老龄化时间表对养老政策影响的国际经验

陈诚诚 杨燕绥

(清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心，北京，100084)

一、引言

老年人口占比和老年赡养比(老龄人口与劳动人口的比例)是衡量老龄社会阶段性的指标。2001年《联合国世界人口老龄化报告(1950－2050年)》将60岁及以上人口占比达10%或65岁以上人口占比达7%，作为国家或地区进入老龄社会的标准，届时老年赡养比约为1∶10，即10个劳动人口供养一个老龄人口。2000年发达国家65岁以上人口占比已达到14.3%，通常老年赡养比达到1∶5(21.2%)，将此作为该地区或者国家进入深度老龄社会的标准。预计在2035年左右，发达国家65岁以上人口占比已达到21.2%，老年赡养比约为0.5～3(40%左右)，这被视为超级老龄社会。［1］老龄社会依据这两个指标可划分为三个阶段，也就是本文所指出的人口老龄化时间表。

在以往研究中，人口老龄化对经济、社会、文化与政治产生影响的文献比较丰富。Bloom和Williamson的研究表明，人口结构的动态变化可以解释1.4% ～1.9%的1965－1990年间东亚人均GDP的年增长。［2］人口老龄化引起的经济问题日益突出，将消耗更多的可支配收入，花费更多的政府支出，降低劳动供给，导致实际利率的提高和资本存量的降低，［3］最终对经济增长、储蓄和投资等产生不利影响。［4］在社会层面，人口老龄化将对卫生与医疗保健体系提出新的要求，［5］并影响家庭结构、代际关系、住房与迁徙等。在文化与政治上，老龄化不仅会改变人们的传统观念和生活方式，而且将直接或间接地影响不同社会群体之间的关系甚至政治力量格局。［6］但是把人口老龄化看做一张动态的发展变化图，尝试用倒计时的方法去规划中国人口老龄化未来的相关研究并不多。杨燕绥、刘懿(2013)呼吁关注中国老龄化时间表，提出借鉴国外的经验尽快时间国民基础养老金国民化、个人储蓄养老金全民化的目标。［7］胡乃军、于淼(2013)运用人口数据建立中国的老龄化时间表，观察计划生育政策对人口总量和人口结构的影响，以论证二胎间隔生育政策的必要性。［8］这些文献集中讨论中国的老龄化时间表下需要关注的变量，无疑具有重大的意义。本文则将重点放在老龄化时间表与养老政策的关系。通过关注老龄化时间表与总结国外经验，本文的重点一是考察各国在进入不同阶段的社会、经济等方面的变化特征，从而探索国际组织相关养老政策出台的轨迹，总结一般性的规律;二是从国际老龄化时间表的观察，分析各国的共性与个性，从而提炼出与中国较为接近的典型国家在应对人口老龄化的战略部署法则。

二、老龄化时间表下的国际动态

人口老龄化的问题进入国际视野较早，是因为西方国家的老龄化程度要早于我国。从表1来看，发达国家在1960年之前就纷纷进入了老龄社会，而从20世纪70年代到90年代末期又相继进入到深度老龄社会。

表1 各国老龄化时间进程表

随着老龄化时间表的变化和推进，国际上开始做出积极的回应。如联合国、世界卫生组织等都出台了相应的应对计划，对老年人、老龄社会等各方面提供理论上的指导和政策上的援助支持。这些回应也同样与人口老龄化时间表有着紧密的关系。先通过表2来考察联合国、世界卫生组织所提出的倡议和计划。

表2 国际组织对人口老龄化的回应

对照表1的老龄化时间表，可以观察到国际组织对于老龄化问题的回应。联合国作为一个由主权国家组成且致力于促进经济发展、社会进步与人权的国际组织，其相关计划的出台对其成员国有着宏观的指导意义。所以在发达国家纷纷步入深度老龄社会之时，联合国便陆续出台了相关的行动计划，特别是在1991年的《联合国老年人原则》中，鼓励各国政府应尽可能将独立(independence)、参与(participation)、照顾(care)、自我充实(self－fulfillment)和尊严(dignity)这五大原则纳入本国国家方案。这也是联合国从老年人权利的角度出发所提出的宏观指导意见。

