公共财政视角下农村社会养老保险制度变迁研究*

刘海英 梅 琳

(中国海洋大学法政学院，山东青岛，266000)

一、引言

现阶段我国农村养老问题形势严峻:一方面由于人均预期寿命的延长和计划生育政策的实施，我国农村面临严峻的人口老龄化趋势。根据第六次人口普查的数据，我国农村60岁以上人口比重为14.98%，已经超过人口老龄化国际标准4.98个百分点，农村的老年抚养比为22.75%，并且农村人口老龄化程度将会进一步加深;另一方面随着我国工业化和城市化进程的加快，社会经济结构的不断变化，传统的家庭养老和土地养老的保障功能逐渐弱化。因此，必须建立健全农村社会养老保险制度。而政府财政责任是影响农村社会养老保障制度发展的重要因素，农村社会养老保障财政制度体现了国家及社会对农村养老事业的保障和支持。新中国成立以来，政府财政责任的嬗变与农村社会养老保障制度变迁表现出内在的契合性。

国外学术界关于养老保险制度变迁方面的研究文献十分丰富。一类从传统经济学强调制度变迁的经济效应。这类文献最早可以追溯到萨缪尔森(1958)、戴蒙德(1965)和艾伦(1966)，他们开创了一般均衡理论框架下研究养老保险制度变迁的先河，为后来的研究奠定了基础。Kotlikoff(1987，1998a)创立了A－K模型，并对该模型不断进行修正和完善。以该模型为理论基础，Kotlikoff(1998b)对美国社会保障制度私有化的经济效应进行分析;Malvar(1999)对巴西养老保险改革进行分析。另一类文献主要集中在养老保险的政治经济学方面。布朗尼(1975)认为在利益集团对养老保险制度变迁具有重要影响，马丁等(1999b)也认为养老保险制度是不同利益群体博弈的结果，同时马丁等(1999a)也强调了经济因素和人口因素对养老保险改革的作用。格拉索等(2002)认为养老保险改革的政治可行性有赖于债务的利用，指出转轨成本应转移给下一代。

国内学术界在养老保险制度变迁方面的文献也较为丰富。主要集中在以下几个方面:一是分析制度变迁的原因。如雷根强(2010)认为养老保险制度的变迁和整个社会保障制度环境中的其他制度变革，如经济体制改革、国有企业改革、财税制度改革等密切相关;在变迁的进程中，行政利益对养老保险制度的改革产生巨大的影响。夏艳玲(2013)指出了经济环境的变化、人口老龄化制度供给和制度变迁成本—效益是农村养老保险制度变迁的原因;二是研究制度变迁的路径依赖。如肖金萍(2004)研究发现我国农村社会养老保险制度变迁显示出强烈的路径依赖特征，并分析了路径依赖的原因，最后提出了跳出路径依赖建议。刘苓玲(2009)在梳理农村养老保障制度的基础上，研究不同时期的制度特征和模式选择的差异，探讨了农村养老保障制度的路径依赖与趋势;三是研究制度变迁中政府的责任。如骆勤(2004)认为在养老保险制度变迁过程中，政府应承担转轨成本、加大财政支持、管理养老保险基金、实现基金的保值增值等职责。成新轩(2010)等认为政府是养老保障制度变迁的主体，政府应承担起制度建设、监督管理、财政支持职责;四是研究制度变迁的经济效应。如郑伟等(2003)在一般均衡框架下构建了一个两期的动态生命周期模拟模型，并从宏观经济、微观经济生产者、微观经济消费者、经济公平和转轨代价五个方面对养老保险制度变迁的经济效应进行了模拟量化分析。结果发现:制度变迁将使资本量和产量增加，资本－产出比提高，利率下降，工资率上升;两类劳动者个人效用上升，养老金替代率上升，收入分配差距缩小;同时发生一定转轨代价。从整体上看，养老保险制度变迁的经济效应是正面的。殷俊等(2013)通过研究世代交叠一般均衡模型中模拟现收现付制与部分积累制改革模式下的经济及其长期均衡状况，发现养老保险制度改革对资本积累、经济增长、储蓄、产出、劳动力参与率、工资收入、利率、个人福利与收入分配等方面都会产生重要影响。

