济南县域经济发展实证分析与对策研究

张志勇

( 中共济南市委党校,山东 济南 250100 )

经济与管理

济南县域经济发展实证分析与对策研究

张志勇

( 中共济南市委党校,山东 济南 250100 )

济南县域经济发展已经进入了取得突破性进展的新阶段。但随着经济与社会的发展，济南县域经济发展中存在的问题逐步显露。针对济南县域经济发展存在问题进行实证分析，提出了可行性措施和建议。

县域经济；实证分析；原因；对策建议

一、济南县域经济发展实证分析

(一)整体发展水平低，县域经济支撑能力弱

2011年，济南市县域生产总值、地方财政收入仅占济南市的45.4%、24.2%，县域总体实力偏低。在全国百强县中，山东占26个，其中青岛所辖5个县级市全部位列全国百强，烟台所辖8个县(市)有4个入选，潍坊所辖8个县(市)有4个入选，而济南市只有章丘市入选。山东省地方财政收入过40亿元的县(市、区)5个，过30亿元的21个，过20亿元的40个，过10亿元的81个，其中青岛市的5个市县全部在20亿元以上，而济南市只有章丘市、历下区财政收入过20亿元，其他4个县区财政收入在10亿元以下。济南市县域经济“强县不强、弱县太弱”的现象非常突出，县域经济基础薄弱，对济南市经济总量的支撑作用不强。

(二)发展速度较慢，县域经济滞后于城市经济发展

2007至2011年，济南市生产总值年均增长速度为11.15%，而同期县域生产总值年均增长9.16%，低于全市平均增速近2个百分点。县域生产总值占全市生产总值的比重则由2007年的50.5%下降至2011年的45.4%，下降5.1个百分点。2011年，济南市地方财政一般预算收入比2007年增长107.3%，而同期县域地方财政一般预算收入仅增长91.3%，低于全市平均速度16个百分点。县域地方财政一般预算收入占全市的比重由2007年的26.3%下降至2011年的24.3%，下降2个百分点[1]。

(三)经济转型升级缓慢，传统产业占比高

从产业结构看，济南市6个县(市)区都呈现出“二产”为主的结构特征，但工业对县域经济的支撑作用不强，多数产业仍以资源初加工为主，高能耗、高污染、低附加值的传统产业占比高，高新技术产业贡献率较差。历城、长清、平阴、济阳、商河、章丘6个县(市)区，高新技术产业产值占规模以上工业产值的比重分别为16.39%、26.09%、33.93%、16.56%、9.38%、51.19%，除章丘外均低于38.66%的全市平均水平[1]。高新技术产业主要依靠力诺、济钢、圣泉等大企业，中小科技企业数量少、发展慢。

(四)财政收入质量不高，财政收入中税收比重普遍较低

济南市县域财政收入的平均税收比重为67.35%，比全市低11.07个百分点；增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等主体税种收入占总收入的34.12%，比山东省县域平均占比低11.38个百分点。特别值得注意的是，“三县一市”(章丘市、平阴县、济阳县、商河县)建筑业和房地产业税收比重高，受国家宏观调控政策影响较大，增长乏力，且因资源有限性、税源一次性等产业特点，对财源支撑缺乏连续性。2011年，“三县一市”制造业税收仅占其税收总量的35.61%，而建筑业和房地产业税收占41.67%，其中济阳、商河高达65.19%、59.11%[1]。税源结构不合理反映出了县域产业结构和发展质量存在较大隐患。

(五)县域发展不平衡，差距持续扩大

济南县域经济不光总体发展滞后，而且县与县之间经济发展也明显不平衡，成为制约济南经济发展的“短板”。除章丘、历城外，平阴县、济阳县、商河县、长清区4个县区国民生产总值和财政收入水平都不高。2011年，6个县(市)区生产总值最高的历城区670亿元，最低的商河县114亿元，两者相差4.98倍；地方财政一般预算收入最高的章丘市31亿元，最低的商河县4.39亿元，两者相差6.06倍；规模以上工业利税总额最高的章丘市92.2亿元，最低的商河县7.4亿元[1]，两者相差11.46倍。县区经济实力在很大程度上决定着其提供公共服务和统筹城乡发展的能力，县域经济发展不平衡使济南各县(市)区在基础设施建设、社会事业发展等方面拉开了更大的差距。

