法治与自治：社会组织参与建构社会治理“新常态”的实现路径

(重庆行政学院科学社会主义教研部,重庆 400041)

十八大以来,党中央强调在保持社会秩序的同时,要充分发挥民众参与和社会协同的作用,以新的理念、新的方式推进社会治理。社会组织是社会协同的重要载体,因此激发社会组织活力,强化其治理功能,对建构社会治理“新常态”显得尤为重要。社会组织参与社会治理问题是治理研究的重要领域。有关学术争论的主要内容包括：社会组织在社会治理中的功能、政府与社会组织的互动关系、社会组织参与社会治理的机制等。我们注意到,研究者们在治理理论、第三部门理论、公民参与、资源依赖理论等分析框架下,对社会组织参与社会治理作了较为深入的研究,研究成果普遍强调了社会组织参与社会治理过程中所具备的自治性(自主性)的重要性,提出了“去政治的自主性”“赋权下的自主性”“社会自发型模式”等新概念。这些概念实质上强调了政府与社会组织的权力边界问题,即社会组织的独立性问题,而弱化了社会组织内部的决策过程与治理结构等自治问题在社会治理中的意义。本文拟从社会组织的社会治理功能的角度揭示独立性与自治性的困境,并在此基础上分析社会组织参与建构社会治理“新常态”的实现路径。

1　社会组织与传统社会治理模式的超越

人类社会历史存在着统治型社会治理模式、管理型社会治理模式和服务型社会治理模式三种基本历史类型[1]。传统社会治理模式强调统治与管理,以政府为单一权威中心管理社会公共事务。而服务型社会治理模式强调多中心治理,以供给公共服务为主要职能,代表着社会治理的新趋势。社会组织革新了社会治理的理念、主体、功能、机制,推动社会治理进入新常态。

1.1　社会组织参与催生了多中心治理模式

社会组织能够充分发挥介于政府与市场之间的桥梁作用,有利于形成政府、市场与社会之间的合作平台。社会组织通过承接政府或企事业单位的委托事项,与政府或企事业单位建立合作关系,实现公共事务共同治理,优化社会治理和公共服务。此外,不管是公益性社会组织还是互益性社会组织,都具备自愿服务的功能,能够发挥整合社会资源、激发社会活力的作用,采取自治、互助、自愿等方式最大限度地满足大众的需要。因此,社会组织作为一种公共事务的治理机构,能够推动社会治理由传统单一型管理到多元互动治理转变,极大地促进多中心治理模式的形成。

1.2　社会组织促进社会治理职能由权力管制转向公共服务

由管理型治理向服务型治理转变有赖于社会组织的广泛参与。社会组织的功能性质决定了它以促进社会公益或共益为宗旨目标,通过各种方式吸纳社会资源,为社会提供公共产品和服务。社会组织提供的公共服务具有种类多样化、内容个性化、方式灵活度高和需求回应性强等特点,有效地增加公共服务的社会资源,弥补政府资源不足。此外,社会组织本身具有非政府性,作为独立于政府公权力的机构,能够对政府权力职能起到监督制约作用,故而有利于政府权力保持公共性的本质,有助于服务型政府的形成。

1.3　社会组织促进社会治理价值理念从“维稳为本”转向“维权为本”

党的社会治理新思维是要在保障人民群众的权利的前提下,促使矛盾化解,保障社会公正与社会稳定。社会治理“新常态”要求重构维稳与维权的关系,强调维权是维稳的基础,维稳的实质是维权。首先,强调维权是维稳的基础,实质上就是由以强制力维稳转变到依法维稳,由“治民”转变到“治权”。社会组织是监督政府权力的重要社会力量,有助于克服官僚主义和效率低下的弊病,促使政府履行依法治理的职责。其次,强调维权与维稳的一致性,兼顾人民权利与社会秩序。社会组织具有公共性与社会性的特征,能够有效整合民众个体化的利益诉求、畅通民众利益表达渠道、使民众“再组织化”,从而实现民众维权行为的理性化、有序化。此外,社会组织具有贴近群众、灵活运转的优势,能够有效协调利益冲突、化解社会矛盾,扮演保障弱势群体权益、弥合社会分歧的角色。