上述表明了国内外关于养老保险制度变迁的研究非常多，但是，这些研究中专门针对农村社会社会养老保险制度变迁的研究缺乏系统性，而且很少从公共财政视角下对农村社会养老保险制度变迁进行研究。本文拟以公共财政视角梳理农村社会养老保险制度的历史变迁，以求更好地把握农村社会养老财政制度变迁的内在规律，使农村养老资源配置更为充足、公平和高效，并在此基础上展望农村社会养老保险的未来走向及财政支持对策。本研究认为要从适当提高政府农村养老保障经费的保障层级、设计科学合理的农村养老保障财政转移支付制度方面来安排农村养老保障财政制度，保障农村养老保障资源配置的充足、公平和效率。

二、政府介入农村社会养老保险制度的理论分析

(一)政府介入农村社会养老保险制度的理论依据

1.农村社会养老保险制度是一种准公共产品

从消费的竞争性看，农村养老保险制度具有非竞争性，农民个人参加农村社会养老保险并不妨碍其他农民参加，农村社会养老保险建立后，增加一个参保者，制度的边际成本为零;从受益的排他性看，从农村社会养老保险制度具有一定的排他性，农民领取养老金待遇的前提是必须缴纳相应的保费，如不缴费将来则无法领取养老金，因而农村养老保险制度在一定程度上具有排他性;从效用的可分割性看，农村社会养老保险个人缴费的金额不同，领取到的养老金金额也不同。个人缴纳的养老金是个人自己享用的，因而农村社会养老保险具有效用的可分割性。因此，农村养老保险制度的准公共产品属性是政府介入农村社会养老保险制度的理论依据。

2.农村社会养老保险具有正外部效应

农村社会养老保险是一种具有较强的正外部效应的准公共产品。主要体现在以下三方面:一是农村社会养老保险解除了农民养老的后顾之忧，刺激了农民，扩大农村消费市场，这有利于拉动扩大内需，为经济发展提供持久动力;二是农村社会养老保险的建立不仅提高了农村老年人的经济自主能力和生活质量，还减轻了子女的养老负担，这有利于家庭的和谐;三是农村社会养老保险的建立可以缩小城乡居民的收入差距，这有利于实现社会公平。农村社会养老保险的正外部效应特征对养老保险的供需产生，容易造成“搭便车”的现象，因此需要政府进行干预。

(二)政府介入农村社会养老保险制度的理论意义

1.公平收入分配，缩小城乡收入差距

公共财政具有资源配置、收入分配和稳定经济的职能。公共财政支持农村社会养老保险制度政府通过对农村社会养老保险提供支持是履行转移性分配的最好体现。农村社会养老保险制度本身强调权利与义务的结合，具有调节收入分配，缩小贫富差距的作用。农村社会养老保险制度对收入分配的调节主要通过资金筹集方式和待遇给付方式体现。目前我国的农村社养老保险制度实行“个人账户+基础养老金”部分积累式账户的筹资模式，个人账户可看做对个人生命周期内收入的调节与分配。基础养老金账户既体现高收入者向低收入者的转移，又体现国家对农村社会养老保险制度的财政支持，国家对社会保障资金的支出已由1998年的21.6亿元增加到2014年的7066.11亿元，①资料来源:财政部历年全国财政决算数据。明显体现政府逐步加大对农村社会养老保险的财政支持力度，间接缩小城乡之间的收入差距。同时截至2014年末城乡居民社会养老保险制度的参保人数已经达到50107万人。②资料来源:《中国社会保险发展年度报告2014》，载《中国劳动保障报》，2015－07－01。城乡从以上方面可看出通过政府的财力支持，农村社会养老保险制度从覆盖范围、资金筹集、待遇给付等方面体现调节收入分配，缩小城乡差距的效果。

