公共治理权力结构的嬗变:原因与趋向

■吴松江 米正华

提升公共治理能力必须确保公共治理权力的充分与有效性。传统的公共治理体制是一种权力集中于政府的自上而下的结构，这种权力结构对满足当时的公共治理的任务或许是充分与有效的，但在21世纪的今天，社会的急剧变化使公共治理的任务也变得日益复杂，单一的政府权力结构无法满足愈加多样化与个性化的公共产品与服务需求。针对这一现实，党的十八届三中全会提出，要“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[1]。这无疑对我国当前只强调政府责任的公共治理体制提出了全新要求，公共治理的实践者与研究者应当予以关注。

一、公共治理权力结构的历史演变

公共治理权力结构是指权力在不同治理主体之间的配置比例关系。权力结构的安排在本质上是要解决权力在不同组织主体之间的分割与整合的问题，也就是说，这些权力应该由多少主体共享，各自的权力应该有多大。尽管这种权力分享的具体表现形式千差万别，但总体格局一般是两种情况:集权或分权。如果权力集中在少数几个组织，或者组织的上层和组织内少数管理者手中，那么，就是一种相对集权的状态，反之则是一种分权的体制，其差别在于集权多一点，还是分权多一点。由此可见，公共治理权力结构安排的实质就是权力在参与公共治理的政府组织、非政府组织以及私人部门之间的划分。集权还是分权，主要是看政府与政府以外的主体，哪一个掌握的权力较多。需要注意的是，从理论上看，集权与分权只是两种相对的状态，无法从中找出一条明显的分界线。而且，集权与分权表明的是权力集中的程度，我们不能说集权更好，或者分权更好。选择集权的体制还是分权的体制，要根据公共治理的价值追求、治理对象以及环境确定。

在涉及公共领域治理的历史上，集权有着更为深刻的传统。在远古封建制时代，诸侯、教会、领主等封建势力处于群雄割据状态，在诸侯国内却是由少数占据统治地位的阶层决定所在区域内的所有事情。并且，在各领邦或诸侯国之间，为将其他势力纳入其统治之下的政治争斗与战争时刻都未停止，所以，当时社会至少在现象上是倾向于集权的。专制的君主时代当然采取集权体制，即使是在号称高度民主的美国联邦，自1787年费城制宪会议以来，声称应建立强大政府的“汉密尔顿主义”也一直占据主流的地位。联邦宪法规定了“三权分立”，即政府权力总体上划分为立法权、行政权与司法权，分别有议会、总统、法院享有，但总统掌控的行政权一直有持续扩大的趋势。就像日本行政学家西尾胜所说:“议会势力还不拥有将其政治意识渗透到官僚制的深处，控制其行动的手段……官僚制的全面政治化和政党化的事态可以说并没有发生。”[2](P17)美国学者理查德·斯蒂尔曼二世也宣称:“在共产主义社会、第三世界国家或发展中国家，甚至在一些已经现代化的传统西方国家，中央集权政府很少或者根本不考虑对方政府的半自治权。在这些中央集权政府的模式下，权力自上而下流动，不允许任何政府次级单位与国家主权的竞争，地方自治闻所未闻。”[3](P37)

近代社会以来的组织也大部分被集权的体制统治着。从现代公共管理学的发展历程看，一直到20世纪70年代末，官僚体制或科层制几乎席卷社会的每一个角落，不管是公共治理还是私人部门的管理。官僚制是一种典型的以层级控制为特征的集权体制。我们或许会认为，层级或等级并不等同于集权，但在官僚体制的组织结构里，“等级路线就是情报由最高权力机构向下发出或把情报上报给最高权力机构、中间经过等级制度每一级的传递联系路线。这条路线对于保证传达的需要和指挥的统一是很必要的”[4](P37)，层级和等级一定会导致集权。从组织的结构外在形态看来，官僚制呈现典型“金字塔”的结构特征。越处于组织底层，人员规模越大，越往上，其组成人员越少，掌握的权力越大。在组织内部，遵循严格的下级部门向直属上级行政部门负责，汇报工作的原则。最终的权力都汇集在处于“金字塔”顶端的少数人手里，由他们发号施令，指挥整个组织的行动。权力集中在等级结构中的少数人手中，被认为是理所当然的事情，“象劳动分工一样，集中是一种必然规律的现象”[4](P36)。

