司法体制改革背景下加强和改进地方人大监督研究

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2015）01—032—07

[内容提要]适应司法体制改革这个大背景，加强司法监督，是地方人大亟待探索和研究的一个重要问题。本文通过对调查问卷数据的分析以及专题访谈，针对地方人大开展司法监督中存在的现实问题，从建立司法机关特定或者重大案件报告、备案制度，加强司法人员的人事任免监督，建立对司法人员的评议性监督机制等5个方面进行了论述，力图为地方人大加强司法监督提供参考。

[关 键 词]司法体制；改革；人大监督

党的十八届四中全会提出：必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

全面推进依法治国，积极稳妥地推进司法体制改革，确保审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权，避免其他权力对其的干扰，对于实现司法公正的重要意义不言而喻。然而，历史经验告诉我们，任何一种权力都无法依靠自身内在的约束力来保证自己行为一定会在既定轨道上行进，不受监督的权力必然导致腐败。审判权、检察权也毫不例外，不受监督的审判权、检察权也不可能实现司法公正。司法权承担着判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责，必须健全对司法活动监督制约的机制，让司法权在制度的笼子里运行。

当前，在司法部门和公民的意识中还有几点疑虑：一是面对司法体制改革目标提出的确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，地方人大的司法监督有干预其独立公正行使审判权、检察权之嫌；二是按照上海等地的司法改革试点方案，将筹备组建法官、检察官惩戒委员会，加之目前法院、检察院内部也有相关监督机构，在这样的体制背景下，加强地方人大的司法监督还有无必要，值得研究；三是十八届四中全会《决定》已明确指出，司法人员实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，在这些制度框架下司法人员会对自己负责，不会偏离公正轨道，地方人大的司法监督是否应当加强值得研究；四是如何加强和改进目前地方人大司法监督的方式和手段，推进公正司法，更需要的是顶层设计，地方人大及司法机关需要解决的是执行力问题。以上，既是亟待解决的实践问题，也需要在理论上厘清。为此，抚顺市人大常委会课题组进行了专题调研。

一是设计了《司法体制改革与司法监督》调查问卷，共有35个问题，向市、县区的司法部门发放400份，回收387份。虽然参与调查的基数相对不是很大，但参与者都是从事司法工作的一线人员，能够比较客观的反映现实状况和心理感受。

问卷调查结果显示，387名参与答卷的人中，任审判员（助理）、检察员（助理）、警官的时间，5年及以下、6-9年、10-20年、20年及以上的人数分别为169人、51人、95人、72人，分别占44%、13%、24%、19%；承办案件的年限，始终承办案件、近5年未承办案件、近3年未承办案件的人数分别为248人、63人、76人，分别占64%、16%、20%；对“人大常委会监督司法活动”，61%人员赞同，28%人员不赞同，11%的人员说不准；对“司法体制改革后人大加强监督的看法”，51%人员赞同，39%人员不赞同，10%的人员说不准；对“哪些措施对司法公正重要”（多选）题中，选择独立行使审判权和检察权占79.6%，加强司法监督占62.8%，推进司法公开占66.9%，提高司法能力占57.9%。

这一方面反映出人大司法监督的必要性已为大多数人所认同，而不赞同加强人大司法监督的人数相对也不少，也从另一个侧面反映出现行的人大司法监督方式存在一定问题。

二是召开座谈会，邀请人大、公检法司有关人员，就司法体制改革与司法监督专题座谈研讨，充分听取意见和建议。

三是专题访谈，就加强和改进地方人大司法监督，向专家学者、律师、人大代表等各界人士征求意见和建议。在此基础上进行研究，形成此报告。

一、地方人大司法监督的依据

（一）人大司法监督的法理依据：我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。这表明，人大是实现人民民主的组织形式。由人大制定法律并监督其实施，由人大产生司法机关并对其进行监督，从根本上讲，是人民民主的内在要求。而且，人大不独自行使国家权力，而是将国家权力的一部分委托给由他产生的其他国家机关行使，作为国家权力机关和权力的委托者，人大对国家行政机关、审判机关、检察机关行使权力的情况实施监督，是国家权力机关的属性，是一种合乎逻辑的必然要求。