1.4　社会组织有利于实现社会治理方式“柔性”化

社会治理可以凭借法律规范、纪律约束、权力控制等“刚性”手段,也可以依据道德感召、舆论引导、对话协商、信念教育等“柔性”方式。社会组织的崛起打破了治理主体间传统的强制与被强制、服务与被服务的关系格局,使平等、包容、双向的关系得以逐渐形成。此外,社会组织是社会性结构,为多元主体合作与交流提供平台,为多样化利益诉求提供了调整、沟通、表达、理解的渠道,从而协调多元利益分歧,整合碎片化的文化价值观、凝聚社会治理共识,为柔性治理奠定文化基础。

社会组织具备推动社会治理“新常态”形成的逻辑合理性与正当性,因为社会组织相对于政府或企业,具有独特的功能结构与组织形态优势。社会组织若要充分发挥治理社会公共事务的功能,需要具备两个基本前提：独立性与自治性。社会组织的独立性与自治性特征的基本内涵有着巨大差异[2]。一方面,独立性是指社会组织在社会治理的权力结构中具有独立的主体资格与权利。独立性与社会组织外在的物质与制度条件密切相关。国家或政府对社会组织的权力是否超越了传统意义上各部门间的边界,关系到社会组织的独立程度。另一方面,社会组织的自治性着重是指社会组织可以按照自己的目标来行事,能够自行确定运作机制和目标设定,实现自我管理、自我服务。

2　独立性与自治性：社会组织参与社会治理的困境

社会组织的独立性与自治性存在诸多制度性障碍,这些制度包括正式制度与非正式制度。它们制约着社会组织参与建构社会治理“新常态”。

2.1　社会组织独立性缺失的制度表现

现行的社会组织管理制度行政化倾向严重,行政权力过度干预社会组织独立运行。我国一系列行政法规把登记注册制度作为社会组织获得开展业务活动资格的最主要制度形式。《社会团体登记管理条例》(1998)和《基金会管理办法》(1998)规定社会团体和基金会只有在民政部门登记才能获得社会团体法人资格。《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)规定民办非企业单位在民政部门登记后,可以获得法人、合伙或者个体行为主体资格。这些管理制度体现了“归口登记、双重负责、分级管理、非竞争性”等原则,具有门槛高、手续复杂、程序严格、行政管制强的特征。它们奠定了政府对社会组织进行“分类治理”的基础,对社会组织采取“分类控制”“嵌入型治理”“行政吸纳服务”等治理模式[3]。

在现行的管理制度下,社会组织的独立性难以保障。首先,一些社会组织由于满足不了注册登记要求,故以企业名义在工商注册,甚至以不登记的方式变相存在,因而难以获得参与社会治理的合法地位与合法权利。其次,政府通过人事任命、控制财务、干涉内部运行,强化了对社会组织的支配。社会组织的法律地位、组织机构、行为方式、功能作用都带有很强的政府管制色彩,政府“嵌入”社会组织之中。再次,在以政府逻辑为主导的制度下,社会组织的资源结构也受制于政府。资源与制度影响着社会组织的行为取向,许多社会组织主要借助现有的政治体制或政治联系进行强有力的社会动员。社会组织依赖政府扶持手段形成的另一个后果是,政府与社会组织的合作带有明显的“政府选择”性质,行政手段运用较多,而市场机制或公益机制使用较少。当前,政府赋予了社会组织的自主性,使之获得参与社会公共事务的制度空间与组织资源,形成了“赋权下的自主性”的机制。然而,政府的“双重管理制度”并未根本改变,政府治理机制的变化只是原有制度的扩容或升级。由于管理制度行政的色彩浓郁,限制了社会组织的自愿性、非政府性与非营利性的角色定位,社会组织处于依附地位,难以获得独立性。

2.2　社会组织自治性缺失的制度表现

第一,社会组织缺少规范有序的内部治理制度和运行机制,限制了自我管理的能力。多数社会组织缺乏科学民主的决策机制,决策权落入少数人手中,理事会形同虚设。此外,社会组织以追求公益为宗旨目标,其资产的产权性质是一种“公益产权”[4]115-124。这要求社会组织对资产的管理与经营权只能在授权范围内行使,通过社会监督机制保障其运行的公开透明,从而实现其公益性宗旨。目前,社会组织的财务、活动、管理等方面的信息公开制度还未建立起来。一些社会组织没有规范的财务制度、审计制度、人事制度。据2015年3月15日发布的《2014年度中国民间公益透明榜单》数据,民间公益透明度平均值是27.87,反映了民间公益透明度整体较低的现实。财务不透明、审计流于形式导致了社会组织的贪污腐败、人员变动频繁、信用低下等弊病。

