抗战时期中国共产党对农村基层协商民主的探索----以陕甘宁边区为中心的考察

朱映雪，孙秦敏

(广西大学 政治学院, 南宁 530004)

基层协商民主是社会主义协商民主的重要部分，是当今政治发展的重要方向和政治体制改革的重要内容之一。2015年2月，中共中央专门印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，就基层协商民主建设提出了指导性意见：“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主和协调联动机制，稳步开展基层协商。”[1]今天的中国是历史中国的一个发展和延续，因此，考察抗战时期陕甘宁边区的农村基层协商民主，总结其历史经验，对于今天不断推进基层协商民主的广泛发展，建设中国特色社会主义民主政治有着十分重要的现实意义。

一、农村基层协商民主的历史逻辑

抗日战争时期，中国共产党的农村基层协商民主建设是中央苏区时期乡村基层民主政权建设探索的实践推进，是巩固和发展抗日民族统一战线实现全民族抗战的客观需要，同时也是抗日民主政权建设的内在要求。

(一)中央苏区时期探索的继续推进

中央苏区时期，苏维埃政府组织系统实行中央、省、县、区、乡(市)五级制，也有少数人口多、地域宽的乡经上级政府批准，设有村级苏维埃政府，乡、村苏维埃就属于农村基层政权。中国共产党在领导农村基层政权建设的过程中，开始了农村基层协商民主建设的探索。一是以乡苏维埃代表大会为制度基础的代表协商。1933年，中华苏维埃临时中央政府主席毛泽东明确指出，乡苏维埃“是最接近民众及与民众关系最密切的一级，是直接领导群众执行苏维埃各种设施与法令的机关”[2]343，因此，应该定期开会(间隔时间少则半个月，最多不超过一个月)，由代表们围绕“上级苏维埃的各种重要的法令、设施，本乡的各种政治的、动员的、经济建设的以及其他的问题”开展讨论协商。[2]355二是以乡(村)苏维埃代表为纽带的农村居民协商。按照各乡(村)的居民总数与该乡(村)苏维埃代表的人数确定每个代表分工负责的居民数，每个代表定期召集自己分管的村民开会，组织村民讨论乡(村)苏维埃工作，并把村民意见向乡或村苏维埃代表会议报告。[2]351三是引导农村群众团体的发展，培育农村基层协商的组织基础。1930年中共中央政治局指示各苏区发起成立的贫农团是当时最有影响的农村群众团体，苏区中央局制定的《贫农团组织及工作大纲》明确规定：贫农团可以向政府建议一切与贫农、雇农、苦力工人有利益的意见。[3]在中国共产党引导下，苏区的群众团体异常活跃，除了贫农团之外，还有妇女代表会、少年先锋队、劳动互助社等，几乎每个社会成员都能通过某个团体表达自身的利益诉求，参与乡(村)社会事务的管理。可见，中央苏区时期，中国共产党已经对农村基层协商民主建设进行了初步的思考与探索，抗战时期陕甘宁边区的农村基层协商实践正是对中央苏区时期探索的继续推进。

(二)全民族抗战的客观需要

抗日战争爆发后，国内的主要矛盾由阶级矛盾上升为民族矛盾，建立全民族抗日统一战线，争取抗日战争的胜利，成为整个中华民族最紧迫、最重要的任务。如何才能建立全民族的抗日统一战线，这不仅是一个理论问题，更是一个紧迫的实践问题。1937年5月，毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》中明确指出：“为了建立真正的坚实的抗日民族统一战线，没有国内和平固然不行，没有国内民主也不行。”[4]255因此，“对于抗日任务，民主也是新阶段中最本质的东西，为民主即是为抗日。”[4]2741937年8月，中共洛川会议制定的《抗日救国十大纲领》就充分体现了“为民主即是为抗日”的思想，纲领的第三条“全国人民的总动员”和第四条“政治机构改革”都是关于民主建设的具体措施。因此，把千千万万的人民群众牢牢地团结在抗日民族统一战线当中，积极开展乡村基层政权建设，组织农民参加基层民主选举与基层民主协商，这是党的必然选择。1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》不仅明确提出了普遍的民主要求，即“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自给能力”，而且强调要“特别着重乡级民主制的深入”，把“乡市民主工作提到民主政治的第一位”，因为它是“真正民主的基础”。[5]210总之，中国共产党在陕甘宁边区的基层民主探索，不仅使广大农民群众真正赢得了当家作主的权利，而且为赢得农民群众的大力支持、争取抗战胜利提供了重要条件。