之后的世界卫生组织在2000年到2010年的10年间，相继出台了与老龄化相关的指导方案。较之联合国，其方案更为具体，可操作型更强。1999年的世界卫生日提出的“积极老龄化”三支柱，即，参与(participation)、健康(Health)和安全(Security)反映了对未来老龄社会的构想。而随之提出的关于长期照顾、友好城市建设以及城市网络建设都是对“积极老龄化”目标达成的一系列的手段。［9］这10年之间大部分发达国家陆续进入到深度老龄社会，德国甚至是预备进入到超级老龄社会。而世界卫生组织的指导计划可发现，对于老龄社会的建设已经逐渐从健康、照护等方面向着打造老年宜居城市、构建网络建设等方向上发展。即从应对老龄化问题转而向构建老龄化适宜社会的转型，这说明深度老龄化程度的加深，各国的整个社会经济形态会随之发生转型，从社会的角度来说，老年人的健康问题逐渐提上日程、长期照顾的比例提高、应对老龄化的养老模式逐步推广;从经济的角度来说，因长期照顾和健康服务而带来的就业岗位的增加以及养老而带动的养老产品、养老产业的发展。这些变化同时融合了城市的发展与老年文化的推动，在以老年人权益越来越完善的趋势下，更加人性化的、适宜于老年人生存的城市建设必然产生。

三、老龄化社会表下的社会经济发展特征变化

国际上出台的计划与指导方针多半在发达国家的老龄化进入到深度老龄社会之后，随着各国老龄化政策的出台，可以推测一些指标会随着进入到深度老龄社会之后社会形态与经济结构的调整而发生变化。杨燕绥(2015)在《银色经济:老龄金融与发展战略》一文中总结了老龄社会下西方发达国家的经济社会特征，如经济增长速度的变化、经济质量胜过速度、健康服务业发展程度等。［10］在本文中尝试把这些特征能够通过量化的指标去衡量。例如经济发展的速度通过GDP的增长率来测量，而经济质量胜过速度中，本文选取服务业在GDP的占比的指标来分析。同样随之健康服务业也会得到大力发展，本文选取了每千人中从事长期护理事业的密度作为考察健康服务业的发展。如表3。

表3 人口老龄化的特征以及量化指标

从图1来看，1960年代开始看各国的GDP增长率，除了韩国、希腊和美国波动的幅度与其他国家差别较大之外，其他的各国在数值的波动上较有规律可循，从1960到1970年代处在一个普遍上升的状态，对照老龄化时间表可得知这时候各发达国家处于步入老龄化社会的阶段，而从1970年代开始步入深度老龄社会之后，各国的人均GDP增长率基本上从5%以上下滑至5%以下。而从1990年代之后至今，各发达国家的人均GDP的增长率基本保持比较平稳略微呈现下滑的趋势。除了希腊和韩国表现的有所不同之外。可见进入深度老龄社会之后，从整体的经验来看，各国的经济发展速度呈现较缓的趋势。这样的结论不足以支撑老龄化带来的影响。接下来还需要对各国的经济结构做出分析。

图1 1961－2014年各国人均GDP的增长率的变化趋势

我们通过服务业在各国所占比例来分析人口老龄化进程下经济结构的变化。因为在老龄社会中，由于人口结构的变化，养老服务产业的发展成为促进就业岗位重要途径。先考察一下各国服务业总体变化情况。

