中央政治局法治学习与我国法治“新常态”的营造

(郑州大学公共管理学院,河南郑州 450001)

1　法治学习与法治“新常态”的关联

十八届四中全会提出全面推进依法治国,标志着法治将成为未来中国治国理政的基本方式,依法治国将进入制度化、规范化轨道,法治成为一种新常态。

在汉语词典里,常态的本来含义是指固定的姿态、形态或本来的状态,意指事物的发展进入了一种固定或稳定的状态。而新常态意味着事物的发展进入了一种新的长期稳定的趋势。与事物过去的发展态势相比较而言,新常态之“新”不仅意味着形成了一种的常态化的模式,而且具有一定的创新。基于对新常态概念的理解,笔者认为,法治“新常态”至少包含三层内涵。

第一,与十八大前中国法治的理念、法治建设相比较,法治“新常态”意味着法治成为未来中国一种常态化、制度化的模式。不仅如此,法治具有新的内涵,法治之新体现在新思维、新方针和新方法,法治的系统性、整体性和根本性更为明显。

第二,法治不仅成为未来中国治国理政的基本方式,而且将成为未来长期稳定的制度化方式。法治“新常态”实际上意味着法治成为一种国家形态,法治不仅应成为政府和公职人员恪守的基本原则,还应成为全社会常态化的行为模式。法治不是可有可无或者权宜之计,而应成为一种基本的社会准则和人们遵守的行为规范。

第三,法治成为全社会的一种信仰,一种精神,法治深刻嵌入社会之中。法治既是一种法律形态,更是一种价值形态,法作为最高权威深受社会尊崇,任何人和任何组织必须遵守法律,不能逾越法的边界。

从一定意义上讲,法治本来作为一种国家治理的手段,本身具有稳定性和秩序性,但法治成为一个社会、一个国家的常态,并不是很容易的事情,也不是瞬间形成的。从最基本的条件来说,一个国家法治信仰、法治精神的养成离不开全社会对法治的反复学习、领悟与把握。因此,法治学习是使法治常态化的一个重要过程和基础。

首先,法治学习可以树立法治思维。对于法治“新常态”而言,法治思维非常重要,在一定程度上决定着法治能否成为常态,因为法治“新常态”的形成有赖于社会的推动,作为社会主体的人有无法治意识、法治思维就显得尤为关键。而法治思维不可能自动形成,必须通过反复学习才能确立。法治学习的主体可以是普通公民,也可以是执政精英。就前者而言,普通公民的法治学习无疑是推动法治常态化的社会基础,是促成和形成全社会守法氛围的关键。就后者而言,执政精英的法治学习对于一个国家选择法治道路至关重要。塞缪尔·亨廷顿认为一个国家的政治决策很大程度上取决于执政精英的态度[1]32。而政策过程实质上也是一种知识过程,而知识过程的形式之一即学习[2]69。因此,无论是执政精英还是普通公民,必须通过学习才能牢固确立和形成法治思维。

其次,通过法治学习,才能增强学法、用法的本领。学习既可以是理论学习,也可以是实践层面的。学习也是政治有机体的基本能力之一,尤其是适应能力的体现。对于发展中国家而言,治国理政的过程也是一个学习的过程,中国的改革开放从本质上讲就是一个学习的过程。一个国家只有通过法治学习,才能真正领悟法治精神的精髓,才能在学习中真正运用法治的手段解决发展中的问题,体验法治的智慧,提升本身的适应能力和水平,推动法治化的水平。

最后,更重要的是,通过大兴法治学习之风,营造学法、用法的氛围。在全社会树立起法治权威,使法治真正成为一种信仰,使法治成为人们认同的根本价值,法的权威才能在人们的心中和社会中真正牢固确立。

2　中央政治局法治学习与法治“新常态”

法治“新常态”的营造是中国共产党执政以来长期法治学习的重要成果,中央政治局集体学习法治的过程,也就是我国法治确立、法治实施、法治逐渐常态化的过程。

早在20世纪50年代,为了保证新中国第一部宪法制定的科学性,毛泽东就倡导中央高层学习各国宪法,对世界各国尤其是社会主义国家的宪法制定进行必要的借鉴。20世纪80年代,为推动“一五普法”工作,中央政治局先后邀请法律专家为政治局开设法律、法制讲座,希望通过中央领导学法来推动全国的普法工作,推动全社会树立法治理念。中共十六大以后,中央政治局集体学习正式制度化。在学习内容上开始明确提出依法治国的基本方略,通过学习加快探索、构建中国特色的社会主义法律体系,在全党营造依法执政、依法办事的良好氛围。