(三)抗日民主政权建设的内在要求

1940年3月，中共中央发出了关于《抗日根据地的政权问题》的指示，该指示指出抗日根据地的政权具有民族统一战线的性质，并明确要求抗日民主政权要实行“三三制”原则。在实行“三三制”的抗日民主政权中，代表无产阶级和贫农的共产党、代表小资产阶级非党的左派进步分子以及代表中等资产阶级和开明绅士的中间派相互磋商，充分表达各自的利益诉求，因而“这是中国协商民主的最初实践”。[6]乡(村)级政权是整个抗日民主政权的基础，抗日民主政权的协商性本质必然要求中国共产党在乡村政权建设中体现协商民主的精神。1940年，中共陕甘宁边区中央局副书记谢觉哉在《共产党人》第6期和第8期先后发表了《民主政治的实际》、《再论边区民主政治的实际》两篇文章，论述了民主的实质以及农村基层协商在抗日民主政权建设中的重要意义。他说，如果以为民主只是官吏由人民选举，这是没有完全理解民主的实质，“大家的事大家来议、大家来管、大家来做。在大家公认的条件下(少数服从多数，个人服从团体……)，谁都能发表意见，好的意见一定能被采纳；谁都有出来做事管事的义务与权利。”[7]41这才是民主的实质。同时，谢老还指出，“民主政治的支柱，在于广泛的乡村下层”[7]44，只有让乡村人民真正做到大家的事大家来议、大家来管，抗日民主政权才能有牢固的社会基础。可见，在抗战时期，农村基层协商民主不仅是巩固抗日民族统一战线的现实要求，也是抗日民主政权建设的本质体现。

二、农村基层协商民主的实践探索

1937年9月，陕甘宁革命根据地的苏维埃政府改称陕甘宁边区政府，1938年10月，中共中央六届六中全会就要求边区政府在民主政治的建设、文化教育工作的普及等各方面成为全国的模范。

(一)在乡选中贯彻民主协商的原则

基层选举和基层协商都是基层民主的重要形式，只有选举与协商两者相辅相成、相互补充，才能保障人民真正享受民主，行使民主权利。陕甘宁边区的民主选举分为三级：边区选举、县级选举、乡级选举，而乡级选举就是基层民主选举。1937年《陕甘宁边区选举条例》规定：“本条例采取普遍的、直接的、平等的、无记名的选举制，保证实现彻底的民主。”[8]195为了保证选举结果符合“三三制”原则，中国共产党在边区各级政权的选举中采取了协商在前、票决在后的选举方式，先由政府和各群众团体的代表联合组织一个选举委员会作为办理选举的专责机关，候选人的名单由政党和各群众团体联合提出，并由选举委员会公布。在乡选中，先由乡选举委员会召集乡民大会就选举委员会公布的候选人名单进行讨论，并由全体选民协商确定被选举人名单，最后才进行投票选举。在讨论过程中，乡民大会可以对选举委员会的候选人名单提出异议，如“安塞四区一个乡长因工作消极、蟠龙区一、三、五乡长不能代表群众利益，均遭到反对为候选人”[7]168。因此，在陕甘宁边区，农村基层民主选举的结果已经充分体现了协商民主的精神。而经过商讨协商选举出的代表还要接受群众的评议和监督，比如，安定县在进行选举时就发动群众进行评议，政府自觉接受了群众的批评和建议。[9]在基层民主选举中保障广大选民能够真正地行使自己的民主权利，通过讨论协商选举出真正代表人民群众利益的代表，这也是基层协商民主的应有之意。

