统战部门在党外监督和特约参政工作中职能作用的实践与思考

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2015）01—005—07

[内容提要]党外人士担任特约人员发挥民主监督作用，是党外监督的重要路径和措施之一。统战部门在贯彻多党合作制度和党的方针政策，积极发挥参政议政、民主监督作用方面，具有不能替代的责任。统战部门应在党外人士担任特约人员充分发挥民主监督作用工作中找准定位、履职尽责，推动多党合作事业健康发展。

[关 键 词]统战部门；党外监督；特约参政

由党外人士作为履职主体发挥民主监督作用，已经成为我国社会主义监督体系的重要组成部分。统战部门是中央和各级党委的参谋助手，在联系、支持和引导各民主党派、无党派人士贯彻多党合作制度和党的方针政策，积极发挥参政议政、民主监督作用方面，具有不能替代的责任。从近年的实践看，党外监督更多体现在具有政协委员身份的党外人士参与各级政协组织的调研、视察以及监督活动，而其他同样具有代表性但又未作政治安排的党外人士，在担任特约人员发挥作用方面，却缺乏系统的科学化、规范化、制度化工作体制机制。新形势下，习近平同志多次强调，要继续加强民主监督，这是对统战部门的原有课题提出的新要求。统战部门应在党外人士担任特约人员充分发挥民主监督作用工作中找准定位、履职尽责，推动多党合作事业健康发展。

一、党外人士担任特约人员发挥民主监督作用的意义

当前，民主监督已经成为我国社会主义监督体系的一个重要组成部分，与人大监督、行政监督、舆论监督、群众监督等形式相辅相成，在推进政治体制改革、建设社会主义政治文明中发挥了重要作用。民主监督是各民主党派、无党派人士在政治参与的过程中，通过意见、批评和建议的方式进行监督，这是在我们的政党体制内，在多党合作的基础上一种政治上的监督，有利于执政党决策的科学化和民主化。

党外人士的民主监督主要有五种方式。其一，人大代表和政协委员中的党外人士，通过提案、议案或者人大的执法检查、政协的视察活动等，发现问题提出意见。其二，党外人士担任特约人员，如法检两院、监察、教育等部门选聘特约人员，对其推进工作落实或重要决策部署提出意见建议。其三，人大的某些地方性政策草案出台前，倾听党外声音，请党外人士提出真知说见。其四，各级党委、政府的工作报告或重大战略安排部署出台前，通过召开座谈会等方式，向各民主党派、工商联、无党派人士代表征求意见建议。其五，通过各个民主党派、无党派组织的调查研究形成调查报告，在建言献策、参政议政中发挥民主监督作用。

由此可见，党外人士担任特约人员发挥民主监督作用，是党外监督的重要路径和措施之一。其意义主要是：

第一，特约人员履行民主监督职能，是推进社会主义协商民主广泛多层，建设社会主义政治文明的有效路径之一。党外人士发挥民主监督作用，是健全和发展我国社会主义监督体系的一项创举。习近平同志指出，对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言；希望党外人士积极建诤言、作批评，帮助中共中央和各级党委查找问题、分析问题、解决问题，帮助克服工作中的不足；中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平。特约人员民主监督这种“自下而上”的非权力性监督，在社会主义初级阶段，需要广大的党外人士关心国计民生，尽其所能，献计出力，这是党外人士履职尽责的重要体现。

第二，有利于统战部门有针对性地拓宽民主党派和无党派人士的知情渠道，提升民主监督作用和实际成效。特约人员工作是中央坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容之一。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对聘请符合条件、有专业知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等做出了规定。《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》提出，政府有关部门和司法机关，凡是有条件的，都可在党外人士中开展聘请特约人员工作，充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用。按照规定，由统战部门履行牵头和协调职责，选聘特约人员工作已经成为民主党派、无党派人士多形式、多渠道、多层次地参与政府有关部门工作的有效方式之一，为党外人士知情出力创造了条件，为党外人士发挥民主监督作用提供了平台。