新中国成立后持续到十八大前的法治学习为法治“新常态”的营造做了很好的铺垫,法治“新常态”的真正营造开始于十八大。十八届中央政治局继承、延续了以往法治学习的传统,并不断立足于当前社会发展的现实,大胆开拓创新,通过法治学习推动法治常态化、制度化。

第一,明确提出法治中国建设的总目标、总布局。党的十八大后,习近平提出了“法治中国”的时代命题。在十八届中央政治局第四次集体学习中,习近平指出：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。法治国家、法治政府、法治社会三者之间相互联系,实际上构成了一个有机的整体,也是法治新常态的一个整体体现和总布局。因此,这次学习实际上提出了全面深化改革时期中国法治体系的总纲要。中国共产党对法治中国建设的基本方略、整体方案进行了部署,强调法是统辖国家、政府、社会的核心,表明全面深化改革时期法治的根本作用、范围已经从依法行政、法治政府为重点转向社会各方面事业的全面法治化。

第二,在法治学习中,逐渐深化对法治“新十六字方针”的认识和宣传,以“新十六字方针”为主要内容的法治“新常态”构成了一个有机系统。中共十八大报告提出：“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”其中,“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”被称为依法治国的“新十六字方针”。“新十六字方针”从科学立法、严格执法、公正执法再到全民守法,法治的内涵更加丰富、全面,这既是对改革开放后我国社会主义法制建设的“旧”十六字方针(“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”)的丰富和发展,又根据中国社会发展的现实进一步阐释了法治的时代内涵。在十八届中央政治局第四次集体学习中,习近平在总结讲话中,对“新十六字方针”进行了深刻解读,强调要提高立法的科学化、民主化水平,完善立法工作机制和程序,发挥立法的引领和推动作用;加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境;改进司法工作作风,让人民群众感受到司法的公平正义;引导全体人民守法,在全社会形成守法光荣的良好氛围[3]144。这表明中央领导层对法治的认识已经达到了一个较为成熟的高度,法治“新十六字方针”实际上已经构成了法治“新常态”的一个有机系统。

第三,在法治学习中,中国共产党反复强调法治思维的常态化。首先,强调中国共产党的执政应牢固确立法治思维,强调依宪执政、依法执政、依法行政的有机统一。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平指出：“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”[3]141党的领导方式和执政方式统一的关键是法治思维的确立、法律规则的遵守。因此,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法,尤其是党的领导干部要把对法治的尊崇和敬畏转化为思维方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策[4]。其次,在进一步深化改革上强调应始终确立法治意识和法治思维。在中央政治局学习以及习近平的多次讲话中,谈到改革,反复释放的信号和核心要求是,要把各项改革纳入法治化轨道,要善于运用法治方式推进改革,以法治规范改革,凡是重大改革都要于法有据。2013年,习近平在山东考察时再次强调,要正确、准确、有序、协调推进改革,该中央统一部署的不要抢跑,该尽早推进的不要拖宕,该试点的不要仓促推开,该深入研究后再推进的不要急于求成,该得到法律授权的不要超前推进[5]。在改革的问题上,树立法治意识、法治思维既指明了改革方向,又保证了改革的常态化。再次,用法治的思维处理政府与市场的关系。政府与市场的关系问题始终是中国社会主义建设过程中一个至关重要而又很难厘清的问题,它关系到中国特色社会主义市场经济的健康发展。在中央政治局第十五次集体学习中,习近平在谈到如何处理政府与市场的关系时,强调政府一定要严格依法执政,该管的事一定要管好、管到位,该放的权一定要放足、放到位,坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。这其实是强调在处理政府与市场的关系上要遵守法律程序和规则。

