当广泛，围绕个体的特征，包括人种、种族特性、性别、年龄、宗教、残疾和性取向等。上述定义关注到了某些社会人群在不同时期、不同生活方式下经历着多重歧视与排斥，因而对社会资源存在某些特殊或较多的需要，而只有通过满足这些需要，消除歧视与不公平的根源，他们才可能通过平等机会而享受到公平的社会服务。

其次，需要从社会个体/群体的分类统计数据等经验证据的基础上进行社会服务差异化需求的交叉性（intersectionality）分析。这是整个制度模型一个关键性环节，然而也是目前国内社会服务发展较为薄弱的一个部分。具体而言，目前我们在关于家庭、妇女和儿童及其他弱势群体社会服务的政策制定与服务项目落实方面，并没有掌握准确完整的经验数据作为其科学依据。很多社会问题日益显现（如儿童受虐或非正常死亡现象、空巢老人问题等），但却缺乏确切的统计数据来准确反映这一问题的严重程度。对此，本文以为从平等机会与多样性（EO&D）的研究路径出发，首先应该建立包括所有人口在内的社会服务需求评估系统，除了人口普查所得到的常规信息之外，还迫切需要加强更为全面和严密的数据收集和分析工作，建立按照性别及取向、贫穷状况、家庭照顾责任、残疾与否、民族和宗教信仰、精神健康状况、药物依赖问题等按照社会不利因素（social disadvantage）来划分的更为细分的指标体系与数据分析系统，从而科学反映各类人群的多样性特征及差异化服务需求。

对调查统计数据的有效分析是更为重要的一个步骤。在这方面除了通常的人口及家庭普查之外，还需要进一步在调查数据之上展开一份各弱势群体交叉劣势，即社会不利因素的综合分析。所谓交叉弱势，是指个体可能同时遭遇两种或两种以上的不利境遇，群体成员之间亦表现为复杂的交叉关系，弱势群体并非是同质性的，这些状况会导致对社会服务提出更为复合型的需求。例如，对残疾和残疾障碍的体验和产生的后果在女性和男性之间存在差异，对性别和性别歧视的体验及其可能产生的后果在年轻女性和老年女性之间也存在差异，后者分别遭遇了残疾和性别等交叉歧视，或者性别或年龄等双重弱势，而这些交叉弱势之间存在着更为复杂的关联和作用机制，对个人产生更为深远的影响。本文认为，这些差异可以通过不利系数量化地表现出来。具体而言，不利系数是指在所有其他因素（如年龄、教育程度、家庭组成和当地失业率）被控制以后仍然存在的社会群体差值。因此，不利系数是一种在排除了可测因素以后关于社会弱势的比较准确的测度。更为重要的是，它包含了诸如歧视、渴望、约束（比如照看孩子）、历史因素或文化偏好等不可测的因素。当然，这些不可测因素的影响程度和相关性还需要通过质性研究加以进一步地分析。在此基础上，研究者和决策服务部门可以利用社会群体和不利系数所占的比值来精准分析。这一交叉分析的方法可以帮助我们发现哪些群体处于社会最不利地位，哪些人可能或者应该成为某些社会政策和社会服务的优先对象。

第三，制度化的社会服务模型和过程需要执行组织和程序指引。这是制度化成功与否的组织程序要求，是在掌握了关于社会弱势群体的经验证据的前提下，解决由谁来提供以及如何提供社会服务的问题。萨瓦斯（Savas）等人认为在社会服务的提供中，存在着消费者、生产者和提供（安排）者等三个基本参与者。而按照福利多元主义理论、多中心治理理论以及第三方管理理论等的观点，在公共（社会）服务的提供方面，政府（或某些特定的行政部门）可以与其他社会组织、私人机构乃至个人之间存在着合作、授权一委托、替代或互补等多种关系。因此，社会服务的生产和提供既可以直接由政府承担，但同时非营利组织、社会团体、志愿者组织或私人企业等也可以参与其中，形成一个社会服务的供给市场。在此基础上，社会服务的提供方式必然也是多样化的，包括了政府购买、专项补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自组织服务等多种可供选择的实现方式（参见表1）。事实上，国内外社会公益物品或服务供给的总体趋势表现为一定的趋同性，即逐渐疏离政府而亲近其他社会组织或市场部门，简而言之是推行社会化和民营化改革。因此，在此种宏观发展取向之下，选择社会服务的组织方式和制定可操作化程序指引需要兼顾本土化要求以及“地方性”视角，包括科学评估和组织协调社会服务在人力、物力和财力方面的投入分布区域和规模水平，制定社会服务的质量标准，实施更为精准的服务过程问责及结果规管，从而保证及提升社会服务的效果。endprint