(二)以农民群众的切身利益为议题开展基层民主协商

基层协商的主题是协商能否成功的关键，而“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”。[1]因此，在农村开展基层协商自然要关注广大农民群众的切身利益。1939年8月15日，陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区党委、边区政府关于乡村级党和政府及民众团体组织问题的决定(草案)》中提出：“必须经常注意到解决群众的实际困难及动员工作中的民主问题”，并且要“在乡的群众大会(或村民大会)上讨论解决”。[10]294基层协商的主题是整个协商的重中之重，也是广大群众最关心的问题，通过大家讨论协商，才能调动广大群众参与协商的积极性。当时负责陕甘宁边区民主政权建设工作的谢觉哉就谈到：“会是民主制的实施，但是会如果开得不好，不仅不能促进民主，反而使人民厌烦。”[7]48因此，每次会议必须有新的内容， “必须注意他们的需要，解决他们的问题，吸收他们的意见”，[11]当时在陕甘宁边区实施的“一揽子”会就是一种以农民切身利益为议题的农村基层协商民主形式。“一揽子”会的具体做法是：在召开乡参议会时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长以及共产党支部干事作为协商主体参加会议，围绕全乡政治、经济、文化等涉及群众利益的大事大家讨论、大家决策、大家分工、大家落实。[12]因此，只有充分重视广大群众的切身利益，并善于与群众商量协商，解决好群众关心的问题，才能更好地抓住基层协商的本质，从而促进基层民主政治的发展。

(三)以群众团体为基础开展农村基层民主协商

群众团体是民主政权最重要的支持与依靠，“一定程度上，群众团体的积极活动，是民主的真实基础”。[7]45在抗日民主政权中，虽然各个阶级都以反对日本帝国主义为共同的目标，但不同的阶级、不同的社会群体又有着各自不同的利益诉求，正如谢觉哉所说：“农民、工人、兵士、商人、自由职业者，青年、儿童、妇女，都有他特殊的要求，因此必有个别群众自由的组织 (团体)，研究并满足他们的要求，讨论并解决他们的利与害问题。”[7]441938年11月6日，中共六届六中全会通过的政治决议案强调：“要扩大民众运动和发展民众团体，动员广大民众积极参加抗战。”[13]752在中国共产党的引导下，随着民主政治实践的广泛开展，陕甘宁边区的农民绝大多数都参加了民主团体，“农民全体加入农会，妇女中百分之七十以上参加了妇女救国会。青年绝大多数加入了青年救国会”[7]169。广大农民通过参加各式各样的群众团体，表达自己的意愿，而群众团体积极吸收广大群众的意见，通过讨论协商解决群众面临的问题。这种基层协商既能保障广大农民的自身利益，又能保证党和政府的决策得到顺利实施，比如1938年10月，陕甘宁边区党委在第二次征收救国公粮的指示中要求：“组织、动员要群众团体密切、积极配合，发动他们热烈讨论缴纳公粮、征收公粮”[14]96等问题，以群众团体为基础组织农民参与基层民主协商，在一定程度上克服了农民群众因文化水平低而独立参与政治的能力不足等问题，同时，“使分散于边区各地，并在经济上缺乏联系的个体成员得到了初步的整合，形成了不可忽视的政治力量。”[15]

三、农村基层协商民主实践的现实启示

农村基层协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分，也是中国共产党长期领导广大农民进行革命、建设和改革的实践经验总结。近年来，随着农民主体意识的不断提高以及农村居民内部利益分化的日益凸显，农村基层协商民主在推动农村政治文明发展、促进农村社会和谐稳定中发挥着越来越重要的作用。考察抗战时期中国共产党对农村基层协商民主的探索与实践，对于推进我国农村基层协商民主的发展进程有着重要的现实启示。