第四,在法治学习中,中国共产党反复强调法治方式、行为的常态化。强调全面运用法治进行国家治理始终是十八届中央政治局法治学习的一个突出特色。例如,在十八届中央政治局第十四次关于维护国家安全和社会安定的集体学习中,习近平强调从源头上预防和减少社会矛盾,最根本的还是全面推进依法治国,运用法律手段来解决社会矛盾,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境[3]204。在十八届中央政治局第五次、第十六次、第二十四次集体学习中,同样强调用法治来加强廉政建设、党的作风建设、反腐倡廉法规制度建设,把法律、法规制度贯穿到反腐倡廉、作风建设各个领域,充分发挥法规制度的激励约束作用,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,用法治推进反腐倡廉工作制度化、规范化。在十八届中央政治局第十次关于推进住房保障体系的主题学习以及第六次关于生态文明建设学习中,同样强调解决问题的根本方法在于法治。不仅如此,在国家对外行为上,同样注重用法律维护国家利益。在十八届中央政治局第八次关于建设海洋强国的主题学习中,习近平强调要坚持用和平方式、谈判方式解决争端,努力维护和平稳定。在现实海洋维权中,中国政府密切跟踪国际海洋法最新进展和世界各沿海国在海洋权益维护方面的海洋实践和成功经验,不断提高海洋维权能力,坚决维护国家海洋权益。在打击“三股势力”、维护国家统一中同样注重法治手段的根本性作用。法治的作用,己经从十五大提出依法治国基本方略时的“基础性作用”演进为今天治国理政当中的“决定性作用”[6]。

第五,遵循法治领域的客观规律,“破”“立”结合,不断颁布、修改以及废止相关法律、法规,扎实推进司法领域的改革,推动法治实践的有效展开。首先,在“破”的方面：为了规范立法工作、推动科学立法,2014年8月举行的十二届全国人大常委会第十次会议,初次审议了《立法法》修正案草案。这是《立法法》实施14年后首次修改。《立法法》的通过,对于进一步提高立法质量,推进科学立法、民主立法,更好地发挥立法的引领和推动作用,完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义。依照新时期社会治理的要求,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定,新的《行政诉讼法》从2015年5月1日起开始实施。按照法治的新要求,推动依规治党,2014年11月,中共中央发布《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,160件党内法规和规范性文件被废止,231件宣布失效,从而有效解决了党内法规制度中长期存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题,初步形成了完善的党内法规体系。实行已久的劳动教养制度也已被废止。其次,在“立”的方面：按照依法治军从严治军的要求,两年多的时间,相继出台50多项法规制度,军队的纪检、审计等工作全面加强;正式颁布《中国共产党巡视工作条例》,推动巡视工作的制度化;建立宪法宣誓制度。再次,在司法改革领域上,十八届中央政治局举行以深化司法体制改革、保证司法公正为主题的集体学习,部署和推动司法改革。新的司法体制改革先后进行了一系列真正革除司法体制之弊的举措,如明确从财政上保证司法独立、完善司法人员分类管理、启动领导干部干预司法问责制等。通过司法改革,推动司法去行政化和去地方化,规范司法权力的运行。

第六,强调法治建设的“中国化”。中国法治“新常态”不是西方常态意义上的法治,而是带有中国特色的法治模式,具有一定的创新性和自主性。在法治的问题上,不可否认,域外法治意识形态事实上浸染于我国法治建设的整个过程中,并不同程度地对我国法治建设的内容及进程产生实质性影响[7]。中国历来缺少法治传统,中国法治的进程很难置之度外,不可能完全与西方法统绝缘,但从中央政治局集体学习法治来看,中国执政精英显然对西方的法治具有一定的警惕性,以一种审慎和理性的态度来看待西方的法治模式。在集体学习法治的过程中,中国共产党高层始终强调我国政治制度和政治建构的特殊性,坚持法治语境的本土化,强调法治建设的“中国化”。也就是说,成熟的中国法治形态,不可能是西方发达国家的腔调,而只能是中国式的。中国法治必须以当代中国社会为具体场景,以解决中国社会的实际问题为使命。习近平在省部级主要领导学习贯彻十八届四中全会全面推进依法治国专题研讨班上的重要讲话中强调：“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路,本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现;我们要发展的中国特色社会主义法治理论,本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果;我们要建设的中国特色社会主义法治体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”[4]因此,在中央政治局集体学习法治的过程中,执政精英果断摒弃搭载着一定政治企图的西方法治模式,中国需要的法治不是西方三权分立为根本原则的模式,而是强调以党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一为根本原则。

