论高校公租房管理纠纷解决的法律途径

谢芳成

(福州大学基建资产管理处， 福建福州 350116)



论高校公租房管理纠纷解决的法律途径

谢芳成

(福州大学基建资产管理处， 福建福州 350116)

高校公租房纠纷的类型错综复杂，但纠纷解决的意义重大，是高校人才政策、公平价值、良好师德校风所不可或缺的。高校公租房的法律关系以劳动法律关系为前提，以租赁法律关系为依据，以人道主义的法律例外为补充。公租房纠纷解决需首先明确租赁合同，以清退前的告知与诉讼前的协商程序为前置，以司法强制为最后手段。

高校公租房； 管理纠纷； 法律途径； 法律关系

高校公租房政策是解决当前高校教职工住房紧张局面的重要策略，但由于种种原因，各高校都不同程度存在着公租房纠纷问题，其中许多纠纷甚至久拖不决，不仅影响公租房管理的有效展开，也关涉国有资产管理、高校人才政策等诸多问题。虽然《公共租赁住房管理办法》(以下简称“办法”)早在2012年就已经颁布实施，但高校公租房既有自身特殊性且明显区别于社会上一般的公共租赁住房[1]，因为前者只租于本单位的教职工，而后者则是针对符合条件的社会大众；尤其是后者针对的是“收入、财产低于规定标准”等“弱势”群体，而前者的教职工却可能是高收入的“引进人才”等等，差距可谓云泥之别。正由于存在着如此根本的差别，因此《办法》难以成为高校公租房管理纠纷解决的参考依据。所以，当高校公租房被非法占有，而其中的特殊性也增加了问题解决的复杂性，仍应当寻找合适的法律途径捍卫公共利益，以促进高校公租房管理秩序的正常运行。

一、高校公租房纠纷类型概述

高校公租房政策设立的初衷是为无房户或暂时无力购房的高校教职工提供临时性的过渡住房，从法律角度来讲，高校与租住公租房的对象之间，不仅存在租赁法律关系，而必须以劳动法律关系为前提。由于不同纠纷对应着不同的法律关系，不同的法律关系适用不同的法律，因此，有必要先搞清楚纠纷的类型。

(一)劳动关系解除后仍拒不退房

劳动合同关系是公租房合同关系的前提，但是劳动法律关系并非一成不变，因违反劳动合同约定或其他法律法规的强制性规定时，劳动合同即自行终止，劳动法律关系自然解除。劳动关系解除后仍拒不退房，是高校经常遇到的两种情形：

1. 被解聘后，拒不退房者。高校职工因违反劳动合同约定或其他法律法规的强制性规定，而被学校解除劳动关系本无可厚非。但该职工可能由于个人愿望得不满足或其他原因，于是便通过种种方式阻挠学校收回住房、拒绝退还已承租的学校公租房，长期非法霸占。

2. 自动离职后，拒不退还者。自动离职是指劳动者不向用人单位打招呼，随意脱离所在工作岗位和所在单位的行为。这种不辞而别的行为，自然是不符法律规定或合同约定并给用人单位造成了重大的经济损失，用人单位按旷工处理给予除名，劳动关系即告终止。但不少自动离职者只是离开了工作岗位，对学校分配给自己的公租房却堂而皇之的继续占有，有的甚至将房屋出租或出借给其他人居住(使用)，造成恶劣影响。

(二)承租人(职工)死亡后家属拒不退还

作为承租方的教职工因疾病或其他缘由突然去世，这样不幸事件不仅给承租方的家庭造成了严重的影响，也会给租赁合同的另一方——学校造成严重的困扰。承租人的不幸遭遇并非家属的过错，其离世也会给其家庭造成巨大困难，显然不能够急于收回其遮风挡雨的公租房；而学校不仅是租赁合同的出租方，也是担负承租人保护义务的“父母”单位，公租房政策当然不能刻薄寡恩。正因为有如此复杂的感情因素夹杂于其中，所以当校方欲收回公租房时遇到重重困难，若强行收回，家属往往携悲愤而不惜严重冲突，乃至出现伤亡事件。