但是，至20世纪70年代末，集权的治理体制遭遇了有史以来最尴尬的境遇。官僚制的集权面临的现实困境和理论声讨使一直以来的集权体制传统正在发生逆转。“政府失灵”现象的普遍出现打破了政府可以控制好一切的神话，社会对政府不信任的情绪普遍高涨，由此政府作为集权中心的权威受到有史以来最大的挑战，对社会的控制能力持续削减。面对如此困境，政府不得不重新考虑权力配置的方案，这个方案就是分权。总体来讲，这一时期政府的分权方案是按两个步骤展开的。

其一，权力向与政府以外的市场组织、第三部门等其他非政府组织主体转移。这种转移的逻辑基础是，政府的持续失灵意味着单一的权力结构无法满足社会对公共产品与服务的要求，人们只能转而面向可以替代的选择。正如莱斯特·萨拉蒙所说:“第三部门的兴起起源于一系列来自公民个人、政府以外的各种机构以及政府本身的压力。它反映了一系列独特的社会和技术变化，以及酝酿已久的对国家能力的信心危机。广泛的历史性变化也因此而为那些能够对人类需求作出更有成效的反应的替代性机构的诞生开辟了道路。”[5](P234)所以，从20世纪七八十年代以来，政府的新管理主义潮流实际上也是一场重塑政府与其他社会组织权力关系的运动，被这一潮流卷入的所有国家都在不约而同地进行同一项任务——如何正确看待政府的权力、市场权力、社会权力以及其他私人组织与公民个人的自主权力问题。理顺政府与市场、社会和企业等部门关系的过程，实际上也是权力的转移过程，西方一些学者称之为“民营化”。

其二，公共治理权力在治理组织内部的重新分配，即公共管理组织内部的权力在组织纵向层级与横向部门之间的转移，或者，最为直接地说，就是政府组织系统内部的分权。如日本政府从20世纪80年代开始推进地方分权，加强地方自治权，中央政府将权力平行下移给许多地方政府或公法人团体，解除或弱化原有的隶属关系。1999年，日本制定公布了《地方分权一揽子法》，目的是改善国家、都道府县、市镇村之间的关系，在这次分权运动中，都道府县及市镇村的自治权得到扩大，“通过一系列的改革，确实进一步缓和了日本地方自治的集权性和融合性”[2](P83)。西班牙传统的集权政府体制是1834年之后仿效法国政府体制建立的，自1980年以来，它经历了一次重要的地区分权过程，结果是西班牙建立了一个拥有17个制度化的地区政府的准联邦体制，大量的权力和职能从中央政府下放到地方政府。此外，20世纪90年代初，中东欧地区的捷克、匈牙利、波兰和斯洛文尼亚等国家也开始了全面的分权改革，它们的“新型地方政府体制都建立在分散的地方自治上的首都行政结构无一例外地解体，同时各行政区和其他内部单位都被赋予了自治权”[6](P32)。

20世纪八九十年代以来，公共治理的实践证明，分权已经带来明显的效果，它比集权更具灵活性。因为分散的权力能及时感知环境的变化，并作出快速反应，所以，在这个层面上，分权比集权更有效率、更具创新性，能够产生更高的士气、更强的责任感和更高的生产率。一位来自公共管理一线的官员说:“在迅速变化的市场中能服务好企业的唯一方法是分散权力。就任何一项计划来说，在现场整天同企业打交道的人比我知道的要多。如果问题一定要通过指挥系统提上来要我做出决定，我救得去了解足够的情况，决定做出以后还得反馈到下面去，这样对我们的顾客的需求永远不能很快做出反应。”[7](P187-188)确实，通过权力的分化与多中心改变，更接近一线的工作人员掌握权力，他们可以针对具体的情况做出快速的判断，并及时采取措施，避免类似政府传统体制中层层报告的无效和漫长的流程。同时，将权力分散于不同的主体，由它们自己决定自己要做的事情会产生一种心理激励效应。在这种情况下，权力中心就不可避免地由单一的政府高层走向其他的组成部门以及与政府合作的其他社会治理主体。

