运用法治思维和制度反腐的新探索

褚 娟

（南京师范大学 公共管理学院， 江苏 南京 210023）

十八大以来，以习近平为总书记的党中央秉持“打铁还需自身硬”的原则，重拳出击腐败重灾区，坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，取得了反腐倡廉的可喜成就。党的十八届四中全会以“法治”为主题，提出“依宪治国、建设法治国家”等理念，并就如何建设中国特色社会主义法律体系和法治机制进行了总体部署，不仅为今后反腐败制度建设指明了方向，还奠定了法治反腐的主基调。因此，在今后的反腐实践中，我们党要将重心放在运用法治思维和制度反腐上面，最终形成不想腐的心理机制、不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

一、突出运用法治思维和制度反腐背景

（一）突出运用法治思维和制度反腐是实现“四个全面”的必然要求

2014年12月，习近平总书记首次完整地提出了“四个全面”战略思想，并指出：“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”。[1]

首先，突出运用法治思维和制度反腐是落实全面依法治国的必要举措。只有突出法治思维和制度的方式全面推动依法治国，及时用法律的形式将改革的成果固定下来，才能使国家治理体系向着法治化、科学化方向发展，才能提高国家治理体系和治理能力现代化。其次，只有更加突出运用法治思维和制度反腐，通过在国家各方面建立起的法治和制度框架，才能为全面深化改革提供稳定性、规范性和得以良性运行的法治环境。最后，突出运用法治思维和制度反腐是从严治党的制度保障，是保证党的先进性和纯洁性的重要保障。只有加强法治和制度建设，完善法治和制度机制，形成完善的法治和制度体系，运用法治思维和制度把全面从严治党落到实处，才能最大限度减少腐败的发生。

（二）突出运用法治思维和制度反腐是历来特别是改革开放以来反腐败经验的总结与升华

邓小平在1985年曾经提到，要运用两种途径来消除腐败，“一个是教育，一个是法律”[2]。后来邓小平在1992年又提出，廉政建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”[3]。2005年胡锦涛提出，必须把重点放在制度的健全和完善上，实现反腐的法制化和制度化，充分利用法律和制度为反腐工作提供保障。十八大提出，完善反腐败法律和制度建设，更加注重利用法治和制度来治理国家和管理社会。自党的十八大之后，由提出“有腐必反”“有贪必肃”，到提出“把权力关进制度的笼子里”，再到提出健全社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，强调制度反腐和法治反腐，这表明我们党对中国特色反腐道路的探索上在与时俱进,突出运用法治思维反腐和制度反腐已经成为全党全国人民的共识。

（三）当前我国反腐败形势迫切要求突出运用法治思维和制度反腐

当前，我国法律制度对腐败行为的预防很不到位，腐败存在层次多、领域宽、覆盖广，表现形式隐蔽化、多样化的问题。造成以上现象的原因主要是“有的领导干部根本不学党规党纪，根本不把党纪国法当回事，毫无戒惧之心。”[4]因此，必须突出运用法治思维和制度反腐。一方面，近些年来，我国在反腐败的立法工作上、规范国家公职人员从业和违纪行为方面、健全制约和监督制度方面、健全反腐败的工作机制和领导体制等方面都有了巨大进步，我国的法律体系已经基本健全，这为突出运用法治思维和制度反腐创造了条件。另一方面，当前人民群众的法治观念越来越强，突出运用法治思维和制度反腐被社会广泛接受。

二、十八大以来突出运用法治思维和制度反腐败的基本特征

（一）反腐更加系统化、科学化

1.反腐更加系统化。坚持标本兼治的原则，统筹兼顾。从本源上采取有效措施预防腐败现象的滋生，对腐败现象不能用单一的举措去预防它；对腐败行为不仅要依法严惩，还要提前预防，防患于未然；“建立一套科学、完整的廉政法律制度，清除腐败盲区，为刑法对腐败行为的惩罚设立前置性的法律制度”。[5]

2.反腐更加科学化。新一届中央领导提出改进工作作风、密切联系群众的八项规定外，又明确提出要建立和完善改进作风常态化的一系列制度，不仅为作风建设的有效开展奠定了基础，也意味着一个立体的、全面的整顿党风政风常态化法规制度体系的建立。

（二）在落实方面，坚持坚决、彻底、全面反腐

1.坚决、彻底反腐，高层领导亲自带头倡廉。两年来，党中央高度重视反腐，中央领导集体以身作则，率先行动，开启了反腐倡廉的新征程。“关键就在‘常’、‘长’二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓”。[6]对腐败分子，“要抓早抓小，有病就马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患。”习近平强调，党只有坚定决心， “以踏石留印、抓铁有痕”[8]的劲头抓下去，不允许虎头蛇尾，才能不断清除腐败现象滋生蔓延的土壤，以实际成效取信于民。

2.全面反腐，坚持 “老虎”、“苍蝇”一起打。首先，我国对腐败现象的审查和处理力度不断深化。数据显示，只在2013年，我国有关部门共接受信访举报1950374件（次）。[9]另一方面，坚持抓早抓小，绝不能姑息苍蝇之害。不管是“八项规定”、“六项禁令”还是 “四风”，以及禁止新建不必要的楼堂馆所，禁止铺张浪费、提倡节约等方面，都从小处着手，彰显出大处着眼、从严治党的决心。