二、济南县域经济发展滞后的原因分析

(一)发展规划相对滞后，对县域经济可持续发展规划不足

目前济南县域经济发展只制定出一些以短期的经济增长为目的的县域规划和单项规划，而没有一个统一完整的县域经济发展规划，对县域经济可持续发展的指导性不足。市级战略发展对县域经济重视不够，没有很好地规划县域经济发展格局，县域发展主要靠县级政府主导，缺乏统一思路，从而导致城乡统筹效果欠佳，也带来县域之间恶性竞争、无序发展。发展规划的相对滞后使得济南县域经济发展思路不够清晰、定位不够准确，缺乏政策引导，造成产业发展方向和重点不明晰，结构调整缓慢。同时，相关规划的执行往往不严格，各种规划的配套性措施和协调性机制也欠缺。济南县域经济发展始终没有形成各自的主导产业和经济发展极，县域经济资源要素配置分散化，难以形成规模经济效应，影响了上级政府和外来投资主体参与县域经济发展的投资信心。

(二)县域经济发展水平不高

1.县域工业化水平低，产业结构不合理

首先，济南市县域经济的工业化水平滞后于经济总体水平，尚处于工业化初期阶段。县域内工业发展很不充分，总体规模小，集群发展差，骨干龙头企业少。县域工业企业自主创新意识有待于进一步增强，企业集聚水平不高，企业间配套协作不强，县域经济的集聚特点和区域产业整体功能未得到充分体现。

其次，龙头骨干企业、高新技术企业少，产业结构不合理。2011年，县域规模以上工业企业1319家，但销售收入过10亿元的只有60家。多数企业的原始资本积累还没有完成，企业名牌产品少、技术含量不高、核心竞争力不强。现有高新技术企业352家，县域高新技术企业只有106家，占总数的30%。

再次，园区聚集功能不强，对县域经济的发展支撑力差。一是区域内各园区功能定位较混乱，缺乏科学合理的产业布局规划，造成园区产业结构趋同现象严重，园区内企业之间产业关联度和相互渗透性很小。在济南已形成的42个县域性产业集群中，机械装备制造业有8个，交通装备制造和化工医药业分别有7个，重汽的生产厂区遍布多个县(市)区。产业结构雷同制约了产业配套能力的提升，也制约了产业集聚效用的发挥。二是园区在发展中存在着急于求成的现象，部分园区只注重引进企业的数量，难以形成有效的产业链和产业集聚优势，造成园区产业关联度不高，企业技术中心不多，园区整体科技创新能力较弱。在引资的过程中，引资思路不够开阔，出现了入园企业科技含量偏低，科技型、创新型企业、能带动当地经济发展的大项目不多的情况。

2.农业产业化发展相对落后，龙头企业没有发挥好龙头作用

市场经济条件下，农业生产发展主要依赖产业化经营，农业龙头企业在其中发挥着龙头带动作用。但济南市的农业发展相对分散，各自盲目发展，没有明显的龙头企业。据统计，济南市农业龙头企业有500余个，大部分经营规模较小，没有形成规模经济，仅190个农业龙头企业年销售收入达到500万元以上，没有一家年销售收入达到10亿元以上。在国家级和省级农业重点龙头企业中，济南占的份额明显不如其他省内城市。有数据表明，山东省有45家国家重点龙头企业，济南市只占两家，分别是佳宝和圣泉；山东省有359家省级重点龙头企业，济南市只有16家，远远低于潍坊市、青岛市和烟台市的水平，这与济南的省会城市地位很不相符。[1]

(三)县域经济发展要素支撑不足

1.资金制约济南县域经济发展

济南市相当一部分经济欠发达县财政不足问题严重，财政收入处于较低水平且增长缓慢，近年来基础设施和民生建设投入和配套而形成的新债务也呈增加之势。财力不足导致各县无力较好发挥经济管理和社会管理职能，基础设施建设滞后，严重制约了县域经济发展。在金融方面，2011年济南市本外币存贷款差额达354亿元，资金整体呈外流趋向；县域金融机构吸收的存款被大量调剂出县域之外，2011年“三县一市”贷款总量仅占济南市的4.62%[1]；县域约有九成的中小微型企业因难以提供有效抵押和担保从没在金融机构贷到过款，成为信贷“盲区”。少数有条件贷款的中小企业，也因贷款成本过高不愿不敢贷款。在县域经济深受“失血”之痛的同时，中小企业面临着融资难、融资贵的突出问题。