图2 1976－2014年各国服务业GDP占比的变化趋势

如图2所示，各国的服务业从1976年开始，虽然中间会有些浮动，但是整体的提升幅度是较大的。在20世纪70年代，即老龄化时间表中大部分发达国家开始进入深度老龄化时期，其服务业的比重均达到了55%以上，法国在进入深度老龄化之时，其服务业占比已经达到了70%以上。随着老龄化比重的持续加深，各国的服务业占比也随之提升。到了2014年，除了韩国之外，各发达国家服务业占比均已提高到65%以上。而韩国在2014年的老年人占比已经非常接近深度老龄社会了，其服务业的占比也达到55%以上。可见，在深度老龄社会中随着整个经济发展速度放缓，重视经济质量的发展，服务产业得到大幅的促进。

如果说服务业并无法完全反映出与老龄化的直接关系，那么老龄化社会中，随着预期寿命的延长，高龄老人、失能半失能老人数量的增多，健康服务业成为服务业中重要的一项。而在健康服务业中护理服务业是更加不能忽视的部分。本文选取了主要国家每千人中从事长期护理事业人员的密度的变化趋势作为考察指标。

图3 1995－2014年各国每千人从事护理服务的人员密度的变化趋势

如图3所示，每千人从事护理服务人员密度的统计数据依据各国的不同情况各有千秋。例如德国是每2年做一次统计，而各国的统计数据与相关政策的出台有着紧密联系。例如德国的《长期护理保险制度》是在1995年才完成立法，韩国的《老年人长期疗养制度》在2008年推行。所以其统计数据略迟于长期护理制度建制的年份。毋庸置疑，斯堪的纳维亚福利国家的代表瑞典起步较早，而且其每千人的从事长期护理服务的人员密度遥遥高于其他各国。而此时的瑞典已经进入到深度老龄化社会中，其老龄化的程度要略高于17%。德国和奥地利在正规政策出台时也进入到了深度老龄化时期，且人口老龄化程度略高于15%。美国的特别之处是进入深度老龄化阶段相对时间间距较长。而在五个国家当中，韩国每千人从事护理服务的人员密度是最低的。当然这除了与老龄化的程度有关之外，与各个国家所采取的养老模式还有着较大的关系。如果采用各国每千人拥有的护理床位数，会发现北欧的规模是递减的，这并不能说深度老龄社会北欧国家不再需要护理业，而是因为其居家养老为重的模式越来越受到鼓励。而养老模式的调整，正是深度老龄社会后期社会整体发展趋于良性的重要标志。但对于大多数国家来说，健康服务业，特别是护理服务业成为深度老龄社会的必需品，且发展程度越来越初具规模。

四、老龄化时间表对韩国养老政策的指导作用

如上文所述，老龄化时间表如一支有形的指挥棒，对于各国社会经济形态的调控起到了指导性的作用。关注老龄化时间表可以了解各发达国家在人口结构转型期其社会经济结构的变化，并且对我国的现状有巨大的指导意义。但需要注意的是，各国的老龄化时间表除了在时间结点上有差别，每个国家老龄社会进展速度也有较大差距。而我国选择治疗老龄化社会的良方的基础便是力在寻找与我国的人口结构变化转型最为接近的国家，从而寻找其解决路径。从表1来看，有3个国家是别于其他国家的。首先就是相较于他国，美国进入深度老龄社会的时间结点推后，其次是德国，因为在表中只有德国一个国家率先进入了超级老龄社会，最后便是韩国，在表1中除了中国之外，它进入老龄化社会应该是最迟的。而在2014年韩国便进入了深度老龄社会，其所跨越的时间是最短的。韩国护理业的规模虽然很低，但是其起始的时间节点较早。2008年韩国的老龄化程度刚超过10%。这就是由于对比其他发达国家，韩国在三个老龄化时间节点的间距极短，所以韩国的养老政策的战略部署有别于西方国家。

可见，老龄化时间表不仅能够提炼出某种共性，而且可以探寻到各国的不同个性。下文将对与中国老龄化进程具有相似性的韩国展开深入的研究。如果我们把韩国的老年人相关政策依据老龄化时间表进行梳理，可以得到如表4。