第三，对于发现培养和建设一支素质过硬的党外监督队伍，推进党委政府决策的民主化和科学化具有积极作用。特约人员与有关部门聘请社会各界人士担任软环境建设或者行风建设监督员是不同的。聘请特约人员工作的显著特点，就是以民主党派、无党派人士为工作对象，发挥党外人士参政议政、民主监督的作用。统战部门作为责任主体做好这项工作，能够从民主党派成员、无党派人士中发现一批具有较高综合素质的代表人士，利用特约监督的机会介入到政府有关部门的重要工作之中，参与到有关政府有关政策、制度的研究、制定或者决策之中。这对培养和建设一支具有较强的政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力的党外人士队伍至关重要，这支队伍能够为提高党委政府决策的民主化和科学化水平，提供强有力的人才和智力支撑。

第四，对于激发公众对各级党委政府及各个部门党风廉政建设的关注和关切，克服“四风”之弊，阻断腐败之链具有重要影响。习近平指出，中国共产党同各民主党派和无党派人士团结合作，是建立在共同思想政治基础之上的。当前，全党和全国各族各界人民在同党内的消极反腐现象做斗争，中国特色社会主义事业越是向前推进，越需要坚决的反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，越是需要凝聚最广泛的力量，从源头上预防和解决腐败问题。党外人士尤其是特约人员更要充分认识肩负的重要责任和使命，坚定政治信念，坚持前进方向，多建睿智之言，多献务实之策，协助司法机关和行政监察机关开展党纪国法监督和行政监督的工作，发挥好特殊的监督作用，促进党政机关各级党员领导干部严格按照《党章》和“三严三实”要求，为民务实清廉，做人民群众信赖的公仆。

第五，有利于提升民主监督工作的透明度，扩大党外人士群体及其所联系群众参与党的建设和各项社会事业的积极性。有条件担任特约人员的民主党派、无党派人士，应该是党外人士之中政治把握能力较强、综合素质较高、各个领域之中具有代表性的人士。他们各自代表了一部分其所联系的群众，一般在群众中具有一定的威信，具有联系群众广泛等优势。各类特约人员日常工作中同所联系的群众关系直接，一方面特约人员可以向群众宣传国家大政方针和党委政府的主张，在推进社会事业发展中、在全面深化改革中，多做消除隔阂，解疑释惑的工作，密切党委政府与人民群众的血肉联系；另一方面，各级党政机关能够可以通过特约人员工作，更加直接地倾听到人民群众的意见、愿望和诉求，增加党的建设和监督工作的透明度，促进国家机关加强和改进工作，造福百姓。

二、实践中政协组织与特约人员在发挥民主监督作用上的一致性与差异性及特约人员工作中存在的问题

作为党外人士发挥民主监督作用的两个主要途径，推荐优秀党外人士担任政协委员并参与政协活动或者选聘优秀党外人士担任特约人员而发挥民主监督作用，都是统战工作的重要职责。但两者既具有一致性也存在差异性。

第一，两者的一致性。主要表现在，政协组织与特约人员监督都是民主监督的重要方式。人民政协实行委派民主监督员工作制度，符合新形势下加强和改善民主监督工作、建设社会主义政治文明的需要，是扩大社会各界人士有序的政治参与、发挥政协委员主体作用的重要体现，是人民政协履行民主监督职能、健全民主监督机制的有效形式。按照中央政策要求，各级政协委员的构成主体之中，各个界别的党外人士占到2/3以上。当前多数政协组织履行民主监督的做法是，由政协组织委员开展调研视察活动，提意见建议发挥作用，由政协委员的个体监督转变为政协组织的整体监督，由过去的被动参与监督转变为现在的主动进行监督，由以往的事后监督转变为当前的全程跟踪监督，监督方式的与时俱进，使政协的民主监督作用发挥具有很强的针对性和实效性。特约人员是指，由各级政府机关和司法机关聘请，兼职履行聘请单位相应职责的民主党派成员、无党派人士，如特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、国土资源监察专员、税务监察员等。特约人员的监督，同样是民主党派、无党派人士参与国家政治生活、发挥独特作用的有效途径之一，是促进社会主义协商民主建设的重要渠道。两者从政策层面讲，都是党外人士发挥参政议政、民主监督作用，为建成小康社会献计出力的主要方式。