二、公共治理权力结构分化的原因

(一)“政府失灵”是治理权力结构分化的现实基础

政府失灵是指社会供给公共物品的政府机制无法很好地满足对公共物品的需求，或政府在提供公共物品时浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或效率降低。这是自20世纪七八十年代以来“新管理主义”者们掀起摒弃官僚制运动最直接的原因。在他们看来，“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会正效应，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”[8](P316-317)。从政府公共治理的现实看，这种现象是存在的，这种现状在很大程度上是由于官僚制本身的缺陷造成的。为保证集权以及组织的统一行动，必须高度追求技术的合理性，由此带来的官员的经济人特性，主张各司其职，排斥竞争，强调自上而下的控制，重视过程、不注重结果，不鼓励创新等问题，的确容易造成资源浪费而使政府组织毫无生气。同时作为理性经济人的官员，在公共经济活动中难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。尼斯坎南指出:“可以进入官僚的效用的因素函数中的几个因变量有如下几个:薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、官僚的产出、易于更迭与易于管理的官僚机构。我坚决主张，除最后两个以外的所有这些变量，都是官僚在办公室任职期间总预算的一个单调正相关函数。”[9](P138)再加之现代政治制度本身遭受的诟病，这些缺陷都极大地增加了交易费用。在这种情况，意味着掌握公共权力的机构无法完成公共权力所应承担的责任，结果只有两种:要么政府提高自身掌控的公共权力的运行效率，要么将权力分享。当第一种目的不能完全达成时，第二种选择就成为内外施加的压力了。

(二)单一的治理权力结构无法满足多样化与个性化的公共服务需求

毋庸置疑，我们的社会在解决日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾的同时，日益增长的公共品需求同公共品供给短缺、低效之间的矛盾也越来越突出。社会与经济发展催生了对公共物品的需求，而且需求的数量与结构都与以往大不相同，目前，“公众用于公共需求支出的比例明显增加开始成为家庭支出的主要部分”[10](P142)。的确，现在的公众已经不再满足于传统的住、行、水、电等基本生活领域的公共产品与服务供给，食品安全、教育质量、医疗服务、公共交通及安全等领域的服务成为公众关注的焦点。经济学家阿道夫·瓦格纳在19世纪就开始提醒，良好市场环境的维持，伴随工业化而来的管理集中化，劳动力专门化条件下复杂的经济，以及当事人之间复杂关系的处理都有赖于公共部门活动的增加。马斯格雷夫和罗斯托也指出，在经济发展早期，对公共服务的需求主要集中在公路、电力、能源、教育等基础设施领域，但当经济进入成熟阶段后，以社会基础设施为主的公共产品需求转为以教育和社会福利为主。与此同时，全球化的发展趋势使一个国家不可能游离于世界体系之外而单独发展，各国要共同应对经济发展、环境保护、国际犯罪、国际互联网等国际公共经济问题，也使跨界的国际性公共产品需求也日益增多。这些新的公共需求局面是以前单一的权力供给机制闻所未闻的，传统的供给方式难以同时面对和回应数量如此巨大与结构如此复杂的公共服务需求。因此，国际性公共产品给既有的公共产品提供机制变革形成了外在的压力。

(三)知识普遍扩散为政府以外的主体行使治理权力提供技术准备

权力之所以有效，是因为权力掌控者掌握了权力赖以存在的权威资源，如声望、财产、惩罚、武力、专业知识等。当然，在不同的时代，最为关键的权威资源也不一样。在以信息为基础的知识经济时代，信息与知识成为最稀缺的资源，权力的拥有与行使与主体掌握的知识和信息密切相关，一定程度上，掌握了知识就掌握了话语的权力，我们甚至可以认为，谁掌握了知识与信息，谁就拥有了权力，就像弗兰西斯·培根的名言:“知识就是力量。”