但是就法律而言，据《劳动法》第44条，劳动者死亡，或者被人民法院宣告死亡或者宣告失踪的，是劳动合同终止的法定情形之一。就法律而言，承租人(职工)死亡后，其与学校的劳动关系便自行终止，其公租房的租赁合同也就失去有效性的前提，其家属与学校既不存在劳动关系更不存在租赁关系，自然就不能再租住学校的公租房了。更何况，公租房是学校重要的人才战略资源且非常有限，即便有必要的人道考虑，但不能任凭承租人家属过分挟持悲愤，而不合理且无度地占用学校公租房。

(三)自身条件改善仍拒不退房者

为保障公租房制度的合理运转，租住公租房有着严格的准入机制，这也是公租房能予以高效、合理利用的基本要求，尤其是解决高校青年或新入职教职工住房困难的有效保障。因此，作为保障教职工“安居乐业”的公租房，主要是针对无房的教职工，也可以为生活条件较为不利的教职工提供一定照顾，例如房子离单位太远的、家庭成员太多而住房不够的等等。

所以，在公租房的准入条件中，教职工及其配偶在当地没有私房是最严格的必要条件，其确认方式往往以房产登记为准。因此，当承租人在当地购买新房，或以其他途径在当地获得房子，乃至有房子登记至其名下，都会导致其承租资格发生变化，而失去公租房准入的资格。但由于学校公租房租金明显低于市场房租，有部分有房教职工往往继续非法占用公租房并转租以赚取差价，有的转借亲戚朋友等。目前，这样的现象已越来越普遍，并且已成为公租房资源的流转不畅和秩序混乱主要原因之一。

(四)错过房改而拒不退房者

1998年12月1日前参加工作的，在房改政策上称之为“老人”。他们原本有机会参加福利分房，但是由于售房时人不在学校、资金不足或没看到通知等种种原因，而错过参加福利分房的机会。随着房价的急剧攀升，房产价值在个人财富中的比重也前所未有的提高。那些错过参加福利分房的人觉得很亏，应该给他们享受福利分房的待遇。因此，即使他们已购有私房，也长期占用公租房且拒不退房。

当然，也有为了争利拆迁补偿而拒不退房的情况，但这种情况多存在于私房中，公租房中较为少见，因为公租房的产权是清晰明确的。又由于其本身法律理由难以阳光，因此不得不假借其他事由，则散见于其他理由中，故本文不予以独立论述。

二、高校公租房纠纷解决的意义

高校公租房建设的初衷，是为无房或暂时无力购房的教职工提供临时性的过渡住房。在面对商品房价格居高不下，教职工购买力有限的情况下，公租房是高校用以保障教职工安居乐业的重要资源。因此，高校公租房纠纷解决也就被赋予特殊的意义。

(一)高校公租房是高校人才政策的重要组成

1. 高校公租房是引进和稳定人才队伍的必要手段

优秀的教师是高等教育内涵发展的核心资源，高等院校教育教学质量的提高有赖于高质量的师资队伍，高校师资队伍建设的重要途径就是培养、引进和稳定优秀(青年)人才。[2]总之，人才引进已经成为各高校生死攸关的头等大事，而住房则是高校教职工安身立命的最基本需求之一，是全身心投入高等教育事业的必要条件。在高校教职工收入普遍偏低，而商品房价格居高不下，房租不断攀升的情况下，住房问题成为影响高校教职工安居乐业的重大困扰之一。在现实的逼迫下，房子成为人才引进对象的首要考虑问题之一，如果高校不能够提供必要的住房(过渡)保障，不但会在人才引进问题上落入被动而失去先机，也会让本在学校里工作的优秀人才“离心离德”。因此，高校欲引进优秀人才往往需对住房(过渡)有所承诺。