第二,公信力缺失限制了社会组织的自治性。一些民间社会生活中的习惯、道德、传统和行为准则形成了对社会组织的行为有着约束力的非正式制度。社会信任是非正式制度的重要内容之一。由于中国传统熟人社会的瓦解,人们对社会信用的评价标准逐渐由熟人亲情取向转变为利益取向。在理性选择的基础之上,社会组织在社会治理中的能力、绩效、效率等与利益获取相关的要素成为影响人们可信度评价的关键。在现实社会中,社会组织违背公益宗旨、商业化、腐败化等行为降低了社会组织的社会治理绩效,致使公众难以对社会组织报以较高的信任与支持。

公信力的缺失进而削弱了社会组织的自治能力。一是降低了社会组织的资源汲取能力与社会动员能力,成为社会组织发挥功能作用的重要障碍。例如,2011年以“郭美美事件”为导火线的一系列慈善丑闻削弱了慈善组织吸纳公益资源开展公共服务的能力。二是对政府与社会组织之间建立合作互动关系造成不良影响。帕特南强调：“在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大;与此相随,合作本身也带来信任,尽管合作所需要的信任并不是盲目的,并且信任意味着对独立行动者之行为有预测。”[5]200公信力的大小直接影响到合作共治的可能性与程度,也影响到政府对社会组织自治地位认同程度。

第三,政府的支持性政策过度介入社会组织内部自治。从我国社会组织发展实际情况来看,社会组织通过个人捐款、服务性收费等方式获取资源的能力十分有限,因而政府部门在资金、人才与设施方面的扶植与支持对社会组织的发展起着重大的作用。由于市场机制匮乏,政府对社会组织主要采取直接拨款的方式,而较少运用经济、税收、法律等间接性调控手段。通过直接扶持与政策倾斜,政府自上而下建立了一系列枢纽型、支持型社会组织,并借助这些社会组织的公共资源开展社会治理。政府通过资源配置的方式嵌入到社会组织之中,形成了两者“嵌入式”的合作模式。社会组织很难发挥社会性、市场性的优势,进而降低了自主性程度。

3　法治与自治：社会组织推进社会治理“新常态”实现路径的二维特征

3.1　运用法治明确政府权力边界,确保社会组织的独立性

法治是重塑政府与社会组织关系的必要手段。社会治理是运用政治权威或行政权力,维持社会秩序的过程。俞可平指出：“治理一词的基本涵义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。”[6]5因而,社会治理秩序本质上表示一种权力关系。塑造社会组织在社会治理结构中角色的关键是重构政府与社会组织之间的权力关系。在人类的历史经验中,限制权力的手段主要有两种：制度与道德。道德方式倚重于治者的品德与自觉性,难免陷入人治的深渊。法治的基础是法律制度与规则,因而相对于权力与道德,更具规则性、制度性与稳定性。法治的基本功能就是限权,能够对社会治理结构中政府的权力加以限制、规范和管理。只有在法治的框架下,政府才能在担负维持秩序之责以外,保障社会组织的独立地位。

社会组织的主体权利是社会组织获得独立性的基础,法治则是社会组织获得主体权利的基本保障。首先,法治保证了社会组织参与社会治理的主体资格。我国宪法明确规定了公民的结社权、参与权与利益表达权,提供了社会组织独立参与社会治理的权利基础。但是,我国现行法律在保障社会组织主体权利方面的缺位限制了社会组织的独立地位。比如现行的法人分类难以涵盖所有的社会组织,基金会就不能归类为社会团体法人;《民法通则》难以独立规范社会组织。目前,理论界对社会组织基本法的制定工作讨论热烈,这有助于推动有关社会组织管理从行政法规治理转变到真正的“法治”[7]。其次,法治有利于建立透明、稳定的参与程序。众所周知,程序先于权利,程序是社会组织主体权利的保障。在实践中,社会组织参与社会公共事务管理受制于政府的职权,缺少透明性、可操作性的程序。如在政府购买服务过程中,行政手段使用较多,而市场机制或公益机制使用较少,总体上缺少公开透明的竞争机制[8]。又如在政策参与实践中,只有社会组织与政府达成“利益契合”,政府才采取支持手段,促使社会组织正式地参与政策的制定与实施[9]。“重关系、轻程序”往往伴随着政府“暗箱操作”的不良行为。官办社会组织本身作为政府机构改革的产物,与政府有良好的合作关系,这样的身份有利于其政策参与作用的发挥。但草根组织兴起于民间,与政府的关系淡薄,难以获得政府扶持。总之,程序与规则的缺失可能致使独立性弱的社会组织难以深入地参与到社会治理之中。应通过法治重构程序与规则,使政府行使职权遵守法定的正当程序,进而给予独立性强的社会组织参与社会治理的平等机会。

