社会保障服务均等化制度的创新设计——评《中国社会保障转移支付制度研究》

王三秀 罗丽娅

(华中科技大学社会学系，湖北 武汉，430074)

中国社会保障发展存在明显的地区差异，东部、中部与西部地区之间不仅在社会保障需求能力上有所不同，而且在社会保障收入能力上也存在差别，从而直接影响社会保障发展的公平性和可持续性，急需建立起一套科学合理的社会保障均等化制度来平衡各地之间的差异。华中科技大学社会学系社会保障研究所柯卉兵副教授的力作《中国社会保障转移支付制度研究》(人民出版社2014年7月版)无疑是一项具有重要学术价值与现实意义的研究成果。该书从理论层面延伸到实践层面，综合运用多学科知识对社会保障转移支付制度进行理论分析和方案设计，推动公共财政学、社会保障学和区域经济学等多学科之间的融通发展，可谓是当前社会保障转移支付领域的突破性研究成果。作者不仅通过扩展研究空间来丰富现有研究成果，而且通过相关实证分析为政府实现社会保障服务均等化提供决策依据。

作为《分裂与整合——社会保障地区差异与转移支付研究》[1]一书的续篇，该书进一步深入研究了如何设计一套既符合国情又具有可操作性和规范性的社会保障转移支付制度。该书共有五章，大体可分为三个部分:第一部分，重点研究了建立中国社会保障转移支付制度的背景。作者从中央集权与地方分权理论入手，系统性地对中国政府间社会保障权责划分的发展现状与存在问题进行梳理，同时通过总结西方国家实践经验进而提出社会保障权责合理划分的基本思路;第二部分，重点对中国社会保障转移支付制度进行了实证分析与理论分析，这两大部分互为补充，构成了中国社会保障转移支付制度创新设计的两大基石;第三部分，重点研究了如何建立科学合理规范的社会保障转移支付制度及其相关配套机制。该书的三个部分承上启下，环环相扣，以“社会保障支出地区差异—社会保障转移支付—社会保障均等化”的分析框架，从理论和实践上揭示如何建立一套科学合理规范的社会保障转移支付制度，从而缩小社会保障发展的地区差异，实现社会保障服务的公平共享。本研究成果既在一定程度上弥补了现有研究的不足，也在研究视角、研究方法和研究内容等方面都有所创新。

首先，以“社会保障服务的地区差异”作为研究视角，着力于解决根本性的制度问题。国内学术界大都从经济学领域来看地区差异问题，并单单只从理论上提出一些缩小地区差异的建议。作者则从现实国情出发，以社会保障服务的地区差异作为研究视角，在已有研究成果基础之上，进一步探究了如何缩小社会保障服务的地区差异，即如何通过建立转移支付制度来平衡各地的社会保障发展差距。实行转移支付是缩小地区差异的路径，缩小地区差异是实行转移支付的目标。社会保障的地区差异主要包括社会保障收入差异和需求差异，而形成差异的主要原因表现为:一方面，由于各地的经济发展水平不同，各地所取得的税收收入存在巨大差距，制约着各地的社会保障服务提供水平;另一方面，由于那些经济落后地区的社会保障服务需求更为突出，紧缺的服务与巨大的需求形成尖锐矛盾，严重影响着社会保障的公平性。因此，社会保障服务的地区差异化，决定着政府要对社会保障资金进行地区间的转移支付。近年来，学界与政界都已开始关注社会保障的地区差异，中央财政与地方财政也给予了逐年增加的资金补贴，不断加大社会保障转移支付力度。但中国现行的社会保障转移支付措施多为应急性措施，这些零碎的社会保障转移支付措施远远无法满足落后地区对社会保障财政资金的需求，存在巨大的缺陷，急需予以规范化和制度化。为弥补这一缺陷，该书尝试性地构建出社会保障转移支付制度，进行制度方案和配套机制的创新设计，推动其成为解决社会保障服务地区差异问题的长效之举。

其次，综合运用跨学科研究手法，更加注重定量研究。本研究综合运用区域经济学、公共财政学和社会保障学的理论知识和方法进行跨学科研究，将区域经济学中关于中国地区差异问题的研究、公共财政学中关于财政转移支付的研究与社会保障学中关于中国社会保障制度的研究结合起来，克服目前单学科研究的局限。同时作者注重研究对象的客观实在性，主要运用数据、图表分析的定量研究方法，直观、全面地展现中国社会保障转移支付的变化过程。而已有研究则更多地运用定性研究方法，过多地表现为描述性的研究成果，即描述中国的社会保障地区差异问题，而对于这种差异是如何变化、差异达到了何种程度的研究成果却少之又少。中国社会保障转移支付的现状和方案设计问题，涉及地区广泛、项目复杂，难以运用定性研究进行整体详尽的描述。该书在已有研究基础之上，引用大量数据并制作图表来总结近些年来中央财政对地方社会保障转移支付的整体状况，从而揭示现存问题以及探究问题背后的深层原因。这在一定程度上弥补了现有研究过于注重定性研究的缺憾，该书从现有研究空白点入手，是一部颇具启发性和创新性的著作。