2. 高校公租房是年轻教师安居乐业的重要保障

青年教师是高校的中坚与后备力量，随着高等教育事业的发展，他们的数量急剧增加。但由于青年教师受教育年限长，多数为博士毕业，甚至博士后出站后才到高校工作，之前无工资收入更无积蓄。新入职时收入低却又处于婚育期，读书期间积压下了许多问题，大多问题在工作时一并爆发。在人生的关键阶段，能够提供安居的公租房也就成为其最重要的依靠之一。因此，青年教师单身公寓用房、结婚过渡用房、人才引进过渡用房(现统称“公租房”)等中、短期(2-6年)用房需求量非常大，二者的供求矛盾十分突出。不少高校的青年教师住房排队轮候时间越来越长，甚至排队候房已成为一种奢望。如何解决好高校(青年)教职工的住房问题，使他们能够安心在校工作并全身心地投入到教学科研中，不再为住房分心，是摆在各高校面前的一个迫切的重要的大课题。清除非法占用学校公租房也就成为各高校房产管理的工作重心。

现存的种种住房问题，过去高校还可通过福利房建设来解决，但1998年房改后，国内各高等院校的住房建设也早已全面停止。以公租房作为过渡性住房也因此成为高校人才战略的重要保障，而且能否提供优质的公租房甚至成为评价高校人才政策优劣的重要指标。高校房源的有限性导致可调配的住房资源非常紧缺，有的高校已到枯竭的地步。所以，清除非法占用学校公租房的现象成为一项紧迫的任务，而如何解决因此而产生的纠纷，法律途径则是必不可少的选项。

(二)高校公租房是公平价值的必然要求

公平正义是社会主义的核心价值观，是保持社会良性发展、维护管理秩序的必然要求。老子言：“不患寡而患不均。”高校公租房管理纠纷如不能有效解决，将会引来巨大的公平价值危机。

过渡住房对于已购有私房的人来说不再具有“安居”的特殊意义，但是对于刚参加工作且暂时没有购房能力的青年教师来说，却是攸关安居乐业和生活质量的头等大事。一方面急需住房的青年教师无法享受到公租房制度的优越性，饱受住房问题的困扰；另一方面不符合租住公租房条件的人，却尸位素餐长期非法占用住房，而且大多是收取房租非法盈利。此外，这对于遵纪守法且已退房教职工而言，也是非常的不公平。

因此，公租房管理纠纷如不能妥善解决，从小的方面讲，是直接损害了无房青年、新入职教师的利益；从大的方面讲，是在侵吞国有资产非法盈利；更大的危机是造成占房者与无房者之间、遵纪的退房者与“老赖”的占房者之间的情绪对立，并进而产生了不良的价值和行为导向，使得非法站房现象愈演愈烈。

(三)高校公租房是良好师德校风所不可或缺

高校是国家教育系统中最高等级的学府，被誉为“象牙塔”，也是一个教授知识和传播文明的圣地，更是一个文明程度较高地方，师德就是这份纯洁与文明的承载与象征。师德，是教师应有的道德和行为规范，是全社会道德体系的重要组成部分，是大学生道德修养的楷模之一。从实践的角度看，具有高尚情操、渊博学识和人格魅力的教师，会对其学生产生一辈子的影响。相反，师德的败坏和腐蚀，也会对学生的品格养成造成巨大负面影响，这里无须赘述。

就教师个体而言，作为高校教师却非法侵占学校公租房，其行为本身就是对师德的最大损害。漠视乃至罔顾无房同事的困难，而私占公产中饱私囊，其冷漠自私之心是昭然若揭。如果非法占用公租房成为大面积的普遍现象，整个学校的风纪和高尚也就荡然无存。更为可怕的是，一旦占房者与无房者、遵纪的退房者与“老赖”的占房者之间的情绪对立公开化，其社会影响之负面是可想而知的。高校老师既然无法纪之心，对学生之教化更是“其身不正，虽令不从”，失去教育的力量与榜样。

