辽西北地区提高“新农保”待遇水平路径选择

黄轶雯

文章通过对辽宁省彰武县400户农户新农保调查的有关数据进行分析，揭示出辽西北地区新农保待遇水平低下的问题，新农保养老金替代率低，不能满足农民的养老开支。从新农保养老金构成来看，提高辽西北地区新农保待遇水平有五条途径：一是提高农民缴费水平；二是提高个人账户基金收益率；三是增加集体补助水平；四是提高地方财政补贴；五是增加中央财政补贴。通过分析和比较，提出中央财政补贴这一路径的可行性，进而文章对如何完善中央财政投入机制进行了探讨。

社会保障/新农保/政府补贴

一、前言

2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》，决定从2009年12月1日开始，在全国范围内进行新型农村社会养老保险试点（各地选10%的县市），2012年实现全覆盖。新农保是我国继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后中央的又一项重大惠农政策，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。

辽西北是辽宁西北部地区，包括阜新市、铁岭市以及朝阳市三个市，由于自然、区位等条件限制，多年来三市经济社会发展水平与其它地区比较相对滞后。2009年，铁岭市的西丰县，阜新市的彰武县以及朝阳市的建平县被列为辽宁省第一批新农保试点县，至今新农保在这三个地区已运行五年多，积累了一些实践经验和教训，也出现了很多问题。

二、彰武县“新农保”待遇水平低下

（一）辽宁省阜新市彰武县“新农保”调查

阜新市彰武县，地处辽西北地区，属于辽宁省贫困县，在辽西北地区中具有代表性。2009年末，彰武县被确定为辽宁省首批新农保试点县之一，开始进行新农保的试点工作。截至2011年5月，彰武县新农保参保人数达到14.6 万人，占总人口的37.4%，收缴养老保险费1233万元，享受养老保险待遇45520人。

2010年7月19日—7月26日，辽宁工程技术大学公法学院开展大学生志愿服务新农保活动，并同时组织了辽宁省阜新市彰武县新农保调查活动，问卷的填答采取自填（集中填答）与结构式访问（当面访问）相结合，共在彰武县抽取四个乡镇，即丰田乡、哈尔套镇、满堂红乡以及双庙乡为样本，发放问卷400份，收回有效问卷392份，问卷的有效率为98%。

（二）彰武县“新农保”养老金替代率低

彰武县新农保参保范围为年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。有100元/年至500元/年五个缴费档次，农户可自由选择档次缴费，地方财政每人每年补贴30元，年满60周岁、缴费年满15年的参保人可以按月领取养老金。由于村集体经济欠发达，彰武县无法给新农保提供集体补助。假如通货膨胀率等于人民币一年期存款利率，那么，缴费15年后，按照最高档500元/年缴费，60周岁后月领取额为112元，按照最低档100元/年缴费，月领取额为69元/年（如表1-1所示）。不考虑农民收入增长的情况下，按照2010年农民人均纯收入6907.93元计算，缴费15年，最低档的新农保养老金替代率为12.0%，最高档的新农保养老金替代率为19.5%，相比于我国城镇职工养老保险的60%左右的替代率，新农保养老金替代率非常之低。

（三）彰武县“新农保”养老金不能满足养老开支

由于新农保的替代率只有12%-19.5%，根本无法满足农民养老需求。辽宁省阜新市彰武县新农保调查显示（见表1-2），80.7%的农户认为根本不够用或不太够用，13.0%的农户觉得勉强够用，只有6.3%的人认为足够或基本够用。这说明新农保的养老金给付待遇水平满足不了大多数参保对象的养老开支，无法起到保障农民基本生活的作用。

三、提高辽西北地区“新农保”待遇水平的路径选择

（一）提高“新农保”待遇水平的五条路径

从新农保养老金构成来看，包括个人账户养老金和基础养老金。个人账户月计发标准是个人账户全部储存额除以139，这部分由参保人每年缴费再加上地方政府补贴30元/年以及基金利息、集体补助等组成。基础养老金月计发标准为55元，这部分中西部地区由中央政府全部承担，东部地区中央政府承担50%。从新农保养老金构成及来源可以看出，提高新农保待遇水平主要有以下五条路径：一是提高个人缴费水平；二是提高个人账户资金收益率；三是增加集体补助；四是提高地方财政补助；五是增加中央财政补贴。

（二）提高个人缴费水平农民难以承受

个人账户养老金主要由农民个人缴费构成，但是鉴于辽西北地区的经济状况，提高新农保缴费水平农民难以承受。

调查对象中，76.3%属于纯务农农民，这类家庭经济来源单一，收入低下。由表1-3显示，12.4%的农户年家庭收入小于5000元，1659元/年的缴费额占这类家庭年收入的33.2%以上。26.6%的农户年家庭收入在5001-10000元之间，1659元/年的缴费额占这类家庭年收入的33.2%—16.6%。39%的农户年家庭收入在10001-20000元之间，1659元/年的缴费额占这类家庭年收入的16.6%-8.3%。综合来看，以年家庭收入的8%为限，78%的家庭缴费1659元/年超过年家庭收入的8%，而且农村家庭的恩格尔系数高，日常支出比重大，剩余收入很少，难以同时负担几个人这样的缴费水平。

