美国区域协调管理方法及借鉴

隋鹏飞( 1．山东工商学院经济学院，山东烟台264005;2．山东师范大学人口资源与环境学院，济南250014)

美国区域协调管理方法及借鉴

隋鹏飞1，2
( 1．山东工商学院经济学院，山东烟台264005;2．山东师范大学人口资源与环境学院，济南250014)

［摘要］由于自然和经济社会等多种原因，我国各地区发展很不平衡，实施区域协调管理是我国政府宏观调控的主要方法。美国的国土面积与我国大体相当，区域发展也曾经很不平衡，美国在促进区域协调发展方面拥有相对完善的管理方法。在对美国区域协调管理方法进行分析评价的基础上，总结并得出我国政府应该借鉴的方法，即制定规范区域协调管理的法律，依法设立区域协调管理机构;规范财政补贴使用范围，加强横向转移支付制度建设;因地制宜建设公路、铁路、水利工程等公共工程;公平配置基础教育资源;设立国家公园，成立资源保护队。

［关键词］美国;区域协调;公共工程;基础教育;国家公园

一、引言

中国国土幅员辽阔，人口和自然资源分布不均，各地区经济发展不平衡是基本国情，而缩小区域差距是我国政府宏观调控的长期目标之一。在新的历史发展阶段，如何在缩小地区间经济发展差距的同时，兼顾人口素质和生态环境的均衡发展，以实现区域协调发展成为亟待解决的问题。但在我国长久以来区域协调管理面临种种障碍，首先是缺少关于区域协调管理的基本法，有关区域协调管理的各类行政管理条例、办法体系庞杂而紊乱，相互矛盾与制约时有发生。其次是区域管理机构设立不能满足需要。我国目前没有专设的区域协调管理机构，国务院以职能部门模式设立各个行政部门，导致每个部门都拥有一定的区域管理权限，但缺乏一个具有区域协调的机构来整合各部门的资源，出现“事事有人管，事事管不全”的现象［1］。第三，中央政府的财政转移支付未能促进区域协调发展。部分落后地区对财政救济依赖过度，甚至甘愿做“贫困县”［2］。财政补贴资金存在漏出现象，各级政府及部分工作人员为自身利益以各种手段随意改变财政补贴的使用范围和领域，导致财政补贴的使用效率极低［3］。财政转移支付的地区分布不合理，甚至起不到平衡区域发展差距的作用［4］。最后，很多地方政府部门缺乏可持续发展理念，仅追求一届政府任期内的经济增长，忽视人口素质的提升和生态环境的保护，这导致很多欠发达地区靠牺牲环境获得短期经济增长后纷纷落入“资源诅咒”陷阱，最终没有实现区域协调发展。

从国土面积看，美国也是一个地域辽阔的大国，历史上也曾经历过区域经济差距较大和生态灾害较多的阶段，为了解决区域协调发展问题，美国政府采用了有效的区域协调管理方法，获得了