因此，在新时期的特殊情况下，有效的解决公租房管理纠纷也就客观上成为维护师德的重要途径，并以此对师德形成约束和促进。

三、高校公租房纠纷的法律关系

高校公租房的承租人都是本校的教职工，因此，公租房承租者与学校存在着多重复杂的法律关系，如租赁法律关系、劳动法律关系等。厘清学校与承租人之间都存在着哪些法律关系？以及这些法律关系有着怎样的地位和作用，是运用法律武器解决纠纷的基本前提。

(一)以劳动法律关系为前提

以劳动法律关系为前提，是高校公租房与公共租赁租房在法律上进行区别的本质性特征。劳动法律关系，是指劳动者与用人单位依据劳动法律规范，在实现社会劳动过程中形成的权利义务关系。就高校公租房的性质而言，其不是高校对社会的义务，而是高校对本单位职工“安居乐业”的保障措施，因此其对象仅限于本单位职工。换言之，只有当承租人与学校之间首先存在着劳动法律关系时，才具备签订公租房租赁协议的基本资格，才有考虑其后的租赁法律关系的必要。不是本校的职工不能承租其公租房，就不可能存在租赁法律关系，理论上讲，劳动法律关系的解除也就让租赁法律失去了前提基础。

劳动法律关系是承租人租用学校公租房的前提，但不是充分的条件。从实践看来，进一步达成公租房的租赁合同，还要基于劳动合同关系，或学校的规章制度，如人才政策、福利政策等等，同时还必须符合公租房政策，遵守公租房合同。如果学校政策与福利的变化，也将导致劳动法律关系所包括的其他法律要素的变化，进而影响承租人租用公租房的资格、待遇以及其他条件。那么，在探讨公租房的租赁法律关系时，必须密切关注劳动法律关系内容，以及影响要素的变化。

不得不谨慎注意的是，“以劳动法律关系为前提”虽然仅是法律上的特征，但其背后往往伴随着大量的社会责任，并大大超出法律的范畴，这直接导致租赁法律关系的复杂化，难以简单地以法律关系来处置租赁纠纷，这是我们探讨租赁法律关系时所不得不周全顾及的法外因素。

(二)以租赁法律关系为依据

租赁法律关系是按照合同的约定在出租人和承租人之间产生的出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的权利义务关系，属于当事人之间产生的特定的权利义务关系。由于高校公租房的特殊性，其租赁合同也就大大异于一般的租赁合同。

1. 租赁法律关系具有依附性

按照相关的法律关系作用和地位的不同，可以分为第一性法律关系(主法律关系)和第二性法律关系(从法律关系)。第一性法律关系(主法律关系)，是人们之间依赖建立的不依赖其他法律关系而独立存在的或在多向法律关系中居于支配地位的法律关系。[3]从这个角度来讲，劳动法律关系是第一性法律关系，租赁法律关系是第二性法律关系，还可说是劳动法律关系是主法律关系，租赁法律关系是从法律关系。诸多高校签订劳动合同时，往往会对此进行声明。

劳动法律关系是可以单独存在的，而租赁法律关系则无法单独存在，它的存在必须依附于劳动关系。所以，在教职工被解聘、自动离职或死亡等情况下，因其劳动关系就会自然解除，租赁关系也就无处依附而自然随之失效。

2. 租赁法律关系的独立依据性

虽然租赁法律关系是以劳动法律关系为前提，但许多时候其是在独立发挥调节作用，即便面对劳动法关系的变更，其在一定范围内仍具有独立性，而不受影响。

首先，劳动关系存续期间的独立性。租赁法律关系则独立发挥调整作用，出租方和承租方一般以租赁合同作为争议和纠纷解决的依据，而不再涉及劳动法律的问题。即便劳动法律关系有所变更，只要不涉及租赁合同的约定事项，一般不导致租赁法律关系的变化。

其次，劳动法律关系争议和纠纷时的独立性。在纠纷尚未解决前，不能够宣布租赁法律关系的失效。即便承租方和出租方的关系“交恶”，仍应当保障承租方的合法的租赁权。租赁合同依然是解决公租房纠纷的依据。