2.土地制约济南县域经济发展

2011年济南市计划用地需求3.4万亩，通过各种途径实际供地2.6万亩，缺口达8000亩[1]，靠计划用地指标无法保证用地需求。县域用地缺口更大，有的县区因指标不足不得不“寅吃卯粮”，越发加剧了用地指标的紧张。在用地指标紧缺的同时，大量计划指标又被本可以通过争取省里立项实施的交通基础设施、通过增减挂钩渠道解决的城镇商住用地挤占，工业用地占比低、保障难。由企业代征用于道路、绿化建设的土地占四分之一，相当于高新区一年的用地指标，既挤占了宝贵的用地指标，也影响济南市发展环境。2011年，济南市工业供地仅占总量的27%。此外，用地方式粗放问题仍较为突出，前些年县区引进的一些项目占地不少、效益不高，个别项目甚至亩均税收不足万元，赶不上农民种大棚的收益；近两年新上的少数项目也存在质量不高的问题，有的项目圈而不用、圈大用小，有的项目因资金不足或项目停滞没有摘牌供出土地，2011年济南市实际供地率只有60%左右。

3.人才制约济南县域经济发展

县域缺乏人才引进、培养、使用与管理有机结合的有效载体和良好平台，相应的机制体制还不健全。由于县域生活工作环境差，又缺少必要的引导鼓励政策，高端人才引不来、留不住。县域每年考出大量大学生，但回乡就业的很少，农村劳动力技能培训由多个部门分头管理，实际效果也与产业发展对职业技能人才的需求脱节，这就形成技能人才少直接影响产业发展和招商环境，产业规模小又导致人才和劳动力外流的恶性循环。

三、加快济南市县域经济发展的对策建议

(一)合理规划县域经济产业布局，引领县域经济发展

按照转方式、调结构的要求，大力实施主体功能区战略，坚持城乡融合发展方向，调整优化城乡产业布局，切实将县域的空间优势转化为发展优势。按照中部现代服务业、东部高新技术、西部机械装备、北部重化工和传统产业、南部生态旅游为主的区域功能定位，编制济南市县域产业发展规划，进一步明确各县(市)区产业发展方向和市重点支持的产业，打造东西南北中各具特色、优势互补的产业发展格局。各县(市)区根据济南市产业发展布局，充分利用已有产业基础和资源禀赋，着力培育主导特色产业。

历城区、长清区重点是改造提升冶金钢铁、石油化工、机械制造等传统产业，培育发展新能源、新信息、新材料等战略性新兴产业，大力发展金融、物流、文化创意等现代服务业。章丘市和济阳县重点是培育打造交通装备、精细化工、电子信息、食品饮料产业集群，建设全市重要的先进制造业基地和新兴工业基地。平阴县和商河县重点是加快发展机械制造、水泥建材、新能源、食品加工等优势产业，大力培育玛钢管件、碳素制品、玫瑰阿胶等特色产业。

中心城区要把加快发展现代服务业放在更加突出的位置，带动县域经济转型升级。要明确制订城区工业企业迁移计划和土地出让收益返还政策，有序引导绕城高速路以内工业企业向县域转移。同时，设立产业转移引导奖励资金，形成县区协作机制，促进产业跨区发展。园区内企业实现的地方税收，由项目转出地与转入地政府共同协商确定分享办法；对产业转移、招商引资跨区落户，投资额1亿元以上的项目，给予贷款贴息补助。

(二)整体提升县域经济发展水平，推动县域经济良性发展

1.实施工业强县战略，加快推进工业化进程

(1)调整县域工业结构。一是围绕市场规划工业布局。坚持“工业强县”，瞄准市场，根据市场需求情况，立足自身特色资源，加强资源深度开发和持续利用，建立符合地区特色的工业布局结构，确保当地工业经济整体优势得到充分发挥。二是积极促进工业升级改造。推进工业发展体制机制和技术创新，摸清地方工业发展的基本情况，对有发展潜力、市场基础广、技术先进、符合国家产业规划的工业，给予扶持，支持其做大做强；对发展潜力不足、投入产出效益低下的工业企业，支持其引进先进技术和管理经验，进行改造提升，帮助企业提高竞争力。三是扶持民营经济壮大。充分发挥民营资本的积极性，在政策、土地、审批、技术、市场开拓等方面，给予民营经济一个宽松的市场政策环境，鼓励民营资本发展壮大，支持民营资本进入新兴工业领域，促进竞争。同时，加快工业园区建设，支持园区基础设施建设，为民营经济和新兴工业企业创造集科技、信息、技术、人才、政策于一体的孵化基地。四是调整淘汰落后产能。调整工业产品结构，严格控制新上能耗高、污染大、附加值低的产品项目，加快县域工业向低能耗、低污染、高附加值的新型工业转变，对污染严重、能耗高、不符合国家产业规划的工业，有序引导其退出市场。