成功经验。学习并借鉴这些经验对于现阶段我国开展区域协调管理工作有着重要的现实意义。

目前，已有部分学者对美国西部开发和落后地区崛起等问题进行了研究。田扬戈( 2000)分析了美国区域政策特点，提出解决我国区域不平衡的措施［5］。刘建芳( 2002)分析了美国区域均衡经济政策，总结其经验教训，为我国西部大开发提供了借鉴［6］。久玉林( 2003)在对比中美两国西部开发的异同后，分析了美国西部开发的成功经验，提出借鉴美国经验时要考虑中国国情［7］。韩景旺等( 2004)总结了美国历史上开发西部的成功经验，并提出值得我国西部大开发借鉴的原则和方法［8］。贺缠生等( 2005)在回顾美国西部开发的历程后，总结美国西部开发的经验教训，提出对中国西部大开发的启示［9］。敖荣军( 2006)则对美国南部地区边缘化和崛起过程进行回顾，分析了美国南部地区崛起的内因和外因，最后提出对中国中部地区崛起的启示［10］。杨素珍等( 2008)对比分析我国政府和美国政府在西部开发中的作用，指出我国政府在第三次西部大开发中应转变政府职能，按照经济发展规律来制定公共政策［11］。另外一些学者对美国的区域经济政策、区域发展政策、区域调控等问题进行了研究。魏后凯( 1996)回顾了美国的区域问题和政府区域政策，并对美国中央政府对地方政府财政补助进行分析，最后评价了美国联邦区域政策［12］。陈元生( 1997)在分析了美国政府促进区域协调的特点后，在改善交通、增加就业、加强区域管理的法制建设、可持续发展等方面得到启示［13］。庆沅( 1997)在分析美国区域经济政策作用和财政税收政策对区域平衡影响后，总结美国区域经济政策经验，提出中国应积极借鉴美国经验［14］。沈强( 1999)在分析美国区域经济发展特点后，提出在区域经济发展的立法、执法，中央政府重点投资领域和特色经济区划等方面得到的启示［15］。王涛( 2007)深入分析了美国区域调控手段和经验，并为我国构建区域经济体系，进行区域调控提供了建议［16］。王霞等( 2009)对美国区域协调发展的政策和经验进行总结，并对我国的区域协调发展法制建设和协调机制提出了建议［17］。彭浩熹( 2009)首先分析中国区域不平衡的现状和原因，然后对比分析中美区域差异的相似点，最后在财政转移支付制度、区域发展法律建设、基础设施建设、科技投入、产业结构调整等方面提出了建议［18］。张力等( 2010)回顾美国区域经济政策演变历程，分析演变的内在机理，并针对我国的区域经济政策提供了建议［19］。

总的看来，以往文献基本上都认识到中国的区域协调管理可以从美国区域政策、区域调控及西部开发等方面获得经验启示。但是很少有文献以可持续发展观，从整体上对美国的经济协调发展、促进均衡基础教育和保护生态环境方面进行分析，并总结经验。因此在全面总结美国区域协调管理方法的成功经验基础上，对我国的区域协调管理工作提出建议，具有重要的理论和现实意义。

二、美国区域协调管理方法

(一)建立并完善区域协调管理法律体系

美国政府重视法律在区域协调管理中的作用，首先通过相关立法，然后依法成立专业部门或组织机构来进行区域协调管理［6］。如早在1862年为了开发西部，美国国会就通过《太平洋铁路法》( Pacific Railroad Act)。1933年5月，为了综合开发治理水土流失地区，美国国会通过了《麻梭浅滩和田纳西河流域开发法》，并依法成立田纳西河流域管理局( TVA)，由其负责管理田纳西河和密西西比河中下游一带的流域综合开发利用［5］。

1961年为促进贫困地区发展，美国国会通过了《地区再开发法》，并依法成立了地区再开发管理局( ARA)。1965年，美国商务部又在地区再开发管理局( ARA)的基础上成立了新的经济开发署( EDA)，目的是通过财政援助、规划指导和技术服务等措施，刺激区域经济发展，从而增加对贫困地区的经济援助。1965年美国国会通过了《阿巴拉契亚地区发展法》，并依法成立了阿巴拉契亚区域委员会( ARC)以及一些其他的州际开发委员会，并由其负责制定地区发展的总体规划，以促进落后地区的经济发展［5］。1977年美国国会通过了《社区再投资法》，鼓励银行和其他金融机构向其所在地区的贫困家庭或个人提供贷款，有关监督机构则负责对相关金融机构进行定期评估。1993年美国国会通过《联邦受授区和受援社区法》，这是美国首个系统解决区域协调发展问题的法案［7］［9］。

在公共工程领域，1965年，美国国会通过了《公共工程和经济开发法》，该法案规定联邦政府应帮助落后地区发展必要的公共基础设施。特别对那些长期失业率超过全美平均水平，或人均收