在传统社会，知识被严格控制在少数人手里，很大程度上是由于传播技术的不发达，所以权力也被控制在少数人手里。但在当今时代，现代信息技术的产生使知识不再局限于某一部分人，除传统的电话、电视、报纸等大众传播媒介使信息更为便利地流通以外，互联网技术更是将我们带入了“知识爆炸”的时代。在地球某个角落发生的事情，几乎在瞬息之间便可传遍所有的地方，知识不再是权威集团可以垄断的特权。当知识大规模地走向公众时，原有的权力结构也开始出现松动，也就是说，信息技术在促进知识普及的同时也为形成新的权力中心提供了物质资源。由政府一统天下的权力格局愈越发接近詹明信所说的“主体的毁灭”:“社会秩序在信息方面更丰富，更重视知识……无论是在后现代社会的文化生产还是政治家当中，新秩序都不再需要先知和预言家，也不需要高度的现代主义者和超凡魅力型领袖……在这个时代，我们毫不遗憾地对他们说再见，并为那些需要天才人物、先知、伟大作家和造物主的国家感到悲哀。”[11](P246)

在新的时代下，知识赋予了人们自我解决问题的能力，普通公民的自主性和自我治理的能力不断增加。那么，我们就可以推测出，在既已确立的权威难以满足他们需求的情况下，“求人不如求己”，他们可能会联结起来成立新的自我服务、公共服务的实体，这个实体会不断发展壮大，直至形成新的权力中心。这个过程是不休止的，并且会引发一系列的连锁反应，在越来越发达的信息与传播技术的刺激下，知识的分布范围与速度也永无止境，直至形成多权力中心的新社会。

(四)权力社会的内在冲突形成治理结构分化的社会基础

历史唯物主义证明，社会总是在运动的，即使是表面平静如水的社会实际上一刻也没有停止变化与发展，而变化与发展会导致传统社会结构的瓦解和新社会结构的形成。在这个过程中，社会分化如影随形。社会分化的结果是导致社会结构的不断“碎片化”为各个部分，“随着它的各个部分开始承担起不同功能，这些部分也就开始彼此产生了依赖，以至于对一个部分的伤害会危及其他部分。直到那些高度进化的社会里，任何一个部分的扰乱都会导致普遍的混乱”[12](P151)。因此，社会内在的分化带来一股公共化的原动力，使原先维系社会存在的权力和资源要么被化解，要么被进一步社会化和公共化，公共权力开始向社会蔓延。

随着社会结构的分化与复杂性程度的增加，对提供公共服务的社会治理主体的能力也提出了更高的要求。传统单一权力中心的体制在面对社会结构分化造成的复杂环境时有心无力，无法迅速获取行动必需的各种信息，统一行动的体制特征也没法满足专业化、多样化和个性化的公共服务需求。因此，如果不改变这种单一的权力格局，新的社会内在矛盾与冲突将进一步加剧。文森特·奥斯特罗姆告诉我们:“大规模的、覆盖大城市范围的组织对于有限数量的公共服务来说无疑是适当的，但是对于大城市地区所需要的所有公共服务的提供来说并不是最适当规模的组织。”[13](P56)事实上，在我们这个欲望无穷的时代，多样化与专业化的公共服务只能依靠更多专业化的机构来提供。冲突的结果是，新的权力力量从旧的单一体制中挣脱出来，另起炉灶，这就有可能形成新的权力领导集团，多元格局的产生就不可阻挡了。这正如罗伯特·达尔所说:“我们很难——不，根本不可能——理解，在一个庞大的政治制度下怎么能反其道而行之。但是，领导集团并不是固定不变的，社会上若干领导集团并存，便产生多元权力格局。”[14](P308-309)

