系统论视角下的土地政策传导机制构建

毛燕玲 肖教燎

系统论视角下的土地政策传导机制构建

毛燕玲 肖教燎

目前，我国正处在城市化和工业化进程中，土地利用的结构性矛盾突出。土地政策传导机制是一类具有时空结构的动态复杂系统和反馈系统，其内部存在着基于主客体分布的空间维度和基于媒介体运动的时间维度等两大类土地政策传导路径。土地政策传导所涉要素和环节众多，要使土地政策传导系统整体运行优化，必须协调土地政策传导机制内部运行关系，整合各宏观职能部门政策调控资源，建立土地管理政策向“三农”倾斜机制，加强土地、资金和产业等信息预警和动态管理。

土地政策;传导机制;宏观调控

毛燕玲，南昌大学管理学院副教授，博士；

肖教燎，南昌大学管理学院讲师，博士。（江西南昌 330031）

一、引言

对于处在城市化和工业化进程中的我国来说，人地矛盾尤为尖锐，土地利用的结构性矛盾突出。随着城市化进程的不断推进，城市快速增长造成农用地不断减少，给我国粮食安全带来不少挑战[1]。由于城市化以土地制度为核心，土地利用的外部效应问题，造成土地市场的不稳定、投机性和效率低下。为此，西方一些学者提出，政府政策干预对土地管理和集约利用产生一定影响，土地利用研究应该更多关注农业用地与城市用地、农业与其他产业等之间的相互作用及规划调控[2－3]。而国内一些高校和科研机构，也一直在关注我国工业化、城镇化过程中的土地利用及土地管理问题。我国尚处在经济转型和高速发展时期，土地作为基本的投入要素目前难以被资金和劳动力有效替代[4]，在我国城市化进程中容易造成城市化与土地利用效益的矛盾，要有效解决粮食安全、农业劳动力转移问题，土地制度改革要先行[5－6]。此外，我国区域土地利用与产业结构互动关系显著，不同产业土地利用具有比较优势，各行业用地集约水平各异，产业结构的演进导致土地资源在不同部门间的重新配置，引起土地生态经济系统的结构性失衡，需要政策加以引导[7]。而且，土地资源配置的核心往往是对土地资产和资本的调配，土地供应与投资的同向变动关系极为显著，紧缩的供地政策能抑制投资过快增长，应将土地资源配置与土地利用产出效益结合起来[8]。

从2003年起，我国开始利用土地政策进行宏观调控，经过十年来的实践，虽然土地政策的调控工具已日趋完善，对防范可能出现的经济过热起到了一定作用，但土地政策的调控思路和执行力仍广受质疑[9]。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，到2020年我国城镇化率要达到60%，需要转移1亿农业人口到城镇，据测算，这至少需增加6500平方公里城市建设用地供应，土地管理压力巨大。但是，在全国区域性产业结构调整升级和新型城镇化建设背景下，土地宏观调控近几年频现失误，诸如部分产业结构用地比例失衡，城镇功能布局和空间布局的区域分化现象严重，城镇建设和开发区土地利用粗放，农村居民点用地布局散乱等方面的土地利用问题突出，且影响国民经济与社会发展大局。引发这些问题的一个重要原因在于，土地政策传导各环节与社会经济变量之间息息相关，具有反馈和延迟特质，增大了政策实施效果的不确定性。

二、政策传导机制的动力学模型和系统思维

（一）概念设定

“传导机制”在学术文献中频繁出现，如：货币政策传导机制、信息传导机制等。较有代表性的“传导机制”概念，是借鉴物理学原理并应用于经济金融领域的，如货币政策传导机制，应用于土地管理领域中的所谓土地政策传导机制等。本文从系统论角度尝试性地提出“政策传导机制”的狭义和广义概念。从狭义上讲，所谓政策传导机制，是指为实现特定调控目标，启动后的政策要素在一定环境下与各类社会经济媒介体变量之间相互作用的过程，它侧重于时间维度上政策要素的有序传导，故也把它称为政策的时间传导机制；从广义上讲，政策传导机制还应包含空间尺度上政策制定者向系列政策执行者的纵向信息传导过程，把它称为政策主体间的空间传导机制。通常意义上的政策传导机制指的就是狭义概念的政策时间传导机制。