入低于全美平均水平的贫困地区提供政府财政援助，主要通过提供公共工程项目贷款和投资补贴，带动贫困地区改善基础设施条件。

在教育领域，为了提高人口整体素质，缩小地区间、族群间的文化差异，促进区域协调发展，美国政府先后通过了《毛利法》《土地法》《斯密士－休斯法》《土地法修正案》等多项法律，规定了“赠地”政策支持发展教育［7］［20］;同时严格确定了地方政府、家庭和个人的教育责任和义务，确保了教育政策执行到位。1825年，伊利诺斯州第一个通过《教育法》，确定了政府有开展公共教育的义务［7］。美国的第一个《义务教育法》于1852年在麻萨诸塞州通过。它要求所有8至14岁的儿童必须接受义务教育，并规定对不把孩子送入学校的家长进行处罚。直到1918年，最后一个州——密西西比州通过义务教育法，至此，美国所有州都实行了强制义务教育［21］。1965年颁布的《中小学教育法》明确规定联邦政府应为促进教育机会均等发挥作用。1994年颁布的《2000年教育目标法》提出消灭不同族群学生在中学毕业率上的差距。2002年颁布的《不让一个孩子掉队法》提出学生可自由选择教学水平正常学校，保证教育资源公平分配［22］。此外，美国国会分别在1962年和1964年通过了《人力培训和发展法》和《经济机会法》，并依法开展领先带动计划、学习工作计划和相邻青年互助计划，这对增加贫困地区的人力资本产生了良好作用。

在美国早期的区域开发过程中，也存在对环境保护认识误区，导致20世纪30年代，美国中西部地区出现“黑风暴”和田纳西河流域洪水灾害等生态灾难事件［9］［23］。特别在20世纪60年代后，随着对区域发展中的环境问题逐渐得到重视，美国国会通过一系列环保法律并完善形成体系。如1963年通过《清洁空气法》，1964年通过《野生生物法》，1965年通过《处理固体废物法》《水质法》，1966年通过《保护物种法》，1969年通过《矿山安全法》和《国家环境政策法》，1970年通过《国家环境改进法》和《水质改进法》，1972年通过《噪音控制法》，1974年通过《安全饮水法》等等［7］［24］。到1978年，各种环保法律多达25种。在这些法律里，《国家环境政策》法案属于纲领性的法案，它明确规定联邦政府要把环境保护作为新增职能，并规定了开展大型工程前必须提交环境影响评价报告，这标志着美国环保法律的成熟与完善。这些环保法律在区域协调发展过程中对可持续利用资源、保护区域生态环境都带来了重要影响，使曾经贫困落后、资源压力较大、生态环境恶劣的地区成为区域协调发展做得较好的地区。

总的看来，美国联邦政府严格的立法以及依法成立专业区域协调管理机构，有效地解决了区域发展不平衡问题，并为促进区域可持续发展建立了稳定长效的制度保障。

(二)规范财政预算的使用范围和方向

1．引导公共投资投向有增长潜力的地区

美国在实施阿巴拉契亚地区发展计划时，经过研究达成一致意见，即通过把公共投资投向有增长潜力的地区，在落后地区形成增长极，并强化增长极对周边落后地区的辐射作用［5］。这是因为如果为了照顾最困难的地区，平均分配公共投资，由于投资效益相对较差，很难形成带动“经济起飞”的增长极，落后地区缺乏长期稳定发展的动力［15］。所以联邦政府在实施阿巴拉契亚发展计划时，按照地区增长潜力的大小，确定了125个增长点给予重点投资。这些增长点通常由多个或单独社区组成，它们主要承担为周围地区提供就业机会、社会文化和商业服务等功能。位于增长点周围的地区，则主要是通过公共卫生、建设职业教育和培训，提高当地居民的健康与就业能力，以满足增长点创造的就业岗位需要［12］。

2．设计并完善财政补贴使用领域

根据规定，联邦政府财政补贴的使用领域主要在以下四方面:第一，对收入的补贴。主要是食品补贴、住房补贴和家庭抚养费用补帖。第二，对就业、社会服务和教育培训的补贴。主要是就业服务补贴、人文发展和社会服务补贴、残疾人和困难家庭的教育补贴、抚养儿童的教育培训补贴。第三，对医疗卫生的补贴。主要是公共卫生补贴。第四，对交通的补贴。主要是城市交通补贴、高速公路托管基金补贴、机场和航空托管基金补贴［12］［14］［25］。

3．合理调整财政预算的空间布局

从20世纪30年代开始，美国政府对不同的区域采用不同的税率，在经济较发达的东北部采用较高的税率，将增加的税收收入转移到西部、南部较落后地区;对经济较落后的地区采用较低税率，为其保留基本的发展资金［18］［26］。