(2)注重载体建设，做大园区经济规模。一是统筹制订园区产业发展规划。立足各园区产业基础和特色优势，明确园区功能定位和发展方向，切实解决园区普遍存在的产业雷同、缺乏特色等问题。二是进一步完善园区基础设施。根据新一轮土地规划和园区产业发展规划，升级改造工业园区，加大园区道路、供水、供电等“九通一平”基础设施建设力度。三是探索市场化建设模式。积极引导民营资本参与园区建设，通过建设园中园、标准化厂房、发展工业地产等方式引导中小企业和新上项目向园区集中，促进产业聚集发展。同时根据产业发展需要，打造集后勤服务、技术研发、人才实训、金融服务、展销物流等于一体的公共服务平台，提升园区服务能力。四是为大项目落地预留空间。目前县域园区空间已经非常有限，为此应提前做好土地熟化工作，为大项目落地预留空间。要用好城乡建设用地增减挂钩政策，超前做好园区内村庄搬迁和农用地置换工作，拓展园区可利用空间。五是扶持发展乡镇工业聚集区。强县必须强镇，在搞好省级以上开发区建设的同时，安排一定比例园区专项资金，引导支持重点镇建设发展工业聚集区，结合小城镇规划建设，探索镇园一体化发展路子。

(3)培育特色产业集群。一是制订引导政策培育集群。制订产业集群发展规划，明确产业集群的规划区域、功能定位、发展目标、产业方向和重点企业，[2]市县联动培育产业集群。制订产业集群发展绩效考评办法，列出专项资金，采取以奖代补形式引导各县(市)区培育产业集群。二是依托特色产业培育集群。如章丘交通装备制造业集群、济阳液压升降平台集群等在国内市场占有率高、技术领先，应重点培育，尽快提升规模和品牌效益。三是依托领军企业培育集群。筛选一批有特色、市场占有率高、核心竞争力强的领军企业，制订专项扶持政策。对企业新上技改扩建项目、建设园中园引进协作配套企业，参照招商引资政策给予更大力度扶持，做大做强领军企业，做优做多配套企业，做特做专产业集群，大力发展“板块经济”。

2.深化农业结构调整，整体推进农业现代化进程

(1)调整农业产业结构，促进发展方式转变。第一，提高农产品品质。济南农业发展基本还处于低端产业链，农产品深加工不够，附加值不大。对此，一方面要继续实施种子工程、畜牧、家禽规模养殖，发挥好政府涉农补贴政策的作用，不断提高农业生产良种化水平。另一方面，要实施农产品深加工，促进济南市农业由低端产业链向高端产业链发展，同时，促进农业向现代化、国际化方向转变，进一步完善农业标准体系，推行农产品质量检验检疫，提高产品质量，实现农业生产标准化。第二，加快建设优势农产品产业带，不断提高农业生产布局区域化水平。目前，济南市县区间农业产业同质性较强，地区优势发挥不明显，今后在产业布局上，要因地制宜，整合资源，将同质性的农业产业尽量向最适宜的县区集中，或者形成跨县区的农业园区，发挥规模经济的效益，壮大农业生产能力。

(2) 促进农业产业化经营，培育现代农业经营主体。促进农业增产、农民增收、农村发展的有效方式之一是大力实行农业产业化经营。立足于种养业与加工业相配套、产供销一条龙，抓龙头、壮基地、带农户，加快发展农村经济中介组织，通过龙头企业和完善产前、产中、产后社会化服务体系，把千家万户的分散经营与千变万化的大市场连接起米，带动广大农户致富。一是大力培育龙头企业、农民专业合作社、种养大户等现代农业市场经营主体，支持龙头企业的发展，以加快龙头企业的发展壮大，带动农民增收和农业结构调整。二是要建立特色产业体系，发挥农业龙头企业的带动作用，发展现代化农业经营主体，不断拉长产业链条，发展优势特色产业体系。通过农业产业化这个链条，大力扶持适合农村的工业项目，特别是资源开发利用型、农产品加工型项目，延长农产品产业链，增加农民非农收入，提高农业专业化、标准化、规模化、集约化水平。