2.增加农民收入，改善农民消费结构

一方面政府通过财政支持农村社会养老保险制度的发展间接提高了农民的收入水平。2009年颁布的《意见》规定:“凡年满60岁未参加城镇社会养老保险的农民无需缴费可直接领取每月55元的基础养老金”，2015年1月经国务院批准规定中央政府对基础养老金最低补贴标准从2009年的每人每月55元提高至2015年的每人每月70元，且规定地方政府的缴费补贴不得少于30元，充分体现了政府对农民提供的“看得见收益”，这相当于间接增加了农民自身的可支配收入;另一方面政府对农村社会养老制度发展的财政支持体现了生产与消费的辩证关系:首先，生产决定消费，没有生产就没有消费;其次，消费对生产具有反作用。消费是生产的目的，只有生产的产品被消费了才能更好获得生产动力。社会主义生产的最终目的是为了满足日益增长的物质文化需要。随着我国国民经济的进一步发展，经济实力逐步增强，使得政府更有能力改善民生，体现了生产对消费的决定作用。新农保的逐步建立，农村社会养老保险体系的逐步完善，覆盖城乡居民的社会养老保险制度的建立，逐步消除了农民养老的后顾之忧，改善居民心理预期，提升居民消费信心，会适当降低当前储蓄，从而利于优化居民消费结构。

三、农村社会养老保险制度变迁与路径依赖

(一)农村社会养老保险制度的变迁历程

从新中国建立至20世纪80年代中期，我国农村的养老问题主要通过家庭保障、土地保障、集体保障、自我保障等方式来解决，直至1986年12月，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，政府开始了真正意义的农村社会养老保险制度的探索。因此本文主要研究从20世纪80年代中期至今的农村社会养老保险制度变迁，基于公共财政的视角，将农村社会养老保险制度变迁划分为两个发展阶段:老农村社会养老保险(简称“老农保”)发展阶段(1986－2002年)和新型农村社会养老保险(简称“新农保”)发展阶段(2003年至今)。其中“传统农保”政府主要给予政策支持而“新农保”时期坚持“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则，表现了政府从财政缺位至财政到位，体现出政府对农村社会养老保险制度财政责任的承担。同老农保相比，新农保的显著特征是确立了政府财政责任的主体地位，制度构建符合公共财政理念。

1.传统农村社会养老保险制度阶段(1986－2002年)

在1986年，民政部在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障座谈会”，确定了在经济发达和较发达地区的主要任务是建设以社区(即乡镇、村)为单位的农村社会养老保险。1990年7月国务院召开专题会议，讨论民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》草案。1991年民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称“基本方案”)。基本方案不仅规定了账户模式、缴费对象、费率、支付标准、基金管理以及个人可能获得的养老保险金，还确定了我国农村社会养老保险建设应遵循的基本原则，即农村社会养老保险方案应当以保障农村老年人基本生活为标准，坚持个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持、自助为主、互济为辅的筹资原则，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向，坚持由点到面、逐步发展的原则。并据此在山东牟平县、张家港、武汉等地农村开展试点工作。但是由于1998年银行利率持续下调，集体补助和政府补助无法维持待遇给付水平，很多地方出现了保险基金待遇给付的财务风险。1999年7月，国务院发布了《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，指出我国农村尚未具备普遍实行农村养老保险制度的条件，要求对农保政策进行清理整顿，停止接受新业务。之后，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。到2002年末，全国农村参加养老保险的人数为5462万人，而1998年是8025万人，参保人数减少了近一半。①数据来源:《1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报》《2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。

2.新农保及城乡居保阶段(2003年至今)

2003年后，苏州、上海等发达地区开始了新型农村社会养老保险的试验和探索，在制度创新方面取得了新进展。2006年，原劳动与社会保障部在全国选择了柳林县、招远市等8个不同县市区，开展新农保试点工作。2007年11月将宝鸡市列为全国“新型农村社会养老保险试点城市”，全国性政策试点工作展开。2009年9月1日，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称“指导意见”)，决定从2009年起开展新农保试点工作，试点地区为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点范围，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，还确定了新农保采取个人缴费+集体补助+政府补贴的筹资模式。2010年“中央一号文件”中再次强调了提高农村社会保障水平，继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。在2012年6月，在全国实现了新农保的制度全覆盖。2014年2月，国务院发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险，城乡居民基本养老保险仍采用个人缴费+集体补助+政府补贴的筹资模式。