表4 老龄化时间表下韩国养老政策的调整

韩国在1999年正式进入老龄化社会，其人均GDP的增长率约为7.9%，服务业的占比为57%。准确地说韩国在刚步入老龄化社会之时其经济属于上升时期，服务业正处于蓬勃发展之中。韩国在1999年出台了《国民基础生活保障法》(National Basic Living Security Act)，加固了公共补助领域的政府支撑。简单来说，韩国的最低生活保障有了法律的依托，而其中的要点就是韩国的贫困老人一直是贫困问题中需要关注的重点。因此这部法律的出台是韩国贫困老人的兜底线。除此之外，韩国对老后收入的保障主要还是通过国民年金(Pension)的方式。韩国的国民年金制度从1986年开始立法，采用扩面的方式，有序将年金制度覆盖至不同的人群。截至1999年，无论是企业、农村还是居民，国民年金覆盖到了所有人群。这是从完善老龄收入方面。再从韩国老后生活保障方面看，从20世纪80年代开始，韩国的疗养机构(nursing home)逐渐从敬老院中独立出来，居家养老的方式也在同时期起步探索。这可谓是长期护理保险制度形成之初的奠基之石。并且在1981年5月韩国的《老年人福利法》(Welfare of the Aged Act)正式出台，这从法律机制上对于韩国老年人权益的维护提供了支撑。但韩国二元分化的养老方式在实践中出现了一系列的问题。如机构养老的数量不足、居家养老的瞄准人群错位、医疗专业程度缺失、融资瓶颈单一等。在韩国进入老龄化社会的第2年，金大中在总统大选中正式提出了建立长期护理保险制度。此举可以说韩国在老后生活保障方面迈出了一大步。而韩国从老龄化社会到深度老龄社会仅需要17年，在这段期间，韩国不仅需要在上述老龄收入保障和生活保障方面从制度层面完善、监管、加强，同时整个老龄社会期待韩国的转型。所以2006年韩国的以社会保险为中心向以社会服务为中心的福利模式上转型，其代表性的政策就是福利电子券(voucher)制度的推出，也标志着以需求者为中心的福利制度模式的转化。其次就是2008年通过对长期护理保险制度的试点，终于从法律的层面建立了全国统一的护理制度。实践证明长期护理保险制度对于资源的优化与整合有着极大的作用，不仅避免了医院资源的无效利用和浪费，也把居家养老和机构养老融合为一体增强了老人的自主选择。从此之后，韩国针对于社会的低生育率、高老龄化的现象提出了全套的政策模式。这也是2008年韩国政府提出的建立优质老龄社会的方案。［11］这套方案中描绘了两大目标，即创造有品质的老年生活与具有生产能力的社会成员需要履行其义务。从这两大目标也可以看到，韩国对于创造有品质的老年生活，除了依靠政府福利政策的调节，对于老年人对老后生活的自我管理，提倡终身自立的原则是涵盖其中的，这也是亚洲国家在老龄化时间表的急速推进下所被迫做出的选择。

这两大目标之下融合了四个部分。在老龄化社会阶段韩国已经较好的完善了两个部分。即建立老龄收入保障体系和构建老后生活保障，而加强老人社会参与和建立宜居城市是进入深度老龄社会需要加大力度推进的部分。这与上文所说的国际组织在推进相关计划的步骤有着较大的相似性，如表5。