(三)健全政策体系，强化县域发展要素的支撑

1.完善财政税收金融政策，增强县域经济发展的资金支持

加大政策引导支持力度，增强县域经济自身“造血”功能[3]。一是完善财政引导政策。进一步完善县级基本财力保障机制，提高对财政困难县区一般性转移支付比重和规模，增强县区财政保障能力；研究制订财政困难县税收增量返还激励办法，激励财政困难县培植税源、增加税收。二是落实结构性减税政策。全面落实增值税转型政策，支持企业加大技术改造投入。落实国家有关新能源先征后返、即征即退、减半征收等税收优惠政策，促进新能源产业尽快发展壮大，对节能服务公司采用合同能源管理方式实施的节能改造项目给予资金补助或奖励。对符合条件的融资性担保公司，要认真落实好免征营业税、准备金提取和代偿损失税前扣除等财税优惠政策，提高和改善融资性担保公司的服务能力。三是实施县域金融创新，优化金融服务。健全专业金融机构，建立和完善支持县域经济发展的农村商业银行和村镇银行。采取有效措施，引导金融机构信贷、担保、保险等业务多向县域经济倾斜，完善中小企业信用担保政策，支持信用担保机构扩大资本金规模，进而放大担保规模。除间接融资外，要抓住当前山东省金融改革的契机，鼓励具备条件的县域企业和中小企业在新三板上市，发行股票、债券，扩大直接融资规模。鼓励各县(市)区设立创业投资引导基金，吸引民间资本参与，成立创业投资公司，为科技型、成长型、初创型企业提供资金支持。

2.整合土地资源，拓宽县域经济发展的建设用地空间

提高土地集约利用水平，整合土地资源用于支持县域经济发展。县域经济发展，离不开土地资源，如何拓宽建设用地空间，是决定县域经济发展的重要因素。各县区可以采取土地置换等方式，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩机制，置换土地空间，为县域经济发展提供前提条件。对一些大的工业项目和基础设施建设项目，应积极争取在省里单独立项，节约用地指标，减少企业代征土地用于道路、绿化建设的数量。将增减挂钩节余指标有偿调剂费标准调高，加大增减挂钩工作推进力度，统筹解决新农村建设缺钱，工业化、城镇化缺地问题。坚持内部挖潜、集约节约用地，根据不同情况处理低效用地。进一步完善新上项目用地评价、监督机制，严格控制用地标准，严禁粗放用地、浪费土地。

3.完善人才引进使用管理机制，为县域经济发展提供人才支撑

着力解决县域多层次人才需求问题，围绕重大项目、重点领域和支柱产业引进高端人才，为县域经济发展提供人才支撑。完善高层次人才引进使用管理机制，解决好其住房、落户、儿女上学和家属就业等方面的现实问题，引导他们到县域创业发展。发挥高等院校资源优势，支持企业加强与高等院校、科研机构和高层次人才的联姻合作，建立起产学研紧密结合的技术创新体系，加快科技成果向现实生产力转化。加大技能培训工作力度，整合培训资源，主要依托各类技术学院和职业培训机构，对农村剩余劳动力和产业工人开展有针对性的技能培训，满足企业对高素质技能人才的现实需求。

[1]济南市统计局.济南统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2012.

[2]孙起生.产业集群推动县域经济发展浅析——基于山东省乐陵市产业集群发展的研究[J].中国流通经济，2009,(12).

[3]吴建民，赵宝柱．河北省县域经济差异及其演变的结构分析[J]．石家庄经济学院学报，2010,(6).

(责任编辑：张东生)

Empirical Analysis and Countermeasures of County Economic Development in Jinan

ZHANG Zhi-yong

( Party School of CPC Jinan Municipal Committee, Jinan, Shandong 250014, China )

The development of county economy in Jinan has come to a new phase of getting a breakthrough. With the development of economy and society, the problems existing in the development of county economy in Jinan have sprung up. With regard to the empirical analysis of existing problems in the development of county economy in Jinan, this paper puts forward feasible countermeasures and suggestions.

county economy; empirical analysis; cause; countermeasures and suggestions

2015-01-21

2014年济南市委党校科研课题(2014J010)

张志勇(1971-),男,辽宁沈阳人,副教授,经济学硕士,主要研究方向产业经济学、流通经济学。

F123.5

A

1671-4385(2015)02-0001-05