(二)农村社会养老保险制度变迁的路径依赖

通过对我国农村社会养老保险制度变迁历程的梳理，我们发现公共财政责任在农村社会养老保险制度中经历了从缺失到回归的过程，而且公共财政责任的嬗变与农村社会养老保障制度变迁表现出内在的契合性。关于制度变迁的路径依赖理论可以追溯到Douglass C.North(1990)，North在借鉴David(1985)和W.Brian Arther(1989)提出的技术变迁路径依赖理论基础上，推广到制度变迁，进而产生制度变迁的路径依赖理论。North认为路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，就会对这一路径产生依赖。因为在制度变迁过程中存在报酬递增和自我强化机制，这种机制一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后路径中得到强化。［10］换句话说，之所以没有突破原有制度或产生制度创新是因为这种安排还可为初始选择者带来持续的收益。由此可知公共财政对农村社会养老保险制度的支持之所以会存在路径依赖，是因为初始的路径选择还能为做出选择的集团带来收益，在我国这个行动集团就是国家，包括中央和地方政府及集体经济组织。我国农村社会养老保险制度的路径依赖于政府所制定的政策和其他因素综合作用的结果，属于自上而下的强制性制度变迁，见图1。

图1 养老保险财政制度变迁及路径依赖

1.财政支出水平

(1)纵向比较

通过对农村养老保险财政支出制度变迁的梳理能清楚政府对农村社会养老保险制度的财政投入状况。表1为2000年以来我国农村和城镇职工养老保险财政支出情况，①由于资料有限，仅统计2000－2014年数据。可看出政府在2008年之前对城镇职工养老保险财政支出远高于对农村养老保险的投入，尤其2004年城镇职工支出几乎为农村支出的45.5倍，城乡支出比例严重失衡。图2虽显示自2000年以来政府对社会保障支出额逐年提升，2009年之后支出比重上升更为明显，相应的农村和城镇职工养老保险财政支出也在逐年增长，但也能看出农村养老保险财政支出占社会保障支出比重显著低于城镇职工所占比重。尽管近年来其差距有缩小趋势，尤其是2009年“新农保”政策的推行，近年来农村和城镇养老保险支出水平均呈上升趋势，且城镇支出水平几乎为农村的2倍，明显高于农村(见图3)。“新农保”的实施使支出水平增长速度明显高于城镇，且城乡之间的养老保险财政支出水平差异度也在逐渐缩小，从最高时点的0.44%缩小为0.3%。

表1 养老保险财政支出情况

图2 养老保险财政支出情况

图3 农村和城镇养老保险支出水平

(2)横向比较

相对于西方发达国家，我国养老保险制度尤其是农村社会养老保险制度起步晚，保障程度低。养老保险作为社会保障制度的重要组成部分，其发展程度直接影响社会保障水平的高低，尤其在人口老龄化背景下，养老保险支出水平会逐步成为GDP的重要组成部分，尤其是部分北美国家上升的速度更快，几乎达到40%，愈发成为GDP的重要组成部分(见表2)。此外，穆怀中(2007)对部分国家老财政支出水平的分析和预期，指出未来养老财政支出会出现较大提升。［11］我国农村社会养老保险财政支出水平在2008年之前保持平稳长，2009年以后呈快速增长趋势，支出水平大幅度提高(见图4)，但农村社会养老保险财政支出水平与西方发达国家相比差距较大。

表2 部分国家养老金支出与GDP比重 单位:%

另一方面，财政补贴作为农村社会养老保险制度发展的主要来源(见图4)，可以衡量政府对农村养老保险的财政支持力度，而财政支持力度主要与养老保险的筹资模式、支付水平等密切相关。［12］西方发达国家财政补贴均在60%以上，波兰等国家的政府补贴几乎达到了90%，英国、澳大利亚等资金全部源于政府，随着人口老龄化的发展，为稳定老年收入，缩小贫富差距，日本近年对农村养老保险的财政补贴由28.6%已上升至50%。与国外农村社会养老保险财政支出力度相比，我国农村社会养老财政支持力度虽不断增长，但总体支出比重趋向偏低(图5)，在2013年才达到0.86%的水平。当然保障程度并非越高越好，作为典型福利国家的英国自20世纪70年代以来，这种高财政支持力度的养老保障模式为国家带来了日益沉重负担，使得国家财政不堪重负，迫使实行改革以降低保障水平;瑞典也在进行适度削减，但总体西欧和北欧等依然属于福利国家的格局尚未改变。［13］