表5 2008年韩国政府提出的建立优质老龄社会的方案

进入到深度老龄社会之后，完善老龄收入保障体系和构建老后生活保障需要加固，而强化老年人社会参与，创造老龄宜居环境两大部分更需要发展。在完善老龄收入保障体系方面，韩国虽然在1999年从制度层面将国民年金覆盖到了全国，但是其国民年金结构调整的任务一直在继续。并预备从2015年开始实施老龄津贴制度，对65岁以上一定资产额度以下的独居或是老年夫妇提供津贴。［12］从而在老年收入方面又加固了一条保障线。在加强老年的健康管理方面，虽然健康保险保障性的强化针对所有的患者，但是随着人口结构的变化，老龄层患慢性疾病的比例的大幅上升，所以健康保险的受益人群中老龄层占了较大一部分比重。除了健康保险保障性亟待强化，长期护理保险制度覆盖人群的扩大和服务质量的提升是深度老龄社会需要解决的重点。在深度老龄社会中，韩国政府采取逐年提升缴费基数，充实护理保险基金池，以保持人口老化下的收支平衡。也由此扩大保险制度的覆盖人群，从而吸纳更多的轻症护理需求者以及需要预防的老年人。而进入深度老龄社会，老年人的社会参与提上日程。在2011年发表的第二届(2012－2016)高龄者就业促进基本计划中，提出了老龄群体优先雇佣的职业种类，反对老年人就业歧视，延迟退休的相关优惠政策以及社会企业与社区就业岗位的开发等。上述的政策目的均是为了延长更多的老年人就业时间而创造条件。而韩国的老人人力开发院针对65岁以上老人从2014年开始到2017年，每年五万名的速度提升就业老人的数量，并提供30－40万韩币的津贴。除此之外，社区银色俱乐部为了活用老人的社会经验和知识结构开发了各种类型的就业岗位。最后的一个部分就是世界卫生组织提倡的建设老年友好型城市，首尔市已经在2010年开始计划用10年的时间来建造一个自立、安全、方便、亲密、尊重、自信与关爱的老年友好城市。［13］

依据上文所述，韩国在老龄化社会之后基本完成了前两大方面的构建，而在深度老龄社会则在四项并举的推进各方面的发展。从实践中可以看到，深度老龄社会的建设目标与世界卫生组织提出的健康、参与和安全有着紧密的联系。韩国正在践行国际组织构想下的适宜老龄人口居住的城市和社会。而同时为超级老龄社会也奠定了政策基础。韩国在急速的人口结构转型中，不仅是按照老龄化时间表构建养老服务体系建设，而且相对比国际社会，在进入深度老龄社会之前就开始积极的做出准备。这也是由于韩国的老龄化时间表的进程对比其他国家时间较短。这与我国老龄化的时间表有相似性，值得我国去学习和借鉴其经验。

五、结论及对我国的启示

本文主要分析了三个问题:第一是老龄化时间表对国际组织出台相关的老龄政策的影响;第二是在老龄化时间表下各发达国家社会、经济特征上的变化;第三是老龄化时间表对韩国老龄政策的指导作用。总而言之，以往的文献侧重于研究老龄化不同发展阶段对社会、经济的影响，但从动态发展的角度去考察老龄化时间表下与一些相关政策、社会经济状况的变化关系的研究是不足的。本文试图以老龄化时间表为依托，从先行国家以及国际社会中找出一些相关关系，不仅探索出老龄化不同阶段社会经济形态出现了哪些变化，出台了哪些养老政策做出了呼应等一般性的规律，同样也通过本文的研究，为逐步踏入深度老龄社会的中国提供一些老龄政策的建设思路。

通过对国际组织出台的相关政策可以发现，国际社会对于各国进入老龄化社会、深度老龄社会等不同时间阶段，联合国、世界卫生组织纷纷出台相关老龄政策，从老年人权益、老年健康、长期护理、老年友好型城市建设、城市信息建设等不同角度给予规划。通过量化的趋势图也得出，不同的老龄化阶段经济发展速度、服务业的占比、健康服务业的发展程度有着较大的差别，发达国家依据老龄化程度的不同可以提炼出一些一般性的规律。但是就个别的国家来看，由于老龄化时间表每个阶段的进展速度存在差别，特别是融合在经济全球化等大的时代背景下，每个国家相关政策出台的时间点存在差别。本文把韩国作为一个典型国家来具体分析，主要的原因是韩国的老龄化时间表被剧烈压缩，短时期内人口结构变化很快，这与我国有着比较大的相似性，也足可以从中学习一些经验。