3.2　法治影响社会组织自治权的形成与行使

首先,法律授权是自治权的来源之一。社会组织具有非政府性,并非处于行政主体的地位,其自治权不同于公权。同时,社会组织对其成员具有管理权限,因此其自治权也不同于私权。社会组织自治权的来源有三种途径：法律授权、政府委托以及内部成员以契约方式的私权让渡。当前我国社会组织的发展,是国家放权、法律赋权的结果。国家放权使社会组织获得自治权,法律则使之以法制形式确立起来。比如在决策方面,2004年《基金会管理条例》规定基金会理事会是决策机构,其成员控制在5～25人之间,基金会的名誉理事不参与决策。在公共服务方面,2014年通过的《环保法》规定对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。

其次,法治是规范自治权的基本原则。社会组织的自治章程难以代表成员真实意图,理事会难以管理组织人事、财务与运行,进而导致自治权滥用[10]。问题的核心是法人治理结构内部权力分配不合理、权责不明。一是监督机制缺失致使社会组织缺少自律。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》没有明确是否设立监事会,监事会监督不力,捐赠人的权利难以得到保障。又如我国基金会的治理结构采用的是“理事会—监事会”二元结构,试图形成两者相互制衡的格局。由于法律未具体规定监事会产生的途径、人数、以及禁止官员兼任监事,从而导致监事会形同虚设[11]。二是决策机制不民主,形成“内部人控制”现象,即管理层侵害成员利益。自律与他律是解决自治权滥用问题的两种思路。自律机制强调通过社会组织内部的治理结构进行内部监督。与之对应,他律机制则强调外部约束,包括行政监督、社会监督、司法监督等。法治是建立自律机制与他律机制所要遵循的基本原则。这体现在以下两个方面：一是法律是关于权利义务的规定,立法是确定社会组织内部治理结构中决策、执行与监督“三位一体”,明确各组成机构权责关系的最佳途径。二是司法监督是对社会组织自治最有效的监督机制。行政监督通过审批、登记管理等方式进行监督,若无法治保障容易重回政府管控社会组织的老路。司法监督则采取司法救济的方式,与内部救济与行政救济相比,更具公正性、严格性的特征[12]。比较而言,司法权是国家权力中介入自治领域危险性最小的权力。因为它是消极性权力,权力启动程序由利益相关人自治,且司法权运作的程序最为公正和公开[13]156。

3.3　自治是提升社会组织治理能力的保障

社会组织在我国具有很强的功能意义,被认为是独立于政府、企业发挥公共治理作用的第三部门。社会组织的角色定位、功能作用和宗旨目标要求社会组织不能建立类似政府的官僚体制,也不能建立类似企业的利润分配机制,而是要实行自主决策、自主管理。自治是提升社会组织治理能力的前提条件与保障。就能力内容而言,温洛克民间组织开发项目总结了社会组织的四个能力指标：使命、愿景与战略规划能力,治理结构及领导能力,行政及财务管理能力,人力资源管理能力[14]4。从这些能力指标来看,社会组织能力涉及内部治理与外部治理。内部治理能力的内容涉及对组织人、财、物管理。外部治理能力的内容主要是：组织获取资源,提升公共形象,与政府、企业以及民众之间建立良好合作关系。总体来看,自治影响着社会组织内外治理能力的制度、资源与文化要素。

第一,自治是建立社会组织内部法人治理结构的基本原则。法人治理结构及其运行状态是影响社会组织自治能力的制度环境。自治原则是建立科学合理的组织制度与治理结构的指导性原则。理事会制度等法人制度就是强调责任制与独立自主。社会组织内部的财务制度、监督制度等都要以自治为指导,防止政府行政权的干预。只有以自治为基础,社会组织才能建立决策机关、执行机关与监察机关之间权责明确、协调运转、相互制约的法人治理结构,实现内部的决策民主化、能力专业化、信息公开化、人才结构合理化。