(三)兴建大型公共工程

兴建大型公共工程是美国区域协调管理的重

要手段。从1966年到1991年，美国经济开发署援助建设落后地区8 111个公共工程，援助资金高达43. 28亿美元。

1．积极建设公路网络

由于存在施工技术要求低，建设周期短，造价低，投资回收快等因素，因此在开发贫困落后地区时，通常把公路建设放在首要地位。美国联邦政府很早就采用建设公路的办法来发展贫困地区，例如1806年美国政府得到国会授权开始修建第一条通往西部的公路——昆布兰大道，该大道的修通对早期西部大开发起到了重要的作用［11］。20世纪60年代在开发阿巴拉契亚地区时，把公路网络作为公共工程建设的重点［27］。从1965年到1992年，美国各级政府共为阿巴拉契亚地区开发投入资金140亿美元，修建公路网络占57. 1%。到1981年9月，阿巴拉契亚地区已建成公路2 770公里［27］。公路网络的建设不仅改善了阿巴拉契亚地区交通条件，也促使区域经济获得了较快发展，因为在修建开发公路的同时吸引大量企业沿路建厂，开发公路变成了当地的经济“增长轴”［28］。

2．推动铁路建设

铁路是区域协调发展中重要环节。对于铁路建设，美国联邦政府制定了一系列的优惠政策，积极推动贫困地区的铁路建设。根据《太平洋铁路法》规定:由中央太平洋铁路公司和联合太平洋铁路公司联合修建贯通全国的铁路，并且可以无偿获得国家公共土地上的石料、木材等施工材料。每修建1英里铁路，可获赠铁路两侧沿线10英里土地［29］。为鼓励私营公司投资铁路建设，各级政府拨出大量土地和资金进行资助。1850～1871年，各级政府共拨给铁路公司约2亿英亩土地［8］。到1893年美国已修通了5条铁路干线连接美国东西部，这对美国的缩小区域差距、推动区域协调发展起到了巨大的促进作用［26］。

3．修建水利设施

美国政府把修建水利设施作为促进区域协调发展的重点。美国联邦政府善于利用河流、湖泊分布特点修建运河。美国的主要河流为南北流向，而早期的人口和货物流向为东西流动，因此需要一条沟通东西方向的运河。1825年建成完工的伊利运河通过哈德逊河可将五大湖地区与纽约市连接起来，缩短了从东部地区到内陆的距离，改善了交通运输能力［30］。

1933年，依法成立的田纳西河流域管理局( TVA)开始统一治理水土流失问题。治理内容涉及规划利用土地、改善河道、控制洪水、开展航运、发电、植树造林等方面。为了治理田纳西河的洪水灾害，采用了梯级开发的方法，在田纳西河流域内陆续修建大型水坝32座。这些水利工程不仅控制了夏季田纳西河的洪水，还促进了流域内的水利灌溉，发电和航运等事业［23］［28］［31］。

美国联邦政府1902年通过《纽兰兹法》也叫《垦务法》，根据该法案规定联邦政府可出售国有土地来支持在西部干旱地区建立水利灌溉工程，同时对开垦土地的移民推行灌溉收费服务，收费资金可被用做开垦更多的土地，以形成区域开发的良性循环。此后联邦政府在西部干旱地区修建了一系列的水利工程，如博伊西工程、里奥格兰德工程，大汤普森工程，博尔德峡谷工程、中央河谷工程等等［31］［32］。

(四)推行均衡的基础教育

提高贫困落后地区的人口素质，可以提高区域经济发展能力，一个地区的长期持续发展必须要靠教育，教育的不公平会导致区域间长期差异的存在。美国联邦政府采用通过推进基础教育公平的方法，减少由于教育资源不平衡而导致的区域差异。

首先，美国联邦政府重视地区间和学校间的教育经费差异，特别关注增加最贫困地区的教育经费以减小教育资源的不平衡。实践中，一般财力差的地区可获得较多的联邦教育资助［33］。在推进美国基础教育区域协调发展的历史上，联邦和州政府的资助在教育经费总额中的比例持续增加，而地方学区承担的比例持续减少。州政府资助所占比例逐渐成为首位，并且有一个规律，即州政府的资助比例越高，地区间的教育经费就会越平均［34］［35］。