图4 我国农村社会养老保险财政支出水平

图5 府财政补贴占农村社会养老保险制度的比重

2.财政支出结构

(1)城乡转移支付比较

我国农村养老保险制度相比城镇起步晚、保障程度低，农村社会养老保险制度于2012年底才实现制度全覆盖，且在政府资源配置方面，城镇居民获得的转移性收入明显多于农村，二者存在巨大差异。表3表明近年来政府加大财政转移支付力度尤其增强对农村的转移，但从城镇和农村养老保险金支出规模的情况来看，对农村养老金的支出从2003年的人均15元上升为2013年的1348元，而城镇职工养老金人均支出2013年已达19819元，农村养老保险金支出水平显著低于城镇养老金水平，最大差距达超过200倍，且从转出支出总额看，城镇和农村都呈上升趋势，但农村的绝对支出规模明显低于城镇。

图6 农村养老财政支出占财政支出比重

表3 城乡养老金支出规模对照表

图7 东中西部地区中央财政对农村养老保险补助情况

(2)区域比较

政府在“新农保”的推行过程中对东、中西部地区制定了不同的财政补助政策，据2009年颁布的《意见》指出:中央政府需补助每人每年55元基础养老金，中西部地区全额补助，但东部地区只支付50%，剩余由地方政府承担，地方政府需补助每人每年30元。由于我国经济发展不均衡，政府自身实力不等、各省份农村人口结构占比不同，导致各级政府支持力度、承担能力亦不同。从图5中可看出中央政府明显对中西部地区投入较多，几乎为东部地区的50%;相对于地方政府，东部地区地方政府支出几乎为中西部地区的3倍并呈增长趋势，对于东部农业人口比重大的经济相对落后的省份，则会造成一定财政压力。中西部地区较为平稳基本维持在20%以下水平，部分经济发展较快省份的地方政府可相应提高补助水平。若只根据东、中西区域划分补助标准，不与具体地区的经济发展水平挂钩来确定各级财政补助水平，则在一定程度上影响社会养老保险制度统筹推进的进程，也将进一步成制约变迁的路径。

图8 东、中西部地区地方政府养老财政支出占各养老财政支出比重

3.财政责任界定

(1)财权事权不匹配

所谓“财权”，从理论来看是财政的权力。财权在各级政府之间的划分就是财政利益在各级政府之间的分配。“事权”在中央和地方关系中指行事之责，即哪些事务应该由哪一级政府负责。［14］在税收制度改革之前我国实行“包干制”税收体制，大部分财权集中在中央，相应大部分事权也主要由地方政府管理。1994年我国进行“分税制”改革，虽明确划分了从中央到地方财权，中央财权明显占据优势，对事权几经调整，但并无太多变化，地方政府仍承担着大部分责任。由此可得知中央和地方在财权与事权划分一定程度上不相匹配。表4中可看出90年代之前我国地方政府集中了大部分财政收入，收支比在7∶3左右，但地方财政支出也一直呈上升趋势。从1994年“分税制”的实行，中央财政收入呈上升趋势，2000年以后中央政府收入均保持在50%以上，超越了地方政府收入，但支出比重未升反呈递减趋势，特别是2004年以来支出比重下降速度更快，从图6中可知地方政府的收入呈递减趋势，但支出比重却一直上升，2009年地方政府支出达到了80%，而财政收入仅占47.6%，地方政府用不到一半的收入应对80%的支出责任，且近年来比重差额呈扩大趋势，几乎达到60%的差距。中央与地方政府在财权划分和事权分担方面存在不匹配制约了农村社会养老保障制度的发展。