第二,自治增强社会组织汲取资源的能力。决策个人化、缺乏监督机制、信息不透明、财务管理不规范、专业化人才欠缺等内部治理机制缺陷,直接导致了社会组织自身“造血”功能不足,从而限制了社会组织的资源供给能力,使之主要依赖外部的政府行政性支持资源。根据调查,王名认为政府是社区社会组织主要的资金来源,而服务性收费、会费和捐赠所占的比例不到10%[15]183。在自治机制作用下,社会组织可以获得内部人、财、物的自主权,理事会根据社会需求作出决策、公开信息、控制服务成本,从而提升内部运作能力,依靠自身提供的公共服务和产品,从市场、社会中广泛汲取资源。

第三,自治拓展了社会组织的社会资本。自治机制使社会组织成为社会资本积极创造者。一是社会组织自治促进各种社会主体之间关系的组织化、网络化与制度化。民众组建各文体类、志愿类等社会组织,借助社会组织自治功能展开自我服务、利益诉求与政治参与,从而实现社会的再组织化。同时,自治性意味着社会组织内部实行民主化、平等化管理。这有利于各类社会主体以社会组织为纽带建立横向的社会关系网络,从而弥补了以依附为特征的纵向社会关系网络的不足,促进社会主体之间更加频繁与紧密的交往,实现社会主体充分动员,增加社会组织的社会资本。二是自治机制能够克服“志愿失灵”,促进社会组织养成志愿精神。社会组织丧失自愿精神与公益使命既是失德之举,也动摇了社会信任的根基。只有社会组织具有独立自主的决策机制,才能规避过度政治化或市场化造成的风险,进而能够运用社会资源,有效履行满足了社会需求的责任,从而增强公信力和培育社会资本。

总而言之,推进社会组织参与建构社会治理“新常态”要以法治化与自治化为基本路径。法治化的本质是限制政府权力,使社会组织获得独立性与合法地位,特别是政治上的独立性。法治的赋权与规范功能,也保障了社会组织的自治权与自治效力。自治化则意味着社会组织获得自治权能,从而提升了社会组织在治理中的能动性。法治化调节社会治理的权力结构关系,自治化则塑造了社会组织主体能动性。只有法治才能真正限制政府权力,而法治的目标是围绕着社会组织自治的目标展开的。在社会组织参与社会治理的结构中,法治与自治共同调节权力与权利关系,缺一不可。缺少法治会导致合法性危机,缺少自治则陷入有效性困境,如此,就形成了社会组织推进社会治理“新常态”实现路径的不可分割、统一的二维特征。

4　结语

在政府职能转变与社会体制变革的背景下,社会组织作为一种新兴的公共治理结构,对建构社会治理“新常态”具有重大的功能意义。独立性与自治性分别对应于社会组织的外部治理与内部治理,共同构成其完整的主体性特征。我们认为应该对两者予以区别对待,并且坚持两者一体建设,不可偏废。独立性的核心是重新定位政社关系,确立政府权力边界,聚焦于行政管理体制;自治性的核心则是完善社会组织内部自治体制与能力,聚焦于结社权与自治权。行政管理体制变革的重点是改革社会组织管理制度,完善结社权与自治权的着力点是建立现代社会组织体制。由此可见,完善社会组织参与社会治理既是一个公共治理问题,也是一个社会建设问题。我们长期以来的思路是改革行政管理体制,约束政府不适当的行政管理权。这种观念侧重于政府公共治理创新,而忽视了以社会组织为中心的社会建设。未来的发展趋势是要增强社会自治能力,重构社会组织自治秩序,完善社会组织的内部治理结构、财产制度、人事制度。我们认为在新的发展形势下,要发挥社会组织参与社会治理的功能作用,就是要共同推进行政改革与社会建设,把政府职能转变、社会体制创新与社会组织治理结合起来。

在社会组织参与社会治理过程中,独立性与自治性所表现出来的目标指向是不同的。独立性指向社会共同体对社会组织参与社会治理资格与权力的认同,强调的是合法性问题。自治性指向社会组织参与社会治理的能力与效果,强调的是有效性问题。从这个角度来看,法治与自治的二维路径是社会组织参与社会治理合法性与有效性的二元逻辑互动的结果。因此,法治与自治契合了社会治理“新常态”的价值取向,即走向法治化与善治。建立“依法自治的社会组织体制”是中国亟待解决的重要课题。践行“依法自治”理念若仅把法治运用于自治问题,则是单方面地关注了有效性,因此要把法治贯穿于建立新型政社关系、明确权责关系之中,实现政府依法治理和社会组织依法自治有机统一。

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