其次，出台优惠政策帮助贫困地区的教师继续教育和改善生活待遇。如2003年，美国通过了《行动起来让所有儿童接受教育法》，规定高校和地方学校以及地方教育机构紧密合作，为贫困地区的教师提供继续教育机会，鼓励利用假期学习以提高学历，缓解教育质量不平等问题。另外各级政府还出台政策，对去艰苦地区工作的教师提供奖励。部分州政府还建立全州统一的教师工资制度以实现师资待遇平等［36］。

最后，对于经常需要迁移学生的基础教育，美国联邦教育部设立了“迁移学生教育项目”。其内

容是派专人辅导经常不得不转学的学生学习。除辅助学生在校学习之外，还会在课后辅导学生学习，有时还会辅导迁移学生全家学习英语。此外加州政府还提供“流动学生信息网”服务。由加州流动人口教育办公室和加州教育部负责汇总经常迁移学生的综合信息，为他们建立一份网络学习记录，便于不同地区的学校了解学生的学习进度和成绩，并进行对应的教育，防止学生在迁移中出现教育脱节［34］［37］。

(五)加强生态环境保护管理

1．设立国家公园制度

1872年，美国政府设立历史上第一个国家公园——国家黄石公园，这也是美国环境保护的起点。1916年，《美国国家公园管理法》颁布，成立美国国家公园管理局，其目的为“保护自然风光、野生动植物和历史遗迹，为人们提供休闲享受，同时不能破坏这些场所，将之流传给后代”。国家公园除了强调保护自然资源以外，还强调了可持续发展利用资源，因此它既不同于严格的自然保护区，也不同于普通的旅游景区。1965年《特许经营法》规定国家公园管理局不得进行商业经营，只能通过向公园内的特许经营企业提取管理费用。美国国家公园一直坚持公益服务理念，所有管理体制都围绕这一要求进行［23］［38］。

2．设立国民资源保护队

1933年美国联邦政府根据《紧急资源保护工程法》设立了国民资源保护队。设立目的为:一是解决城市失业青年就业问题，为参加劳动的人员提供必要工资来资助其家庭，同时提供就业训练与教育机会。二是为了解决环境问题，推进森林保护，牧场恢复，野生动物保护，公园和土壤保护等工作。在管理机构上，1939年之前，国民资源保护队是独立的联邦机构，1939年后由联邦安全部管理国民资源保护队，设总队长职位，并由各部门专家和负责人组成咨询委员会辅助队长工作。咨询委员会提出有关资源环境保护计划分配给涉及劳工部、农业部、内政部、陆军部等相关机构负责实施。最重要的是国民资源保护队还为每个队员提供学习机会。如在野营地设立图书馆，向队员提供图书报纸，传授有关环境保护的知识。这不仅为队员普及了环境保护的知识，而且还把这些知识推广到他们家庭成员和野营地所在社区居民。并且通过媒体报道国民资源保护队活动，让全国民众都获得了环境保护理念［39］［40］，这也为后来的环境主义运动打下良好的基础。

三、美国区域协调管理方法对中国的借鉴与启示

美国在开展区域协调管理工作中取得了丰富经验，其采用的方法也值得中国政府借鉴。

(一)完善区域管理立法，加强执法监督

美国政府实施区域协调管理的一个成功方法就是先立法，后成立管理机构，然后出台管理政策［16］［17］。我国在区域协调管理工作中却常常由于缺乏法律监督导致管理失控，甚至无法追究责任人。并且我国的区域协调管理以行政管理条例居多，权威性不足，地区间利益不均时，地方政府的往往干扰执行。特别是遇到政府换届，领导人更替，往往会影响区域协调管理的持续进行。因此针对特定地区的区域协调管理，应先由全国人民代表大会或常委会立法，并依法成立相应的区域协调管理机构，依法统一行使管理职能，同时规定相应的区域发展和协调的政策，加强监督执法。这样才能保证管理有序，长期有效，形成稳定的制度保障。

结合我国区域协调管理现状，至少应制定规范全局的《区域协调发展基本法》，同时依法设立统管全局的区域协调管理机构。结合当前西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部加快发展战略，和指导开发问题区域或落后地区的需要，必须制定每个区域的《特别地区发展法》。对于规范政府官员的区域决策行为，应制定《区域协调发展决策法》。最后为了协调流域，经济带等跨行政区的地区间合作行为，应制定《区域合作发展法》。并依法成立协调地区合作的管理机构［1］。