3　法治成为新常态的政治逻辑

第一,法治成为新常态,是中国共产党执政理念的必然要求。法律作为一种根植于特定历史时期和社会经济文化环境的制度,反映了人们在相应时期和背景下的社会需求和价值取向[8]。对于中国共产党而言,从革命党到领导党、执政党,政治角色的转换必然要求政治理念从革命的逻辑转换到执政的逻辑。执政的一个重要目标和价值就是寻求秩序和稳定。法治作为人类凭借法律规则对自己生活的一种制度安排,它是规则之治、文明之治。虽然,各国法治模式不同,但法治已经成为当今世界各国治国理政的首要选择,它自然也成为执政的中国共产党的一种价值选择。自新中国成立以后,中国共产党也一直在积极探索法治建设的道路,从毛泽东的法律观,到邓小平的法制观,江泽民提出依法治国,胡锦涛阐述社会主义法治理念,习近平提出法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,可以看出不同时期法治理念在执政精英中逐渐确立的轨迹。法治成为新常态,正是长期以来饱受人治苦痛的中国人民理性思考后作出的选择,也在一定程度上反映了中国共产党对执政规律的认识和把握。

第二,中国政治发展的现实要求以法治逻辑取代以“国家统治”为起点的权力逻辑,法治成为中国国家治理最为有效的手段。中国的改革开放催生了现代社会的成长,现代社会的发展要求更加系统全面的政治发展与其相适应,国家与社会之间的互动越来越需要法治的嵌入,越来越需要法律和制度进行规范和调适。尤其是进入21世纪后,中国的执政精英越来越形成清晰的政治共识：在政治现代化过程中,权力的失范和不受制约很容易对国家的政治、社会生活带来潜在的危害,非制度化的政治权力更容易成为影响我国社会和谐、稳定的重大因素。在推动政治权力的制度化,保持权力的有效与有限的平衡方面,法治是最好的选择,是最为可靠的治国方略。只有通过法治建设,才能真正“把权力关进制度的笼子里”,才能真正规范权力、制约权力、监督权力,使政治权力的运作和变化减少或消除偶然性、任意性。法治明确界定不同权力主体的地位、作用以及各种政治力量、政治组织相互关系的规范,为政治生活的有序进行提供了最可靠的保障。因此,营造法治“新常态”,其根本目的是要锻造出一个符合中国社风民情的治理模式。

第三,更重要的是,法治成为新常态为未来的中国政治发展创造了新的政治空间。改革开放以来,中国政治发展逐步取得了一系列的成果。20世纪80年代以来,通过恢复社会主义民主和法制,初步实现了国家政治生活的正常化,国家政治体制恢复基本的常态。但长期以来的政治体制改革一直在适应经济体制改革,政治发展服务于经济发展的需要,在这个阶段,政治发展的空间自然有限。20世纪90年代以后,随着改革开放的不断深入和中国经济体制的整体转型,政治形态也必然发生整体转型,在这种政治转型中,政治发展的集中体现不是体制变革,而是整个政治生活逻辑的改变[9]39。这个时期的政治发展的主动性、创造性开始增强。十八大以后,中国共产党提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略思想。“四个全面”成为新时期执政党治国理政的全新布局。“四个全面”战略思想的实施,要求中国的发展更加注重系统性、整体性、协同性。所以,整体性、系统性和协同性不仅是未来中国政治发展的题中应有之义,而且也是实现政治形态整体转型的主要目标。而支撑政治形态整体转型、实现全面治理必须通过法治来解决。通过全面推进依法治国,法治国家、法治政府、法治社会的建设,党、国家与社会各自的政治空间自然由改革之前的三位一体、改革之初的初步分立逐渐走向相对自主、合理,国家与社会的相对自主有了宪法和法律的基础,同时,在依法治国的方略下,党的领导最终可以通过有效执政来实现[10]128。这样,法治建设就不仅仅是基于确立和维护社会秩序的价值了,更重要的是为未来中国的政治发展创造了新的政治空间。

4　结语

从一定意义上讲,法治“新常态”命题的提出不仅使中国共产党的法治学习能力得以体现,更是中国社会、中国政治逐渐法治化的结果。法治“新常态”框定了中国未来政治发展的方向,但法治成为一种信仰、一种精神在实践中的牢固确立和充分落实,还有一段很长的路要走。不过,可以预见的是,在法治“新常态”的营造、运行中,必然大大改善中国国家治理的政治生态,中国国家治理的进程会进入良性运行的轨道。因此,法治“新常态”这一崭新命题的提出,其意义并不在于重启法治价值的讨论与对话,而是使法治成为一种国家治理政策选择。

参考文献：

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[3]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,2014.

[4]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话[N].人民日报,2015-02-03.

[5]认真贯彻党的十八届三中全会精神,汇聚起全面深化改革的强大正能量[N].人民日报,2013-11-29.

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[10]林尚立,等.政治建设与国家成长[M].北京：中国大百科全书出版社,2008.