(2)财政责任界限模糊

由于我国地方政府的事权及支出范围大都由中央政府授予和规定的，中央政府也随时可收回授予地方的事权并变更地方政府的支出责任。所以中央对地方责任的调整有较大随意性，缺乏必要的调整程序和标准，尤其是省级与省级以下政府，比如在县和市之间具体支出划分更为模糊，［15］容易造成地方政府行为的短化且不利于地方政府的长远规划发展，同时也影响“新农保”的公平与效率。“新农保”的实施采取“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”原则，政府的具体补贴标准，根据2009年《意见》规定:中央政府只承担基础养老金的补助，即“出口”补贴，地方政府提供“入口”补贴，且东部地区的地方政府还要承担50%的基础养老金补助，对“出入口”均承担责任，此外地方政府还应履行“多缴多得”的责任，需要对较高缴费档次的居民提供更好的地方财政补贴。但政府针对地方政府的补助，只要求不低于每年30元的最低限额，对补助如何在各省、市、县的承担标准并无明确规定，使得各级之间相互推诿，造成“集体补助，多缴多得”几乎成为空话，大部分地区很难真正落实。此外由于财权事权划分不明确会造成各级政府间支出范围与事权存在变动，除影响政府长远规划，还会对地方政府的自给率和资金使用效率产生影响。表4表明中央政府虽在不断下放事权但财力却在上升，以2014年为例，中央支出17.1%，而地方政府却承担了82.9%的财政责任，且同年中央财政集中度①中央财政收入占全部财政收入的比重。为49.4%，地方收入占总收入的50.5%，仅是半的财政收入却要为之负担84.9%的财政支出责任，支出形成强大的财政缺口，大部分需要依赖中央政府财政补助，致使地方政府自给率严重偏低，地方政府需更多资金但受自身财力的限制，而中央却拥有更多的闲散资金未充分使用，由此也影响公共财政整体的使用效率。这些在一定程度上对农村养老保险制度的健全与发展、农村养老保险制度的变迁的路径依赖均产生影响。

表4 中央和地方财政收支及比重对比情况 单位:%

图9 中央和地方公共财政支出比重对比

四、结论与建议

从对农村社会养老保险财政支出制度变迁的研究中，我们可以总结出农村社会养老保险财政支出制度变迁存在一定的规律。即农村社会养老保障财政制度安排的变革总是与制度环境息息相关。从前文探讨农村养老保障财政制度变迁的路径可以看出，财政体制是影响农村养老保障财政支出制度变迁的重要因素之一。未来农村社会养老保障财政支出制度的变革必然要适应公共财政体制的框架的要求。本文认为构建与公共财政体制相适应的农村社会养老保障财政制度，要做好以下几点:

1.推进制度一体化建设

所谓“一体化”就是要实现多个层次、统一管理、协调发展。养老保险制度一体化的实现可有效解决城乡二元格局。通过政府财政积极引导，从最初的县市级、省级统筹，实现全国统筹。若统筹层次偏低，就基金管理人才的差别也会使得地区保值增值能力差、管理分散，也易发生资金被挪用的风险;此外区域经济发展的不平衡，若实现全国统筹可实现经济落后地区农村社会养老保险的协调发展。一方面应倡导“有限政府”理念。国际劳工组织“第102号公约”明确规定社会保障资金的筹集应遵循既要避免低收入者负担过重同时又要考虑本国经济情况进行相应的财政支持，因此，在保障农村社会养老保险制度可持续发展的基础上，承担有限责任，在“多缴多得”原则下充分调动农民自身积极性、发挥财政激励和引导作用，进一步提高农村社会养老保障水平;另一方面，政府在制定自身补助标准时除根据财力外，还应考虑经济因素及农民收入水平，适时调整补助水平和相应缴费基数，以便更好贯彻“多缴多得”原则来激励农民缴费积极性，从而促进农民养老保障水平的提高。我国目前对基础养老金的补助标准已由2009年的每人每月55元提高至2014年每人每月70元，但在实际生活中养老金补助标准和养老金替代率水平一方面取决于居民缴费层次，补助标准的调整应考虑经济发展水平、物价指数及通货通胀率等多方面因素，才能使养老补助标准更好保障居民生活。

2.平衡财政支出结构

现阶段我国城乡养老保险待遇差异明显，今后一方面要积极扭转养老保险支出偏向城镇的做法，加大农村的财政支持力度，促进城乡转移支付的平衡，尽可能缩小待遇支付的差距;同时，积极发展农村经济，提高农民收入，引导农民提高缴费层次，从而提高养老待遇水平，进而能从根本上缩小城乡养老保障待遇差异。此外，由于我国东、中、西部地区经济发展水平的差距，使得地方政府对农村社会养老保险制度可承担的补助能力存在差距。从财政投入情况看，东部地方支出水平明显高于中西部，基本维持在65%左右;中西部支出水平在19%上下，对东部不发达且农村人口比重大、财政负担较重的省份如河北、山东等，需政府加大对其补助;从财政负担能力来讲，未来我国农村总人口呈递减趋势，虽然财政负担比之前会有所缓解，但随着补助标准的进一步提高，地方政府财力负担仍然较重，需要通过转移中央和地方财政支付来缩小区域间养老的待遇差异，进而实现区域养老保障的平衡。