从分析中发现，韩国的老龄政策从步入老龄化社会之后便逐步开始实施，甚至有些生活保障制度，如老年人长期疗养保险法，从2004年开始试点，政策准备非常靠前。在韩国进入老龄化社会之前，就从政策层面解决了最低生活保障制度、国民年金、医疗保险、长期护理保险制度等。这为韩国在步入深度老龄社会减轻了很多负担。同样，老年人社会参与和宜居环境的改善，在向深度老龄社会迈进时开始推进相关立法和提出实施计划，同样为深度老龄社会乃至未来的长期老龄社会奠定了政策基础。这种有序渐进的政策发展步骤，在每一个老龄化时间结点前提早做出政策准备，利于为人口危机到来之前化解社会风险，是我国需要借鉴的重要经验。

我国推算出的老龄化社会、深度老龄社会和超级老龄社会的时间节点分别为:1999年、2025年和2035年。在尚未完成城镇化的大背景下，人口结构转型的压力较大，且老龄政策并不完备的现象让人堪忧。养老保险的全国统筹尚未解决，医保财政赤字、精细化管理也需要进一步的改善，长期护理保险制度的建立仍然在探索之中，这在已经步入老龄化社会的我国是迫切需要完成的任务。而深度老龄社会之前的加大老年人就业参与和构建宜居城市等意识形态的转变，在我国还处在萌芽之中。从本文的分析来看，老龄化时间表似一支有形的指挥棒，带动了社会经济的转型，也促进了老龄相关政策的推进，先行国家的案例说明了老龄化时间表的重要性，我国的老龄政策推进不仅不能背离老龄化时间表，而且需要倒计时做出相应的预算和对策。

［1］杨燕绥:《中国老龄社会与养老保障发展报告》，第8页，北京，清华大学出版社，2014。

［2］Bloom，D.E.and Williamson，J.G."Demographic Transitions and Economic Miracles in Emerging Asia"，World Bank Economic Review，1998.

［3］Masson，P.R.and Tryon，R.W."Macroeconomic Effects of Projected Population Aging in Industrial Countries:"，IMF Staff Papers，1990.

［4］MacKellar，L."Economic Impacts of Population Aging in Japan"，Edward Elgar Publishing，2004.

［5］张恺悌、郭平、王海涛:《对人口老龄化研究的反思》，载《上海论坛:应对老龄化社会的挑战研讨会论文》，2010(5)。

［6］党俊武:《如何理解老龄社会及其特点》，载《人口研究》，2005(6);姜向群:《人口老龄化与社会政治》，载《中国人民大学学报》，1999(1);彭希哲、胡湛:《公共政策视角下的中国人口老龄化》，载《中国社会科学》，2011(3)。

［7］杨燕绥、刘懿:《中国养老金改革的时间节点与政策路径——以人力资本和老龄化为视角》，载《探索与争鸣》，2013(1)。

［8］胡乃军、于淼:《老龄社会生育政策新内涵》，载《老龄科学研究》，2013(5)。

［9］WHO."Active Ageing:A policy Framework"，2nd World Assembly on Ageing，Madrid，2002.

［10］杨燕绥:《银色经济:老龄金融与发展战略》，载《中国老年报》，2015－08－10。

［11］Government of the Republic of Korea."The 1st Plan for Ageing Society and Population"，http://www.mw.go.kr，2010.

［12］Ministry of health and welfare，http://www.bokjiro.go.kr/welInfo/retrieveWelInfoBoxList.do?searchIntClId=06.

［13］Korean Association of Academic Societies."A New Horizon for Healthy and Active Ageing"，The 20th IAGG World Congress of Gerontology and Geriatrics，2013.