(一)坚持党的领导，推进农村基层协商民主建设有序化

协商民主作为民主的重要形式之一，是执政党发展民主政治，实现科学决策的重要途径。目前，从各国的协商民主实践来看，无论中国还是西方国家的协商民主都强调对话和协商，由于政党制度的差异，协商民主的领导者和组织实施者有所不同。在我国，党的领导是农村基层协商民主建设有序化的重要保障。抗战时期陕甘宁边区的广大农村地区之所以能够如火如荼地开展基层协商民主实践，其根本原因就在于始终坚持党在乡政权以及乡村中的领导作用，当时的中共中央机关报《解放》周刊报道陕甘宁边区的民主政治特点时就写道：“支部对乡政权的领导，普及于行政工作、群众工作”等各部门，党支部的干事会也包括了“各群众团体的某些负责人。”[7]188当前，在新的历史条件下，我国农村基层协商的范围更广、要求更高，更加需要坚持党的领导。党的十八届三中全会也对党领导下的协商民主建设明确要求：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[16]527坚持党的领导，有计划有步骤地进行基层协商民主活动，确保基层协商向着有序化方向发展，这样不仅可以统筹协调基层政治工作的开展，而且能够解决基层民主建设的难题。

(二)实现选举民主与协商民主的有机结合，不断推进农村基层民主

现代民主理论认为，协商民主和选举民主都是民主政治的重要内容，协商民主不是对选举民主的替代，两者的有机结合才能推动农村基层民主政治的发展。著名学者李君如谈到：“在中国特色社会主义民主政治发展道路上，只有把选举民主与协商民主两种社会主义民主的实现形式密切结合起来，才能更好地实现人民当家作主。”[17]抗战时期，陕甘宁边区的三次大规模普选运动之所以得到广大农民群众的拥护，很重要的原因就是在选举过程中能够充分听取农民群众的意见和建议，通过群众协商确定候选人名单。可见，政治民主的“核心因素是选举民主与协商民主的协调发展”[18]。2007年11月，《中国政党制度》白皮书明确提出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”在我国农村基层民主的实践中，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是基本的民主形式，其中，民主选举和民主决策居于核心地位，而协商民主是农村基层党政部门实现决策民主化的重要体现与保障。可见，对于农村基层民主而言，选举民主和协商民主是两个不可或缺的环节。但是当前我国还存在着把协商民主与选举民主对立起来的错误认识，认为选举民主是对民主的异化或阉割，民主本来是浓烈的“二锅头”，但掺入选举、代理人等添加剂后，民主的味道变淡了等等。[19]46因此，正确认识选举民主与协商民主的关系，实现两者的有机结合，才能不断推进农村基层民主的发展。

(三)积极培育农村社会组织，拓宽农村基层协商民主的平台

社会组织是人们为了某种共同的目的建立起来的社会群体，具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性或互益性等特征。社会组织与特定群体的利益息息相关，是开展民主协商的重要平台，而培育农村社会组织，不断拓宽农村基层协商民主的建设平台，这是中国共产党在中央苏区和陕甘宁边区开展农村基层协商的重要经验。抗战时期，农村社会组织的迅速发展，不仅团结了广大民众进行抗日，也推动了边区民主政治的发展。据不完全统计，到1938年初，边区农村的主要群众组织中，青年救国会有168000人，农民协会有421000人。[15]在我国当前的协商民主建设实践中，社会组织的功能更加突出。因此，2015年2月，中央政治局审议通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求“逐步探索社会组织协商”，要求各地基层党组织积极探索通过社会组织开展基层农村基层协商的新形式。

(四)加强实践探索，不断创新农村基层协商民主的方式方法

开展基层协商民主建设是群众路线的重要体现，因此，不断开拓农村基层协商民主的方式，是新形势下密切党群联系的根本要求和重要途径。党的十八届三中全会要求“开展形式多样的基层民主协商”，[16]528因为基层协商民主直接涉及广大人民群众的切身利益，最容易受到群众的关注。早在2001年，浙江省温岭市就通过“民主恳谈”的方式开启了基层民主协商的实践，并受到了广大群众的支持，“温岭模式”也一度成为农村民主基层协商的典范。上海长宁区在实践中坚持以 “凝聚力工程”为载体，积极探索居民议事会、民主恳谈会等多种形式的基层民主协商。[20]从单一的形式到多渠道多方式，基层协商民主的发展来源于群众的生活实践,随着基层协商民主的发展，这一制度将在广大基层发挥越来越重要的作用。因此，要注重在实践中总结经验，积极吸收群众意见，不断丰富和发展基层协商民主的理论和实践。

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