第二，两者的差异性。政协组织与特约人员监督都在民主监督的范畴之内，四个方面表现了两者的差异性。其一，牵头责任主体不同。政协监督牵头责任主体是各级政协组织，特约人员的民主监督牵头责任主体是各级统战门。其二，行使监督权的主体不尽一致。政协监督主体为政协委员，其身份可党内亦可党外，通常情况下，党外占较大比例。受聘担任特约人员，必须同时符合三个条件：一是由统战部门与民主党派、工商联及无党派人士组织统一协调，经与选聘单位协商后，按程序产生。二是受聘担任特约人员的党外人士，需要在统战部门备案。三是特约人员身份必须是民主党派或无党派人士，也就是说担任特约人员的人士，一定是党外人士。其三，民主监督人员产生的程序不同。委派政协委员担任民主监督员，一般由政协组织直接安排；特约人员的产生，按照中央统战部要求，应由各民主党派推荐人选，统战部与有关部门商定产生，并由统战部门负责掌握情况。其四，监督的实际效果不同。政协组织中的中共党员身份的政协委员履行监督职能，其实质是党内监督；只有政协委员中的党外人士或者受聘为特约人员的党外人士监督，才是党外人士做党委政府的挚友、建诤言、献灼见的真实体现，才是党外人士参与国计民生重要决策和社会事业发展，发挥民主监督的真正主体。

第三，特约人员工作中存在的问题主要有两个方面。就统战部门而言，存在着三个亟待解决的突出问题。其一，政协组织自行选聘或委派政协委员担任民主监督员，通常情况下，因相应联系沟通机制或联席会议制度的缺失，统战部门不太容易全面了解和掌握民主监督情况。其二，统战部门邀聘党外人士担任特约人员机制制度的不健全，或制度落实的不到位，使政府各部门各自为政，特约人员民主监督工作随意性强、作用发挥趋向弱化。其三，统战部门牵头职责不明确，使党外人士民主监督队伍整体素质提高难、职能履行障碍多、形式内容不相统一，民主监督的科学化、规范化、制度化程度低，实效性差。

与此同时，由于统战部门在选聘党外人士担任特约人员履行民主监督职能的工作中，领导体制、方法措施、工作机制以及政策宣传、保障方法的不到位，一定程度上影响了特约参政监督的工作成效，甚至存在着监督者与被监督者的相互对立现象。一方面部分被监督者存在着民主监督意识不强的问题。党内某些领导干部认为党外人士搞民主监督是对中共的不信任等错误思想，对特约人员工作不作为、不支持、不配合。而党外人士在履行监督职责过程中，如遇到挫折阻碍就消极对待，患得患失，不敢担风险，不敢坚持观点，害怕得罪领导，认为提意见、说真话了会越位，会给自己惹是非，因而在很大程度上制约了党外人士特约监督作用的发挥。

三、新形势下统战部门在党外人士担任特约人员发挥民主监督作用中的实践对策

统战部作为党委负责统战工作的职能部门，是党外人士担任特约人员发挥民主监督职能作用的归口管理部门，负有对这项工作的组织权、知情权、监督权和检查权，健全完善科学化、规范化的制度，明确工作职责和内容，是党外人士担任特约人员切实发挥民主监督作用的根本所在。