3.合理划分财政责任

政府负担农村社会养老保障经费责任的层级适当上移构建规范的农村社会养老保障财政制度，最重要的是合理划分政府间养老保障事权、支出责任和经费筹措责任。按照各级政府的财力以及农村社会养老保障支出的特点，农村养老保障筹资责任在各级政府间可以做这样的划分:中央政府主要承担财政兜底、平衡区域、城乡间的资金分配及监管工作;地方政府主要负责区域内部差距的缩小，包括对农村困难群体的补助以及对社保的宣传引导和提高农民缴费和缴费层次的积极性。总体来说，农村社会养老保险制度的准公共物品性质决定了中央政府应当承担主要责任，德、法、英等国家中央政府财政补助在35%以上，而地方政府承担的不足20%。另一方面，目前“新农保”实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的基本原则，个人缴费与政府补贴都有具体明确规定，但集体补助只要求根据经济情况进行补助，并未详细规定补贴的标准，这就使得集体补助几乎未起到作用，尤其发展落后的中西部地区，集体补助几乎为零。因此政府应积极构建集体补助机制，对集体制定具体的补助标准。

4.倡导多元资助主体

我国正处于未富先老阶段，养老压力日趋攀升，仅依靠政府力量无法保障居民养老，因此需倡导多元主体共同参与我国的养老保险事业，才可突破制度变迁的路径依赖。一方面应制定政策积极鼓励社区养老和居家养老模式的推行，提供政策和财政补贴支持社区养老发展，同时鼓励民间养老机构的创办;另一方面积极从市场寻求出路，可利用政府外包形式将养老保险工作转移至市场或第三方，鼓励私人、企业组织资助创办养老机构等，为企业提供税收减免或技术支撑作为奖励等。最终实现供给主体、筹资渠道、供给方式的多元化，推动我国养老保障事业的发展。其次，应积极发展农村经济，推动乡镇经济发展。政府可通过税收优化和政策倾斜，来拓宽农民增收渠道。只有从根本上增强农民自身的经济实力，农民才有实力并愿意去购买农村社会养老保险，才可选择较高档次的参保层次;同时农民收入提高后也可购买商业保险来增加未来养老保障水平，突破路径依赖限制。

［1］Samuelson.Paul·A."An Exact Consumption Loan Model of Interest without the Social Contrivance of Money"，Journal of Political Economy，1985.

［2］Kotlikoff，Lanrence."Simulating the Privatization of Social in General Equilibrium"，The University of Chicago Press，1998.

［3］Browning，Edgar K."Why the Social Insurance Budget is Too Large in Democracy"，Economic Inquary，1975.

［4］雷根强、苏晓春:《中国养老保险制度变迁的原因分析》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》，2010(1)。

［5］夏艳玲:《农村社会养老保险制度研究:基于制度变迁视角》，载《经济参考研究》，2013(59)。

［6］肖金萍:《农村社会养老保险制度变迁路径依赖及创新》，载《人口与经济》，2004(3)。

［7］刘苓玲:《中国农村养老保障制度变迁、路径依赖与趋势》，载《科学经济社会》，2009(4)。

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［10］［美］道格拉斯·C.诺思:《经济史中的结构变迁》，255～261页，上海，上海人民出版社。

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［12］宫晓霞、崔华泰等:《财政支持农村社会养老保险制度可持续发展:国外经验及其启示》，载《经济社会体制比较》，2015(2)。

［13］郑功成:《社会保障学——理念、实践、制度与思辨》，147～148页，北京，商务印书馆，2000。

［14］［15］李齐云:《建立健全与事权相匹配的财税体制研究》，95～98页，北京，中国财政经济出版社，2013。