（三）在监督方面，把权力关进制度的笼子里，人民群众积极参与监督

1.群众反腐，人民群众积极参与。十八大以来，党和国家依靠广大人民群众，，不断完善信访举报机制、对舆论进行监督，高度倡导群众举报，尤其是实名举报，不断加大网络反腐的力度，打出一套查办、巡视、问责、查处典型问题、对一些典型腐败案例进行公开，把群众的信访举报和网络举报紧密联系起来，并得到了巨大进展。

2.把权力关进制度的笼子里。习近平总书记在中纪委二次全会上提出，把权力关进制度的笼子里，制约和监督权力的运行，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制”。在反腐制度化建设方面，十八大以来各级纪委也取得了巨大进步，颁布一系列制度、规章和改革措施，从八项规定到《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《党政机关国内公务接待管理规定》等各项制度，真正把监督机制落实到实处。

三、突出运用法治思维和制度反腐的实施对策

（一）充分运用法治思维和方式建立廉洁政府

1.坚持依法反腐与依法治国、党的领导相结合习近平提出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败。”[10]习近平要求:“各级纪委要明确自己的职能，要善于利用法治思维和方式管理各项政法事务，充分发挥对国家治理体系和治理能力现代化的推动作用。”第一，要善于培养和运用法治的思维。各级公务人员要不断培养法治意识，在每项工作和事务中都遵循依法治国的总体要求，不管是分析问题还是解决任何矛盾都善于用法律的思维方式来思考和处理。第二，要充分利用法治的方式。在依法治国的总体框架下，各级干部要不断提高履行职责的水平，推动建立廉洁政府，保证全面推进依法治国的实现。

2.完善并健全反腐败法律体系，建立不能腐的惩戒机制

要做好反腐败的立法工作。在立法过程中做到科学、民主、公开、公正，尽快修订相关法律体系，如政务信息公开法、反腐败法和证人保护法等法律法规。完善《政府采购法 》、《招投标法》、《刑法》等法律，对腐败行为严惩不贷，把制度作建设作为消除腐败行为的关键。十八届四中全会指出:加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。所以，《反腐败法》的出台是必要且必需的，它是我国打击腐败、建立廉洁政府的总体规定，以更好地领导反腐败的各项工作。

（二）构建反腐倡廉法规制度体系

1.强化制度效能，不断完善相关治理体制机制

习近平明确提出，把制度建设摆在突出位置，把权力关进制度的笼子。因此要逐步构建科学有效的现代腐败治理体制机制。第一，要围绕反腐败的主要目标，对各种腐败行为必须从制度的设计、出台和实施各个方面给出确切要求，把反腐倡廉工作的目标和任务、责任和时间密切联系起来；第二，要明确各项反腐败任务的负责部门或负责人，分配给各级公职人员的任务和责任必须清晰具体，建立对负责人的约束体制；三是要围绕反腐败的责任落实，完善责任落实机制，其中包括监督、检查和评估责任执行状况的责任考核制度，以及矫正责任落实过程中出现行为偏差的责任纠偏制度等。

2.规范反腐败决策执行程序，让法律制度刚性运行

不断完善反腐工作中的各项流程，做好协调工作、管理好各项线索、明确查案过程，解决好中央和地方两者的关系，分配好各级任务；对案件查办过程中出现的任何大小问题和矛盾都必须第一时间给出解决方式，做好协调工作；完善纪律检查监督监察纪机关办案的流程，完善审核和立案调查等各项制度；不断加强巡视工作，认真核实案件的重点线索，对被巡视的党组织进行积极督促和整改，使每个案件都有规章制度可循。

（三）完善制度问责、监督的长效机制

1.完善问责机制

首先，在推进公职人员问责制的过程中，无论是问责还是复出，都要做到透明、公开、公正，要使实施的流程不断得到完善，贯彻政务公开透明的方针，自觉接受广大人民群众的访问和监督，实现问责程序和复出程序的透明化、科学化、法治化。其次，要明确公职人员的权利和责任义务，细化问责程序，经过细致评价，明确相关责任和责任人。最后，要真正把问责制落到实处，严格奖惩制度，情节严重的交给司法机关处理，绝不姑息。

2.加强对群众监督的保障，提升权力监督力度

第一，不断加强对法律监督体系的完善，对问题的发现要做到及时、对责任的承担要做到明确，自觉接受群众的监督和举报。对于公职人员的违法犯罪行为，应该建立和完善相关线索通报和移送机制，从而加强对腐败行为的法律监督；第二，要用程序化和法治化的方式加强对公职人员的培养和监督。用法律来约束和监督公职人员的作风，从而预防腐败现象的发生，从而在腐败行为的监督上形成合力。

[1][2]习近平在江苏调研时强调:主动把握和积极适应经济发展新常态 推动改革开放和现代化建设迈上新台阶[N].人民日报,2014-12-15.

[3]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:148.

[4]姜洁.中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议在京举行[N].人民日报,2014-10-26.

[5]赵秉志.中国反腐败刑事法治领域中的国际合作[J].国家检察官学院学报,2010(5).

[6]十八大后中国共产党治国理政新方略:深入学习习近平总书记系列重要讲话[M].北京:中共中央党校出版社,2013:10.

[7]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[N].人民日报,2014-01-15.

[8]习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话[N].人民日报,2013-01-23.

[9]李侃如.治理中国:从革命到改革[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[10]十八大以来重要文献选编:上[M].北京:中央文献出版社,2014.