再次，致力于“社会保障转移支付制度”构建，并注重相关配套机制建设。构建转移支付制度是实现人们公平享有社会保障服务，健全和完善社会保障制度的内在要求和必由之路。中国社会保障转移支付制度是一项系统而复杂的制度，它不仅包括中央对地方的纵向转移支付，还包括富裕地区向贫困落后地区的横向转移支付，更包括城乡之间的转移支付，以期实现地区之间、城乡之间居民享受公平普惠的社会保障待遇。伴随着这一目标的实现过程，学界现有研究已经意识到中国社会保障支出的地区差异问题，意识到通过建立社会保障转移支付制度来缩小地区差异的必要性，但缺乏关于如何建立科学合理的社会保障转移支付制度以及公式化的转移支付资金分配方案的研究成果。本研究以“社会保障转移支付制度的方案设计”为研究主题，在考虑各地社会保障收入能力差异与社会保障支出影响因素的基础上构建了一个以社会保障服务均等化为目标的社会保障转移支付方案，旨在通过测量各地的社会保障标准收入能力与标准支出需求之间的收支缺口来估算中央财政向各地的转移支付额度。[2]这不仅是缩小中国社会保障支出地区差异的可行出路，而且是符合社会保障发展现状的有效选择。在研究过程中，作者通过分析客观变量对每个地区的社会保障标准收入能力和标准支出需求进行评估，以此建立公式化的转移支付制度来解决地区间的社会保障服务能力不均衡问题。

一项新制度的实施成功与否，不仅在于制度本身的合理性与操作性，还在于制度实施过程中的外界环境影响。因此，作者还重点探讨了如何完善社会保障转移支付制度的相关配套机制改革。研究指出，完善的法律机制有利于丰富现行社会保障制度的实施依据，合理的财政机制有利于提供稳定、充足的转移支付资金来源，畅通的信息机制有利于提升社会保障的管理效率，有效的运行机制有利于转移支付制度的顺利实施等。这些都为我们解决社会保障服务的地区差异问题提供了可操作化的制度建议，只有同时注重制度本身的合理性与外界环境的影响，才能保证制度的平稳顺利运行。

最后，提出公式化的社会保障转移支付方案，并运用实际数据进行模拟、评估。这是本研究的重点之处，也是亮点之处。建立社会保障转移支付制度的核心是如何根据各地区的经济、社会、人口等客观因素设计出科学、灵活且具有可操作性的客观制度，确定一套科学的社会保障测算测评方法体系。只有运用统一的测算方法，才能保证转移支付的公平性，一方面尽可能地避免部分地区形成对中央财政的过度依赖心理，产生自身发展滞后的诱因;另一方面可提升社会保障转移支付资金的使用效率，更好地实现转移支付目标。因此，作者在设计公式时，尽可能多地使用客观变量来测算各地的社会保障标准收入能力与标准支出需求，同一公式适用于各个地区，能够客观地反映出各地社会保障服务的发展差距(公式如下:各地社会保障转移支付额度/各地社会保障收支“缺口”=社会保障标准收入能力―社会保障标准支出需求)。在此基础上，作者还以2011年数据为例，进行实验性的模拟，计算出各地理论上的社会保障转移支付缺口数据，通过与各地2011年实际获得的社会保障转移支付数额相比较来评估方案的均等化效果。评估表明，该方案对于各个地区间社会保障资源的再分配作用是有效的，各地在提供社会保障服务水平方面的差距明显缩小，有利于实现我国社会保障服务均等化目标。本研究中所提出的社会保障转移支付测算公式，对于目前学界研究来说，可谓是实现了一定的跨越，将社会保障转移支付中的缺口问题用实际数据进行佐证，更加真实具体地反应发达地区与落后地区在社会保障收入与需求方面的差距，为政府进行财政分配和宏观决策提供更加全面的参考。

该书与《分裂与整合——社会保障地区差异与转移支付研究》一书相辅相成，字里行间中渗透出作者对于中国社会保障发展事业的研究热情与缜密思考，集中体现出作者近些年对于中国社会保障地区差异问题潜心研究的宝贵成果，并成为社会保障转移支付制度研究领域的标志性成果之一。而这些也必将对中国社会保障制度的发展产生积极影响，对决策者在解决社会保障服务的地区差异问题上提供方法借鉴和理念参考。

[1]柯卉兵:《分裂与整合——社会保障地区差异与转移支付研究》，1页，北京，中国社会科学出版社，2010。

[2]柯卉兵:《中国社会保障转移支付制度研究》，201页，北京，人民出版社，2014。