（二）动力学模型和解释

根据动力学理论，上述狭义范畴的政策传导机制如果用数学语言则可以表述为：

Inmn＋1＝f(P,Rn,Tar)

Rn＝m(P,E,Inmn)

其中：P——政策变量集，如土地供应年度计划、耕地红线等；R——政策媒介体变量集，为政策的具体负载和受体，如物价、土地、劳动力、货币等；Tar——政策最终期望目标集，如使CPI、房价、广义货币供应量M2等达到一定水平；Inm——政策中介目标集，指介于政策媒介体变量和终端目标之间的各种社会经济响应变量，如市场需求、劳动力就业、工矿企业投资、不动产消费等；E——政策环境系统，特指社会经济整个宏观大环境；m——媒介体反应函数；f——政策传导机制；n——政策传导环节，n＝1,2,…,N；Inm1＝Φ，表示在政策传导初始环节政策中介目标集为空。

该政策传导机制概念模型揭示：在一定的社会经济环境E下，一套行之有效且无阻滞的政策传导机制，必定存在着政策启动后“媒介体反应→政策有效传导→中介目标响应→媒介体反应→……”的正反馈机制。而政策主体间的空间传导机制则相对简单些。首先，由高层政策制定者发布政策文件；其次，下级政府部门学习讨论并对政策文件进一步具体化，拟定符合本级行政区和地方实际情况且更具操作性的政策条例和办法等，若该级别行政区还辖有更低级别的行政区，则重复前面“发布→细化”两个阶段；最后，由底层地方相关部门人员操作落实政策命令，由企业、居民、基层单位等组成的政策被施对象则接受这些政策条令。显然，这种政策主体间的传导是基于各类上下级政策主体间一种纵向传导结构。虽然政策主体间传导机制的层次分明，结构也较清晰，但里面存在一个重要的问题，即政策信息传导过程容易引发信息失真现象。由于政策制定者和政策细化执行者之间的激励不相容，政策执行者会产生逆向选择并与制定者进行利益博弈[10]，导致政策执行偏差，偏离预期目标，而政策制定者为降低政策风险，必将根据政策受体的反馈效果决定下一轮的调控政策。

（三）系统架构

土地政策的传导机制，如果从系统论角度看，实质上就是一类动态的开放系统，可称为土地政策传导系统。按照系统论创始人贝塔朗菲的定义，系统是“相互作用的多元素的复合体”，因此，对土地政策传导系统，有必要将其系统结构分解成可以区分的组成元素，这样才能了解该系统的行为和运行机制。

借用元素分解原理和本文作者前期研究的成果[11－12]，本文进一步把土地政策传导系统分解成土地政策传导主体、客体、媒介体、载体、环体等相互可区别的五种组分。其中：（1）主体指参与制定、细化和执行土地政策的个体和组织，包括主导和参与土地调控的中央和地方各级政府、国土部门和其他公共协调组织等。（2）客体指主体在土地政策传导活动中具体调控的对象，分为宏观客体和微观客体两类。其中，宏观客体特指土地调控中社会生产活动的行业或产业门类，如农业、建筑业、房地产业、交通水利管道等基础性产业以及制造业聚集的工业园区等；微观客体特指土地调控中社会生产活动的独立个体，如城乡居民家庭、企事业单位等。（3）媒介体指衔接贯通政策传导各环节和其他组分的政策媒介物，在土地政策传导系统中特指土地或地根、土地供应量或土地计划指标。（4）载体指负载政策内容的实物形态，即土地政策法规、条例、规定、办法、意见、通知等文件。（5）环体指土地政策传导系统所处的各种政治经济社会环境。

土地政策传导系统中，组分之间存在这样一些关系：主体之间通过载体实现互动，上下级政府部门通过不断具体化的政策文件传导政策信息；主体和客体之间通过媒介体实现政策的传导，各级政府通过土地供应量的扩张或紧缩来调控产业布局和企业家庭用地需求，进而实现土地的调控目标；结合前述政策传导机制概念，土地政策传导系统中组分间的运行过程及其作用关系就是土地政策传导机制；在土地政策传导系统中联系主体和客体或者媒介体活动的所有通道，可称为土地政策的传导路径。