最后，推进社会政策议程的转换，为社会服务有效回应社会需求提供一个使能的政策环境，买现对不同社会问题的良好治理，促进更广泛意义上的社会公平与正义。当前的社会普遍观点认为，拥有不同资源的人们获得有差别的利益是自然而然的事，但他们忽略了某些社会群体占有物质和文化上的优势而另一些群体则处于劣势这一基础。环境条件的不平等是对真正的平等机会的阻碍，因为所有的竞争者并非处于同一起跑线上。因此，平等机会不仅仅是指准入平等，而且涉及所有人群生活环境的平等。对此，阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）所提出的能力平等说也表明了相似的观点，他认为能力代表了个体所拥有的有效自由的程度，政府应该通过教育、医疗和社会福利等多种途径，致力于人类能力的扩大和提高。由此可见，通过国家层面的福利输出，可以帮助个人实现能力平等，从而打破导致不平等根深蒂固的自我连续循环的环境和资源约束。与此同时，由于“社会政策是影响公共福利的国家行为”，是通过国家公共权力的介入发挥供给和配置公共福利产品的作用，具有其他主体无法比拟的权威性和规范性。因此，在社会服务的制度化模型中，只有最终通过推动社会政策议程，才能改变造成社会歧视或不利因素的环境根源。在这一过程中，政策议程转换的价值在于促进更广泛意义上的公平参与而非平等对待。正如马歇尔（Marshall）、麦克米尔（McMill）等学者所指出的“各个社会部门都是被社会所建构并在不同时间和背景下用不同的方法明确其独立性。性别、民族、残疾、性取向、宗教和信仰以及老龄化等因素之间的关系复杂多变并且相互交织”，因此，我们需要通过EO&D分析形成特定的政策主题和类别，确定并发展更为细分的社会政策。综上所述，EO&D政策议程转换与创新的本质是针对不同主题和类别的社会弱势群体，推动客观环境条件从开始的不平等转向最终的平等。

四、结论与讨论

正如阿尔科克（Alcock）在其研究中所提出的，关于社会服务的不同维度所共同具有的一个核心特征是它们都专注于个人的特殊需要（special needs）。社会服务的提供是由这些个体的差别化的需要而不是预设的服务框架来决定的，这是社会服务区别于社会福利其它领域的最主要标准。因此，从上文对社会服务价值与制度的分析讨论中可以得出一个基本结论：基于一个平等机会与多样性的研究路径来建构一个社会服务的制度模型，在人口结构与社会不利因素经验证据的基础上，同时利用数据统计和交叉分析的方法，可以帮助我们获得一个更为清晰的观察视角，依据多样性的需求评估来提供相应的社会服务，最终推动社会平等政策议程的转换，是破解社会服务价值意涵与行为模式之间沟壑，避免落入“服务失败”陷阱的一项有益的探索性研究。

另一方面，尽管中国社会目前比之以往更为宽容和公平，却仍然存在传统、固有偏见及不平等的土壤，新的社会矛盾和社会问题还在不断涌现、暴露，比如贫富两极化、性别偏见、民族问题、失独家庭、对伤残者歧视、年龄歧视或艾滋病歧视等，这些问题和偏见形成了整个社会的系统性风险。因此，如何进一步丰富与完善平等机会与多样性的理论体系、方法论工具以及可操作化概念，逐渐实现全国及各地方层级关于社会不利因素分类数据间的一致性和连贯性，认识和分析社会群体间的异质性与交叉性，揭示处于社会不利地位的个体/群体的多重弱势及其形成的社会根源和影响机制，还需要我们通过进一步的规范分析与经验研究加以解答。

（责任编辑：薛立勇 潇湘子）endprint