(二)制定科学的财政补贴和转移支付政策

应借鉴美国政府的区域财政补贴方法，以增长潜力较大和投资收益率较高的地区为重点支持对象，增强落后地区自身的创造能力和可持续发展能力。变财政救济补贴方式为资源开发式补贴，减小由于中央政府的财政支出对地方财政收入的挤占效应。通过财政补贴要积极培养贫困落后地区自我发展能力，避免养成其“等、靠、要”的依赖习惯。建立健全监督监管机制，对财政补贴的使用进行全过程管理，严格规范财政补贴的使用范围和领域，对落后地区的财政补贴使用领域要有所侧重，重点用于食品、教育、就业、公共卫生、交通网络、通信网络等基本公共服务和基础设

施等方面。在财政收支空间布局上应强化横向财政转移支付机制，结合效率与公平的原则确定合理的转移支付标准，既照顾支援方的负担能力又照顾受援方的合理要求。应按照公共服务均等化的原则，对地区公共服务人均财政支出高于全国人均财政支出均值的部分进行统一管理，然后对低于全国平均水平的地区进行转移支付。

(三)结合不同地区实际条件，继续兴建公共工程

由于投资小，技术要求低，对于中、西部山区或人口稀少地区应以公路网络建设为重点，提高地区的交通可达性，同时注重公路两侧地区的招商引资和资源开发，形成开发通道和经济增长的“轴带”。对于货运要求大、人口密度高、自然环境适宜的地区，应适当建设铁路。铁路建设应同沿线土地开发、矿山开采和环境保护同时进行，以实现资源、环境、经济的协调发展。对于中国西部的干旱地区和南方的易发水灾的地区，应积极建设改善当地环境的水土保持综合治理项目，例如调水工程，灌溉工程等等。在建设水利工程时，开展流域综合治理工作，应协调好水利，水电，水运，水产养殖等工程在同一地区的综合配套建设。

(四)推动基础教育资源公平分配

由于我国经济社会发展不平衡，不同地区学生享受的基础教育资源很不公平。这不仅影响到我国人口素质的均衡分布，从长远看更影响到区域之间的差距缩小。因此应首先提高各级政府对贫困地区基础教育经费的资助，同时协调好中央政府与地方政府的教育资金和专项教育援助的比例关系。其次要对在艰苦地区工作的教师加强培训，提高教学质量，提高其工资标准和改善生活待遇。在引进师资较为困难的地区，可施行教师轮流任教的制度。对去艰苦地区工作的教师给予生活和晋级的优惠政策。最后在全国范围内针对进城农民工子女和其他需要经常迁移的学生建立“学生信息网”和志愿者辅导员制度，协助学生在不同地区间完成基础教育。为流动学生提供高质量的教育服务，减小他们与所在地区学生的教育水平差距。

(五)加强区域环境保护力度

借鉴美国设立国家公园的方法［38］，在试点基础上，出台我国的《国家公园管理法》，并依法设立国家公园管理局，制定国家公园准入标准，统一管理现有的森林公园、自然保护区、湿地公园等地区。强调公益管理和可持续发展的理念，实现资源保护与合理利用相结合，在保护环境和资源的同时，也获得经济发展的利益。针对退伍军人，未就业大学生以及其他城市失业人员，可成立类似国民资源保护队的组织，在生态环境和野生动物专家的指导下开展植树造林，牧场恢复，野生动物保护，公园和土壤保护等工作。一方面以“以工代赈”形式提供社会保障，同时提供就业与教育培训，提高其就业竞争力;另一方面实现保护环境的目的［39］［40］。

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［责任编辑:李效杰］

理论经济研究

doi:10．3969/j．issn．1672－5956．2015．04．002

［作者简介］隋鹏飞，1977年生，男，山东莱阳人，山东工商学院讲师，山东师范大学博士生，研究方向为区域经济，(电子信箱) suipengfei@126．com。

［基金项目］教育部人文社会科学研究项目( 11YJC790268)

［收稿日期］2014-12-24

［中图分类号］F061. 5

［文献标识码］A

［文章编号］1672-5956( 2015) 04-0005-07