（一）持续有效发挥好政协组织的民主监督作用，统战部门应突出党外政协委员主体作用，着力建立“三项制度”。一是建立两个联席会议制度，即党委统战部门与政协委员工作委的联席会议制度、统战部门与政府相关部门的联席会议制度。统战部门要积极作为，定期与政协及有关政府部门沟通党外人士被委派担任特约民主监督员的情况，定期向党外政协委员通报重要情况及重大改革事项，定期将党外政协委员履行民主监督职能的情况进行通报，使党外民主监督员有更多的知情权和参与权，有更大的积极性参与民主监督工作。二是建立健全政协各专门委员会与党委统战部、政府各有关部门的对口联系制度。各专门委员会主动与党委统战部门和政府各对口部门之间加强沟通联系，明确监督的内容、方法和程序，将全年工作要点包括常委会议安排、主席会议议题安排、调研议题安排以及各专委会全年工作计划等印发到党委统战部门及政府相关部门，定期互通情况，推进监督工作规范、有序、健康运行。三是建立统战部门与政协组织联合调研制度。针对社会关注的热点、难点、焦点问题，统战部门有责任及时与政协组织相沟通相联手，共同组织党外的政协委员开展联合视察、调研活动，围绕党委政府全局性战略的实施，摸透详情，掌握实情，广泛听取群众的意见，有针对性地提出富有建设性的意见建议，为党委政府民主决策提供科学依据。

（二）着眼特约人员的选聘和作用发挥工作，统战部门要做到“八个规范”。一要规范邀聘特约人员的机构范围。从最初的特约监察员、检察员、审计员和教育督导员，积极拓展到民主党派成员和无党派人士较为集中的教科文卫体部门，拓展到与人民群众切身利益密切相关的司法机关、行政执法部门以及公共服务部门，使特约人员发挥民主监督作用的范围与党的政策和人民群众的期待相一致。二要规范邀聘特约人员的工作制度与程序。主要是建立健全聘任与解聘的程序与制度。三要规范选聘特约人员的基本条件。统战部门要注重把好“三关”，即政治关、能力关和代表性关。

四要规范特约人员的职责权利和义务。担任特约人员的职责包括，参加邀聘单位的有关工作，发挥监督、咨询、联络作用，为邀聘单位的有关决策提供咨询、建议和意见，为邀聘单位改进作风、推进工作提出批评和建议等职责。特约人员的权利包括，阅读聘请单位的有关文件资料、参加有关会议、了解邀聘单位有关工作的安排部署和落实情况，了解、反馈以及转递来信来访、举报件、申诉件、控告件并就这些情况的办理结果提出查询，向地方党委有关部门、统战部门反映工作情况和问题。特约人员的“话语权”和“受保护权”应相一致，尤其是统战部门要切实保障那些秉公直言、敢于担当特约人员的人身权益不受侵犯。特约人员的义务包括，主动接受邀聘单位的领导，遵守邀聘单位工作纪律、组织纪律、廉洁纪律和保密规定，参加特约工作过程中，秉公办事、不谋私利，公正客观反映有关意见建议等。

五要规范特约人员履行民主监督职责的有关工作制度。统战部门应着力建立健全与特约人员工作相关的各项制度，包括特约人员教育培训制度、特约人员岗前教育制度、特约人员履行职能监督制度、特约人员工作情况反馈制度、重大问题联席会议、特约人员人才档案制度、特约人员权利保障等制度。通过制度实施和制约，推进特约人员工作良性运行。

六要规范统战部门的工作职责。要把推动各级政府和司法机关卓有成效地开展特约人员工作作为统战工作的一项重要内容，切实了解和掌握特约人员工作的总体情况，认真处理反映的意见、建议，注意收集和总结特约人员工作取得的经验和存在的问题，及时向各级党委汇报特约人员工作的情况。要支持、协助各民主党派、有关人民团体、社会团体做好特约人员的举荐工作，并把特约人员队伍建设纳入民主党派后备干部队伍建设体系。要加强与特约人员所在单位的联系，取得他们对特约人员工作的支持和帮助，为特约人员提供工作上的便利条件。

七要规范政府各相关部门的职责。各聘请单位要把特约人员工作纳入年度工作计划和目标考核管理体系，积极为党外特约人员阅读文件、参加会议和各种调研、巡视、检查和咨询活动提供保障。要加强与统战部门、各民主党派、人民团体以及特约人员所在单位的沟通联系，及时反映和解决特约人员工作中的有关问题，并采取适当方式对特约人员进行定期工作鉴定，向统战部门和特约人员所在单位作出书面反馈。