三、公共治理权力结构演变的趋向

(一)经济治理领域向市场主体分权

在近代社会以来的经济领域，资源配置一般可以经由三种方式实现，即市场配置、国家计划配置以及两者相结合的方式。从经济治理模式的视角看，这三种方式分别对应于分权的治理模式、集权的治理模式和集权与分权相结合的治理模式。采取这三种途径中的哪一种能使资源配置的效率达到最大化，是与当时的社会环境相适应的。大约从500多年前资本主义生产关系萌芽到18世纪下半叶的资本主义国家，由于市场经济成长要摆脱自然经济社会基础的约束，必须消除封建割据，扩大国内社会分工，统一国内市场，开辟海外市场，建立市场秩序，因而要求政府的强力干预，建立一种集权式的结构。在市场经济的主体地位确立后，以亚当·斯密为代表的古典经济学家对集权的国家经济治理结构提出了质疑，认为增加国民财富的最理想的办法就是给经济活动完全充分的自由，市场这只“看不见的手”能实现经济与社会资源的有效配置。要求政府尽量少干预，它的作用限于保护社会免受外敌入侵，保护社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正，建设和保护公共设施。这显然是一种由市场主体自我治理的分权式治理模式。到20世纪30年代，这种完全分权的经济治理结构导致了资本主义大萧条，人们又转而寻求政府的强势干预，主张政府全面控制的集权式治理结构再次成为主流。

但到20世纪七八十年代，这种集权的方式又导致了资本主义经济的滞胀，凯恩斯主义的权威受到新的挑战，西方资本主义国家普遍开始放松政府管制，重新认识市场的作用，更为重要的是，在后凯恩斯主义的当今时代，社会环境变得更加复杂，其稳定性与可控性都明显降低，经济治理的难度加大，要求采取一种不同于以往的新治理结构。从经济治理权力结构演变的规律看，采取政府集权还是市场分权的方式，实质上取决于当时的社会环境和市场的成熟程度。从近代社会以来的自然经济环境到工业经济发展的不同阶段，市场从无到有，其成熟程度也从弱到强，经济治理也呈现出对市场权力的不同程度的依赖。由此，可以预见的是，在以信息经济为基础的未来社会，市场发展将更加成熟，市场可以也应该在经济领域治理的格局中承担基础性的作用。经济活动主要由市场调节，政府的权力范围则应限于宏观经济的总体性调节与市场监管，保持宏观经济的稳定以及制定市场运行的游戏规则并监控其有效运行。

(二)社会管理领域向社会组织分权

在政治范畴内，社会是与国家相对的领域，从二者的关系看，国家是建立在社会基础之上的，“家庭和市民社会都是国家的前提”[15](P10)，“政治国家没有家庭的自然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们对国家来说是必要条件”[15](P12)。不过，自从政治国家产生以后，这种关系变得模糊起来。正如黑格尔认为的应由政治国家驾驭市民社会一样，国家与社会逐渐重叠在一起。针对这一情况，理论界现在普遍认为:“现代化进程在一定程度上就是市民社会不断发育并逐渐摆脱政治国家超常干预的过程。政治国家与市民社会的剥离是现代社会的重要特征。”[16]因此，国家治理与社会治理是分不开的。更进一步，国家的治理与市民社会中的社会组织这一主体是分不开的。这里，涵盖两个层面的意思:其一，社会组织参与公共治理是社会自主、走向成熟的必然与主动的要求;其二，随着社会的发展，以政府为中心的集权结构在客观上难以满足多样化公共治理的需求，它分身乏术，需要将一部分公共事务交由其他可以替代的组织去完成。

现实的情况是，西方一些发达国家有比较深远的市民社会传统与社会自治的传统，社会组织发育比较成熟，在现代公共治理的权力格局中，占据着不可替代的地位。一个非常有力的例证是，在20世纪七八十年代以来的民营化浪潮中，原先由国家政府承担的大部分公共事务与公共服务都已经转移到社会组织身上，并且大大提高公共治理的效率。在我国，随着改革开放的深入，社会组织获得成长的空间大量涌现，并日益成熟，开始在公共治理领域显露其重要的作用，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。因此，可以预见的是，随着社会现代化进程的加快，社会自身的力量会进一步被激发出来，社会组织将变得更加完善，承担公共治理任务的能力也将不断增强，在社会管理领域，向社会组织分权将成为公共治理权力结构演变的一种普遍趋势。

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