（二）人大司法监督的宪法依据：人大对司法工作的监督来源于宪法的明确授权。《宪法》第三条第三款规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第一百零四条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。

（三）人大司法监督的法律依据：《地方组织法》第四十四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作的职权。

《监督法》对地方人大司法监督权运行的程序予以细化，如地方人大可以通过执法检查、提出质询案和撤职案，对人民法院和人民检察院进行监督。

小结：在中国特色社会主义法律体系已经形成的历史背景下，有法可依的问题已经基本解决，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加紧迫。人大工作重点也就相应地作出调整，人大监督司法工作的重要性在现阶段更显突出。

二、地方人大司法监督面临的现实问题

（一）监督内容、方式过于原则。《监督法》的出台，实现了人大监督权的具体化，明确规定人大常委会监督方式主要是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；执法检查；规范性文件备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定等，内容比较丰富和全面。而相对于行政权，司法权天然具有要求独立的特点，而《监督法》未就司法监督的法定内容、形式作出具体规定，在监督的过程中，地方人大难免心有顾虑，导致“深不得、浅不得、硬不得、软不得”的尴尬局面。目前地方人大监督司法工作的方式主要集中于听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等，询问、质询、特定问题调查、撤职等监督方式几乎处于虚置状态，司法监督整体效果不尽如人意。endprint

（二）有效实施监督与确保司法独立尺度难以把握。由于司法活动的专业性和程序性都很强，《监督法》颁布实施前的个案监督的方式有代行审判权检察权之嫌，而当人大监督的个案中当事人身份为人大代表时，这种监督的正当性就更加令人质疑。问卷调查中针对“领导过问案件全程留痕”这一问题，68%人员表示赞同，27%人员认为难实行，5%的人员说不准。

反映出司法人员反对不正当权力干预司法权的强烈呼声。但是司法监督必然建立在若干个具体案件基础之上，如何在不干扰司法权独立行使的情况下有效行使监督权，精准把握二者间的尺度的确需要认真思考。

（三）人事任免监督程序化。著名学者哈耶克说：“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。” 司法活动是维护社会公平正义的最后一道防线，因此司法人员的选任以及对其工作的评判意义十分重大，对其进行切实有效的监督也应放在一个更高的高度之上。不同层级的法律对此也有明确规定，如《宪法》第六十三条规定：全国人民代表大会有权罢免最高人民检察院检察长和最高人民法院院长。《地方组织法》第八条规定：县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（六）选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；第十条规定：县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。然而长期以来，人大对司法人员的任免存在走过场现象，更多只是履行法律程序，缺少实质的监督和把关，削弱了人大的监督权威。

（四）监督缺乏专业支持。人大的司法监督工作是一项政治性和专业性都非常强的工作，需要监督者既要政治素质，同时又要业务素质。但从市县两级人大的人员组成情况来看，普遍存在人员不足，专业水平不高的问题。从人大代表的角度来看，具有法律专业知识的人员很少，在常委会组成人员中法律专业人员也不多。以抚顺为例，本届329名市人大代表中，具有法律专业知识的有27名，占8.2%；40名常委会组成人员中，法律专业人员只占7.5%。在问卷调查中在“对人大司法监督请您提出宝贵意见和建议一栏”，绝大多数被调查者提出“外行如何能够监督好内行”的问题。

三、加强和改进人大司法监督工作的思考

人大对司法工作的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，不仅仅是对司法权力的制约，更是对审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权和检察权的支持与保障。

问卷调查中，对“人大常委会司法监督存在问题”（多选），选择形式监督多的占58.4%，方式单一的占44.2%，监督刚性不足占37.7%，监督权威缺失占37.0%。因此，需要积极探索创新多种方式，增强监督的时效性。

（一）建立司法机关特定或者重大案件报告、备案制度。知情权是行使监督权的基础和前提。建立司法机关向同级人大报告重大工作情况制度，包括司法机关重要文件报送、重大事项报告和特定案件备案。对于要求报告事项，应当随时报送，以司法机关特定案件备案为重点。由于司法机关办理的案件数量庞大，不求面面俱到，而是突出对重点案件的了解，突出司法机关之间的相互制约，所以称之为“特定案件备案”。