再次，劳动法律关系解除后的适当独立性。公租房并非商品住房，其初衷在于保障承租人的“安居乐业”，因此也就往往成为其个人乃至家庭的“避风港”。所以，当承租人与出租人解除劳动合同关系时，尤其是被解聘时，出租方应当基于人道考量，给予其一定的宽限期，这可以在租赁合同中予以明确，而避免不必要的冲突和负面影响。

最后，例外条款的独立性。劳动法律关系作为第一性法律关系，是一种一般现象。但如果出租方与承租方基于某种考量，在租赁合同中设立了排除劳动法律关系为前提的例外条款，那么租赁法律关系在合同约定的条件下就会依然有效，就不受劳动法律关系存在与否的约束。这种租赁合同具有特殊性，对其合法性和有效性应当予以特别的注意和审查，一旦发现涉嫌违法，应当及时提请有关部门介入。

(三)人道主义的法律例外

虽然高校公租房是以劳动法律关系为基础的，然而也要考虑到特殊的必要的人道性，比如工亡、孤寡等现象。在原承租人不幸去世的情况下，按规定劳动关系终止，其家属不能再租住公租房。但是高校作为承租人之前的“父母”单位，理当承担起更多照顾之责。即便租赁合同与劳动关系合同没有特别的约定，高校作为社会主义文明的传播和教化者，理当作出必要的人道主义考虑，在原承租人家属确有实际困难的情况下，不能僵化的运用法律手段而将其强行驱逐。

当然，为避免当事人滥用这样的人道待遇，应当重新签订房屋的租赁合同，待其条件改善后，适时收回住房。充分考虑“父母”单位的人道性和人文性，这也正是高校公租房与社会性公共租赁租房的最大区别之一，不仅是《办法》难以参照适用的法律前提根本不同之所在，更是社会主义文明观的社会效果之必然要求。

四、高校公租房纠纷的法律解决途径

《公共租赁住房管理办法》中有对公共租赁房的法律责任进行明确的规定，但由于上述的原因，这些措施对于高校公租房却有着非常多的适用障碍。为争取法律效果和社会效果，公租房管理部门往往不得不采取更多柔性的措施，而公租房管理部门非执法机构的特点也决定了这种态势。

(一)租赁合同的法律关系明确

目前诸多高校的租赁合同中，其租赁合同性质不存在太大的问题，但是并没有处理好租赁合同与劳动合同之间关系，从而留下重大的缺陷。简言之，即使劳动关系解除了也不影响租赁合同的有效性。这就导致了职工在解聘、自动离职等情况下，其租赁合同仍然存在(或有效)的结果，致使学校无法及时收回公租房、纠纷无法及时解决、社会关系处于不稳定状态等不良影响。

防范纠纷于未然的最好方法，就是在事先的合同中予以提前声明以明确法律关系,而公租房租赁合同就应当明确劳动合同与租赁合同之间的关系，即“该租赁合同的存在以劳动合同的存在为前提，当劳动法律关系不存在时，本合同自然履行终止，学校有权即时收回公租房”。此外，还应当配备必要的惩罚性条款，即“约定按公租房租金的三倍或以上收取房租”，既可以对有劳动法律关系者形成惩戒，又可以对劳动法律关系解除者形成威慑和约束。对于劳动关系存在情形而言，工资关系存在则可以划拨工资形成惩罚的必然性，威慑性凸显；对于劳动关系已解除的情形而言，惩戒性条款将会化身巨额民事赔偿，一旦诉诸司法得到确认，将是巨大的威慑，以此可以为清退告知和诉前协商程序提供威慑效力。

(二)清退前的告知与诉讼前的协商程序

清退前的告知，是指在对公租房采取强力清退措施前，对被清退人进行的包括书面、电讯、公示等手段在内的告知程序。诉前协商是指学校作为出租方在向人民法院起诉前与纠纷当事人一方交换解决纠纷的意见。两者往往一同展开，法律关系则是明晰法理的理论和法律依据，司法手段则是提升清退告知程序威慑力和促进协商成功的重要保障。