八要规范重特大工程项目或突发事件的监督制度。特约人员参与重特大工程项目或突发事件的审计或监督，对于预防和惩治贪腐贿赂犯罪、纠正不正之风、规范政策或规章制度的执行等确实发挥积极作用。

（三）新形势下，统战部门要在特约人员推进党风廉政建设方面加大工作力度，突出抓好五项常规化工作。一是抓好党风廉政建设和反腐败工作情况通报常规化。坚持每年至少年中、年末2次向民主党派、工商联、无党派人士及时通报党委政府反腐倡廉工作情况，如党风廉政建设和反腐败工作的部署和安排、工作成绩和存在的问题、今后的工作思路和措施，以及其他需要通报的事项等。

二是抓好党风廉政建设专项检查参与常规化。注重发挥民主党派、工商联、无党派人士的各项优势，邀请他们深入一线，亲自参与党风廉政建设工作的专项检查，组织他们对廉政建设方面的薄弱环节和群众反映的突出问题进行深入了解。

三是抓好反腐倡廉工作信息沟通常规化。向民主党派、工商联和无党派人士公布纪委廉政热线电话，设立廉政意见征集箱，畅通信息反馈渠道。每半年约见民主党派、工商联和无党派人士，就反腐倡廉工作征求意见和建议。对民主党派、工商联和无党派人士的意见和建议，高度重视，认真研究，并及时沟通情况。对能采纳的意见建议，及时予以采纳，不能采纳的，解释说明原因，真正做到重大决策在决策前充分征求意见，决策后认真监督实施，保证决策贯彻执行。

四是抓好党外人士关心、公众关注的重特大案件通报常规化。对党内反腐败斗争的典型案例和重特大案件进展和结果及时向担任特约人员的党外人士通报，消除对党内反腐工作的不利因素，占领舆论反腐的主阵地。

五是抓好督促落实制度常规化。把发挥民主党派、工商联和无党派人士参与反腐倡廉建设纳入党建工作的重要内容，大力支持，狠抓落实。市委统战部及时检查制度落实情况，作为考核部门党风廉政建设的依据，对支持、协同不到位的单位及时通报。

（四）党外人士担任特约人员切实发挥好民主监督作用，注重抓好三个方面。一是注重加强民主党派、无党派自身建设，提高履行民主监督职责的能力和水平。民主党派成员、无党派人士作为民主监督的主体，自身的状况对于提高监督质量和水平具有举足轻重的作用。党外人士必须加强政治理论和专业知识的学习，提高民主监督的意识和能力，既要敢于监督，又要善于监督。继承和发扬老一辈民主党派、无党派领导人与中国共产党长期亲密合作的优良传统，自觉地加强自我教育和思想修养。

二是可由民主党派或无党派人士成立民情民意调查机构。通过不定期、不同规模的民情民意调查，在面对面的沟通中深入民生，及时了解民意，倾听各行业、各层次群众的呼声，为所服务的党政机关提供翔实的社情民意信息，架起党委政府有关部门与人民群众沟通桥梁，切实帮助解决实际问题，以此密切党群干群关系，提高民主监督的实效性。

三是积极营造有利于特约人员参政议政的良好氛围。民主政治建设是一个漫长的历史进程，党外人士担任特约人员，发挥民主监督作用正处于一个不断完善、不断发展、不断提高的过程之中。民主政治的发展需要我们充分利用报纸、网络等各种媒体，广泛宣传特约人员工作的政策、典型事例和成果，提高公众对党外人士参政议政、民主监督工作关注度和支持度。同时，以此形成督促特约人员以高度的事业心和强烈的历史责任感投入工作的积极性和主动性，不图虚名、不走形式、不负众望、不辱使命，为多党合作事业做出积极贡献。

课题负责人：李陌尘，男，中共朝阳市委统战部部长

课题组成员：陈 伟，男，中共朝阳市委统战部副部长

张国庆，男，中共朝阳市委统战部副部长

高宏伟，男，中共朝阳市委统战部副部长

邢 颖，女，中共朝阳市委统战部办公室主任

基金项目：2014年度辽宁省统战理论研究重点立项课题。

责任编辑/李永生