综合政策传导机制原理和土地政策传导系统结构来看，可以得到以下结论：土地政策传导系统是一类具有时空结构的动态复杂系统。其动态性主要体现在时间维度上媒介体和其他组分的运动和交互作用，其复杂性主要体现在空间结构上主客体的层级和组分间复杂的影响网络。

三、土地政策传导机制的构建及路径

（一）传导原理

构建土地政策传导机制的理论框架，具体如图1所示。其运行原理为：（1）上级主体根据国家或区域经济和土地市场制定相应的土地政策，并以文件载体形式下达给下级主体。（2）下级主体结合地区实际，对上级土地政策进一步细化成更具操作性的地方政策细则、办法等。（3）两类客体接受并按照政令安排社会经济活动，企业、实体机构和家庭型的微观客体通常对短期和长期调控都比较敏感，而产业行业型的宏观客体则差异较大，一般来说，像采矿类、房地产类、交通水利、工业园区等土地资源密集型和“三高”产业对土地政策敏感度高。（4）“地根”这个媒介体，首先响应客体的土地需求，产生土地供应量这个媒介体反应变量，促使建设用地供需规模、土地利用状况、耕地保有量等中介目标变化。因客体间的相互作用，如产业链的一体性、个体的羊群效应等，并受政治、经济、社会等环体的影响冲击，使得地根引发的系列传导反应往复循环，中介目标变量不断叠加，即土地政策传导系统实质上又是一个反馈系统。（5）经过一定预设时间，实施区域的经济总量、土地市场、产业结构、投资规模、粮食产量等社会经济指标会发生变化，土地政策调控效果开始呈现，且政策制定主体通过与调控期望效应对比来评价该轮政策调控的成败。根据这些原理得到结论：土地政策传导系统中的客体、媒介体、中介目标和他们之间的所有活动构成一个反馈子系统。

（二）阶段分类

图1还揭示了土地政策传导过程存在四个阶段：政策启动阶段、政策细化阶段、政策实施运行阶段和政策调控后评价阶段等。

图1 土地政策传导机制理论框架

第一阶段，土地政策启动阶段。国务院和国土资源部的中央主体根据国家宏观背景和长远规划制定纲领性土地政策法规，并发布给地方政府、发改委和国土资源厅局等省市级主体进行细化执行。或者，省市级主体的政府和国土资源部门制定区域性土地政策，发布给市县乡镇级政府和国土局所等下级主体进行细化执行。若土地政策不需下级主体再加以细化，则可跳过第二阶段，直接进入第三阶段的政策执行。

第二阶段，土地政策细化阶段。各级地方政府和国土资源厅局等，根据区域国民经济和社会发展规划，如“‘十二五’规划”、“城市发展规划”等，解释和细化上级主体政策，消除上级土地政策内容上的模糊性，使纲领性、指导性的土地政策细化成本地区可操作的细则。

第三阶段，土地政策实施运行阶段。这个阶段的阻滞与否，是考量土地政策传导机制有效性的关键。企业、家庭等微观客体对土地政策的反应主要体现在用地成本价格约束下土地利用和需求行为，行业部门等宏观客体对土地政策的反应则主要体现在土地数量、性质和用途约束下的土地利用和需求行为方面，构成“客体→媒介体反应变量（地根）→中介目标→客体”的反馈传导过程。

第四阶段，土地政策调控后评价阶段。对比分析政策施行前后的媒介体反应变量、中介目标和政策调控效果等，评价本轮土地政策调控成效。

（三）传导路径

综合上述分析，可以得到结论：土地政策传导机制中存在两类不同性质的传导路径，即基于主客体分布的土地政策空间传导路径和基于媒介体运动的土地政策时间传导路径。

前者是根据主体和客体在空间上的布局和排列，政策信息在主客体间传送和接收而形成空间维度上的传导路径；后者由于媒介体在时间序列上的运动，使客体和中介目标之间不断传导反馈，而形成的以媒介体为中心的土地政策时间序列传导路径，为土地政策基于媒介体运动的时间传导，实质就是通常意义上的土地宏观调控。具体路径主要有四条：通过控制土地供应，间接控制土地依赖型的投资项目，从而控制住投资需求[13]；通过控制建设用地投放的规模、节奏、数量等，调控宏观经济总量和社会总供给；通过制定和实施用地目录等政策，对产业和部门结构失衡进行引导和调整；通过土地利用总体规划与年度计划以及主体功能区等政策，促进区域之间协调发展。这两类传导路径是土地政策传导系统在空间和时间维度上的具体运动表现，且相互依赖，空间传导路径的运行效率决定时间传导路径的运行质量，共同组成土地政策具有时空结构的传导机制。