（三）提高个人账户资金收益率成本和风险过大

对于数量庞大的养老保险基金，许多学者建议将新农保个人账户资金引入市场，参与风险投资，以提高个人账户资金收益率，更好的实现保值增值。由于银行利率低，提高个人账户资金收益率需开辟其他投资渠道，参与市场。但是，从辽西北地区来看，市场经济欠发达，投资渠道有限，金融证券市场不健全，股票市场风险太大。新农保基金是农民未来的“养命钱”，资金的安全性是首要考虑的问题。在制度、法律、组织结构、市场条件、专业队伍都不完善的辽西北地区，提高新农保个人账户资金成本和风险太大，政府应抱着谨慎的态度保证新农保基金的安全。

（四）增加集体补助水平是无源之水

彰武县调查发现97.7%的参保农户没有村集体和社区补贴，在辽西北经济欠发达地区，自从打破了人民公社体制实行土地承包到户后，农村集体组织及其经济逐渐被弱化，乡镇企业很少，土地经营收入缺乏。相对来说，阜新市集体企业数量少、规模小、效益差，农村集体经济基础薄弱，基本上不可能拿出补助。所以，试图通过增加集体补助来提高新农保养老金待遇水平这一路径也是不可行的。

（五）提高地方财政补贴压力大

从阜新市财政情况来看，阜新市地处辽西北地区，经济不发达，人均财政收入1654.8元（见表1-5），不到全省平均水平的一半，新农保人均地方财政补贴占人均地方财政收入的21.8%，再加上2010年新农合每年人均补贴120元，共480元，共占市级地方财政收入的29.0%，负担沉重。企图依靠提高市级政府财政补贴，以提高新农保待遇水平同样不具有可行性。

再从辽宁省财政情况来看，表1-4显示，2010年辽宁省人均地方财政收入4582.5元，属于全国中上等水平，2010年辽宁省地方财政收入2004.84亿元，而地方财政支出为3195.82亿元，财政赤字，其中，社会保障与就业项目支出最多，为579.84亿元，占辽宁省地方财政支出的18%。辽宁省地方财政赤字，入不敷出。同时对社会保障与就业的财政支出已将近总支出的五分之一，再提高辽宁省对新农保的补贴水平必会压缩对其他项目的支出，并且提高空间有限，难以承担提高辽西北地区新农保待遇水平的重任。

（六）增加中央财政补贴是唯一选择

既然提高农民缴费水平等四条路径都行不通，那么只有提高中央财政补贴这一条路径了。假设中央财政在“入口”和“出口”方面对辽西北地区实行全额补贴，新农保制度在辽西北地区“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，这里将测算一下，中央财政三个市实行全额补贴的金额。

中央财政对辽西北地区基础养老金的年补贴数额=辽西北地区60周岁以上农村人口数×55×12，通过计算得出4.13亿元。中央财政对辽西北地区个人账户的年补贴数额=辽西北地区16-59周岁的农村人口数×30，通过计算得出0.87亿元（见表1-6）。中央财政对辽西北地区新农保全补的金额仅为5亿元，占2010年中央财政收入42488.47亿元的0.01%，占2010年中央财政新增收入6572.76亿元的0.08%，比重非常小，中央财政完全有能力增加对辽西北地区新农保的补助。

四、中央财政对辽西北地区新农保增加补贴的机制设计

（一）增加“入口”补贴

中央财政对新农保补贴可以通过补“入口”实现。即定额递增补贴。按缴费额的一定比例补贴，会担心出现马太效应，影响分配的公平性，过于拉大参保农户之间的差距，因此，在设计缴费期补贴，建议对最低缴费档次给予国家规定的最低补贴额，缴费每超过一个档次，按一定比例适当提高补贴额。补贴金额由中央和地方共同分担，如：年缴费100元，补贴30元，年缴费200元，补贴40元，依次类推，年缴费500元补贴70元，对于辽西北地区，中央财政应给于适当的补助，可分担地方财政补贴的三分之一。按定额递增式补贴，实质上是多缴多得，对于选择较高档次的农民适度增加补贴，各个档次之间补贴（30元/年-70元/年）相对于按比例补贴方式（30元/年-114.8元/年）差距较小，更加符合政策目标，既坚持公平又兼顾效率。

（二）增加“出口”补贴

为提高辽西北地区“新农保”的待遇水平，中央财政可分别对符合领取条件的农民给予两方面的补贴。

均一化出口补贴。这是对所有符合领取标准的农民给予的补贴，目的是保障农民的基本生活水平。文件规定中央财政对中西部全额补助55元/年，对东部给予50%的补助，但是，辽西北地区虽属东部地区经济却不发达，地方财政压力大。因此，国家应该使用更多量化的指标来衡量发达和欠发达地区，且精确到县级，以县为单位进行补贴，能更好的实现政策公平，保证辽西北地区的“新农保”待遇水平。具体来说，政府可以以人均财政收入、农民纯收入以及人均生产总值三项指标为标准，两项指标以上低于西部地区平均水平的，中央财政100%支付基础养老金。

缴费挂钩出口补贴。为鼓励青年农民参加新农保，中央财政可以对缴费期限较长的农民给予长期缴费的补贴，即长缴多得的原则。具体可规定在辽西北地区，农户缴费每超过最短缴费期（15年）一年，在基础养老金98.65元的基础上，每月增加1%的补贴，鼓励参保人早缴费、延长缴费年限。长缴多得既具有效率又保证了公平。

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