特定案件备案的方式，是由司法机关按月将案件的相关法律文书报送市人大常委会备案，一月一报，具体工作由内务司法委员会负责。

调研过程中，司法机关负责人对此项制度的建立十分赞成，但是普遍建议为了增强制度的有效性，应该明确界定“重大、特定”的标准。课题组认为重大案件应该是本行政区域内的“全局性、长远性、根本性”问题。如人民群众反映较为强烈的问题，可能严重影响社会治安秩序的案件；司法机关在办案中容易受到干扰和阻力的需要人大给予监督支持的案件，人大常委会及上级领导批办要求答复的案件等。

特定应包括如判决无罪或免予刑事处罚的公诉刑事案件、行政机关败诉的案件、决定再审的案件等，这些案件虽然数量不多，但社会比较关注、影响较大；又如，要求检察机关报送发出立案监督通知书的案件、作出不批准逮捕决定的案件、作出不起诉决定或者决定撤销的案件、抗诉后改变原判决结果的案件等，这些案件可以有效反映出检察机关对公安机关侦查活动和法院审判活动的法律监督情况以及公安、检察、法院等司法机关相互制约、相互配合的情况。

备案报告制度能够进一步畅通人大与司法机关的信息沟通渠道，强化监督司法的效果，同时还可以抑制办案过程中的违法行为和不正常的干扰，有力支持司法工作。

课题组认为，可以借鉴义乌市人民代表大会常务委员会《监督司法机关工作办法（试行）》中规定的司法机关的重要文件及时报送制度，借鉴信阳市人民代表大会常务委员会《关于司法机关重大事项和部分案件呈报备案的规定》的内容，制定《辽宁省各级人民代表大会常务委员会关于司法机关重大事项和案件报告、备案的规定》。

（二）加强司法人员的人事任免监督。建立司法人员任前公示和报告制度。公示期间，对于监督、举报意见所反映的问题，责成提请机关调查并报告调查情况，或由人大常委会组织调查并提出书面意见。经查属实且确实不适于承担司法工作，不予任命。对于公示期间无法查清，需进一步调查的，暂缓提交审议表决。经查不实的予以任命，任期从公示期满开始计算。任免前，由提名、审批机关的领导到会作提请报告，介绍拟任免人员的基本情况和工作表现、任免理由等，保障常委会组成人员的知情权。

建立和规范供职发言程序，审议表决前，拟任命人员作供职发言，表明对此次任命的态度和想法，对拟任职务的基本工作思路等。建立和规范颁发任命书、宣誓及公告程序，增强其使命感和责任感，便于任职人员广泛接受社会监督。对于发生严重违法行为的司法人员，依法免职。

课题组认为，新宾满族自治县人大常委会完善任免程序，创新工作机制，严把任前审核、任中评议和任后监督“三关”，不断提高人事任免工作实效的做法，可复制、可推广，全省各级人大可以借鉴，适时制定关于“两院”人员人事任免办法。endprint

（三）建立对司法人员的评议性监督机制。新形势下，人大司法监督既要进一步加强又要避免不当干预。应该转变思路，转移监督的关注点，对人不对事，不直接针对具体案件，而是加强对法官综合素质的考评，对经过综合考评优秀的司法人员支持奖励，鼓励其发挥潜能，同时也对其他司法人员有示范作用；对考评中发现的违法失职行为及时制止，予以警告、惩戒，减轻不良后果。

一是建立司法人员履职评议制度。人大常委会对经人大及其常委会选举、任命的司法机关工作人员履行职责和公正执法情况开展监督，对法官、检察官进行履职评议。

履职评议对象的确定。做法是按照一定的条件确定人选范围，采取电脑随机产生确定当年被评议对象。已经参加过评议的，次年不再列入人选名单。在评议初期，鉴于人大人力有限以及相应制度处于探索阶段，可以将评议对象范围限制在部门负责人范围之内，待条件成熟适当扩大。