对于公租房合同的双方而言，有着诸多的特殊性——学校乃承租人原来的衣食“父母”单位，即便劳动关系解除，但仍有着千丝万缕的联系。而且，负责公租房的工作人员与承租人之间不仅有同事之谊，有的甚至是熟人、朋友关系，因为公租房事情而反目成仇，不仅对承租人是一种伤害，也会让房产工作人员四面树敌，难以日后开展工作。所以，只有将工作做到“有理、有利、有节”才能够让承租人信服，也更能够让广大高校职工支持公租房的管理工作，同时也能更好的保护房产工作人员。因此，清退告知和诉前协商是解决公租房纠纷必不可少的前置程序。

就社会效果而言，清退告知程序以针对性和广泛性梯次展开，首先对承租人下达清退通知书，在无法达成效果的情况下，在小区或校园内进行公示催告。在于既尊重承租人隐私，也能对公众说明情况，以达到先礼后兵的效果。实际上，对于绝大多数教职工而言这样程序是具备相当威慑力的，其中的关键在于法理的清晰与说理的充分，而此前公租房的法律关系和人道主义将是基本的法理基础。

就法律效果而言，协商清退成功将可以避免耗费繁杂的诉讼程序，因此通知协商的内容可以广泛，比如对积极退房的可以减免惩罚性租金等，提升公租房的清退效率，并避免激化矛盾。

(三)最后的司法强制手段

运用司法方式解决纠纷的优势在于：通过司法途径依法做出的解决方案受法律保护由国家机器保证其得到实施，在纠纷中如果当事人一方不执行生效的判决、裁定等，另一方可以向法院申请强制执行，其可避免学校与非法占有人冲突的升级，也可避免其他不良影响。在运用其方式都无法解决纠纷的情况下，通过司法手段解决便成了最后的唯一选项。学校可依据当事人签定的租赁合同向人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判决非法占房人限期退还公租房，并赔偿损失。

但仍需强调的是，司法强制依然是最后手段，鉴于对方与学校之间的特殊关系，还应当尽量抓住和解的机会，避免过于激化社会矛盾。另外，对于非法占据学校公租房非法谋利，侵吞、窃取国家资产的，或者严重破坏公租房的，还应当提请反腐、警察部门介入，以切实保障公租房管理秩序的有序运行。

注释：

[1] 见《公共租赁住房管理办法》第7条。

[2] 温伟民、侯艳艳：《住房分配货币化新形势下高校青年教师住房情况现状分析》，《高校后勤研究》2003年第1期。

[3] 张文显主编：《法理学》，北京：高等教育出版社，2002年，第112-113页。

[1] 孟庆瑜、陈 雪：《公共租赁住房被“弃租”现象的政策法律分析》，《河北法学》2014年第4期。

[2] 骆小春：《公共租赁房的法律与制度保障》，《中国房地产》2013年第5期。

[3] 顾书桂：《劳动力价值仍是公租房租金确定的基础》，《经济问题》2012年第8期。

[4] 王钰文、王 豪、孔胶胶：《我国公共租赁房项目融资模式研究》，《现代经济信息》2013年第18期。

[5] 孙国华、方 林：《公平正义是化解社会矛盾的根本原则》，《法学杂志》2012年第3期。

[6] 曾 丽、龚忠涛：《上海公共租赁住房的实践与探索》，《上海房产》2011 年第2期。

[7] 陈成文、黄 诚、秦继伟：《住房体制改革与改善民生》，《湖南师范大学社会科学学报》2013年第6期。

[12] [美]珍尼特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社,2010年。

[责任编辑：余 言]

2015-07-02

福建省教育厅B类社科基金项目(JBS14006)； 福州大学社科基金项目(13SKZ19)。

谢芳成， 男， 福建泉州人， 福州大学基建资产管理处助理研究员。

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1002-3321(2015)06-0099-06