四、建议与对策

由上述的分析和论证可知，土地政策传导机制内部要素和环节众多，无论政策传导路径上任何一个变量或环节出现问题，都会对传导路径造成某种程度的堵塞，加大土地调控的难度。因此，要使土地政策传导系统整体运行优化，可从以下四方面入手。

（一）协调土地政策传导机制内部运行关系

政府和土地管理部门，应根据国民经济和社会近期和中长期发展要求，预测城镇建设用地和重大基础项目建设用地的需求，确立土地市场、固定资产投资总量和产业经济结构调控目标，制定土地利用中长期规划和年度供应计划、土地价格、土地税收、土地金融等政策。重点把握土地实施运行环节上建设用地审批、用地项目管制、土地市场交易等方面的突出问题，严格控制农用地占用、建设用地特别是新增建设用地总量、结构、布局和用途，密切关注系统外部环境对系统变量的冲击干扰，促使土地政策传导系统的良性运行，切实管好管住“地根”经济。

（二）整合各宏观职能部门政策调控资源

各宏观调控部门均要突出各自宏观战略管理与规划职能，减少政府对微观经济运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，发改、财政、央行、国土等部门的宏观调控重点是统筹研究制定国家战略、规划、政策，协调国民经济和社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹。财政税务和金融部门发挥资金投放、财政公共支出和税收征收管理方面的优势，协同国土资源部制定土地规划、管理、保护利用、收益分配等政策。支持重大项目建设的用地需求，加强交通、水利、教育、卫生等公共服务领域的土地规划，有效控制地方政府向市场投放建设用地的规模、结构和节奏，形成不同地区与行业土地级差成本，引导土地与投资的优化配置，实现“保压结合”的经济结构调整目标。

（三）建立土地管理政策向“三农”倾斜机制

农用地转用、耕地占用和集体土地征用是新增建设用地的主要来源，近些年农用地转用占建设用地审批总量的70%左右，耕地转用也占建设用地审批总量的近50%。农用地转为建设用地支持了城市发展建设，因此土地政策应反哺农村、支持补偿“三农”。应优化城乡土地结构和布局，优先安排农村基础设施建设用地；实施土地城乡差别税率，进一步提高耕地占用税和城镇土地使用税的征收标准，加强对农业综合开发的支持力度；完善耕地开垦费征收管理和土地出让金15%用于农业土地开发的规定，保障对耕地占用的合理补偿和农用地整理开发；进一步提高土地出让金政府净收益用于失地农民社会保障、农村土地整理、农村基础设施建设等的比重。

（四）加强土地、资金和产业等信息预警和动态管理

国务院提出要建立政策协调配合机制，形成产业、土地、投资与财政、货币政策的调控合力，由此必须使土地、产业和金融等信息系统间的数据实现共享。政府综合协调部门负责各类信息系统的协调对接；央行负责经济金融信息系统建设，通报宏观金融和信贷政策；产业部门负责行业产业项目建设和区域产业布局情况等信息系统建设；土地管理部门负责土地市场和土地储备等信息系统建设和各种土地信息的披露。各调控部门之间加强信息共享、沟通与协调对接，加快建立要素市场、金融信贷和产业布局等重大政策和事项的协调研究机制，跟踪监管土地和资金的使用状况，对土地、信贷、投资和产业联动的全过程实行动态管理，充分发挥宏观政策合力。

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【责任编辑：陈保林】

F301.0

A

1004－518X（2015）02－0062－06

教育部人文社会科学研究项目 “土地政策传导系统运行阻滞博弈分析与发展仿真”（12YJA630091）、国家自然科学基金项目 “土地政策传导系统反馈仿真与对策生成研究——以江西省为例”（71263038）