具体步骤。整个履职评议工作持续6-9个月，大体包括准备动员、调研走访、集中评议、整改落实4个阶段。

二是建立司法人员履职档案。履职档案可以包括受理申诉中发现其履职的线索、其他司法监督工作中掌握的履职情况、“两院”报送的年度考核材料以及参加履职评议的评议结果等，并将履职档案作为司法人员晋级的重要依据之一，从而实现对司法人员监督的常态化，进而增强监督时效性。

三是设立独立的专门监督机构。借鉴葫芦岛市人大的做法，在人大机关内成立控告申诉委员会，受理社会对司法人员的投诉，对司法人员违反法律、职业道德、行业规范的行为进行调查处理，也可以包括上面提到的组织履职评议，制作履职档案等。

（四）保障人民群众参与监督司法活动。加强同人大代表和人民群众的联系，这是实行人民代表大会制度的内在要求，也是人民对自己选举和委派代表的基本要求。

完善对人大代表提出的有关司法工作的建议、批评和意见的办理情况的监督制度。督促司法机关虚心听取人大代表、人民群众意见和建议，拓宽人民群众监督司法权的渠道，积极回应社会关切，自觉接受人民监督，认真改正工作中的缺点和错误。建立人大代表旁听法院公开审理案件制度，进一步规范旁听行为。对于旁听庭审，不打招呼。相关案件的诉讼内容、裁判结果在媒体上公开。

建立和完善制度，推进司法公开力度。督促司法机关公开权力清单，对审判（执行）公开、检务公开、警务（狱务）公开的情况开展监督，并将监督情况在媒体上公开，保障社会各界的知情权、参与权、监督权，确保社会监督落到实处。对于依法受理的人大代表、人民群众来信来访反映强烈的有关司法机关的案件和问题，积极通过执法检查、专题视察、询问、质询及引入第三方评估等监督形式，增强人大司法监督的权威性、针对性和实效性，推动司法机关依法行使职权，确保公民、法人和其他组织合法权益得到尊重和维护。

（五）加强人大司法监督机构及人才队伍建设。认真落实十八届四中全会精神，增加有法治实践经验的专职常委比例。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。地方人大常委会要根据司法监督工作实际，加强人大司法监督工作人员与司法人员的交流，既增强人大工作人员的司法工作实践经验，监督时有的放矢；又使司法人员了解人大司法监督的流程和重要意义。对新招录的人大司法监督工作人员，要增加法律专业知识背景要求。在日常监督过程中，对聘请的法律咨询服务机构的组成人员，建立科学的动态聘用机制，规范管理、考核办法，吐故纳新，充分发挥专家熟悉法律业务的优势，增强监督的深度和力度，逐步解决不敢监督、不会监督、不善于监督的老问题。

司法体制改革，牵一发而动全身。司法作为上层建筑的一部分，其改革也是在为全面深化改革“立规矩”。孟建柱最近指出，司法权是中央事权，司法体制改革事关全局，政治性、政策性很强，必须在中央统一领导下，加强顶层设计，自上而下有序推进，确保司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神。同时，我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，不能简单套用一个模式。要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地根据中央的统一部署和要求，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况积极实践，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。从这个意义上说，司法体制改革的同时，必须加强和改进地方人大司法监督，不能单靠等待上级部署、全部依赖顶层设计，必须坚持顶层设计与实践探索相结合，从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地在加强和改进地方人大司法监督机制上进行积极探索。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：当前和今后一个时期，要加强和改进人大监督工作。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。这是在新形势下，今后一个时期加强和改进人大司法监督工作的行动指南。因此，地方人大及其常委会要坚定信念，进一步解放思想，履行职责，创新思路，加强和改进司法监督工作，为法治中国建设贡献力量。

课题主持人：张国刚，男，抚顺市人大常委会研究室主任

课题组成员：侯玉林，男，中共抚顺市委党校副校长

罗贵雨，男，中共抚顺市委党校副教授（执笔）

高 彤，男，抚顺市人大常委会研究室综合调研处处长

翟春春，女，中共抚顺市委党校副教授（执笔）

基金项目：辽宁省人大理论研究会2014年立项课题，课题编号为LNRDYJ201425。

责任编辑/刘顺宝endprint