十八大以来我国外交政策的与时俱进与外交“新常态”的构建

(中共重庆市委党校科学社会主义教研部,重庆 400041)

十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央统筹国内国际两个大局,在保持外交大政方针连续性和稳定性的基础上,在具体的外交布局和政策落实方面呈现出一些不同以往的与时俱进。诸如合法国家利益在中国外交政策中的指导地位愈加凸显;构建新型大国关系体现了党中央处理中美关系的新原则与新思路;“一带一路”倡议成为新形势下中国战略周边的外交战略;“互信、互利、平等、协作地”的新安全观带来了安全外交的新形势。这些外交政策的与时俱进有效地维护了国家的主权、安全与利益,塑造了有利于中国和平发展的周边环境,体现了中国主动地承担地区安全责任的战略态势,在很大程度上影响着我国今后的外交政策及其发展方向,从而形成了中国外交“新常态”。

1　外交新重点任务：国家合法海外利益保护

由于历史文化和意识形态等方面的原因,国家利益在中国对外关系中的地位并不突出。到了本世纪初期,国家核心利益成为中国对外政策中的一个热点。十八大报告延续了改革开放以来外交政策的大政方针,强调中国将始终走和平发展道路,坚定奉行独立自主的和平外交政策,但“坚决维护国家主权、安全、发展利益,决不会屈服于任何外来压力”的表述第一次出现在党中央报告中,凸显了新一届领导集体对国家利益的理性认知和高度重视。2014年11月28日,习近平在中央外事工作会议上指出：“中国必须有自己特色的大国外交。要坚定不移走自己的路,走和平发展道路,同时决不能放弃我们的正当权益,决不能牺牲国家核心利益。”[1]习近平一再强调：“我们要坚决维护国家主权、安全、发展利益,任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易,不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”[2]中国领导人在对外关系中以前所未有的频度强调中国的国家利益,表明国家利益已经成为中国对外政策主要的指导原则。

十八大以来中国外交政策的一系列调整也表明,国家利益已经成为落实中国对外政策的底线。2012年9月日本政府执意对钓鱼岛实施“国有化”以后,中国通过海监船巡逻、海监飞机巡航、发布钓鱼岛海域环境预报、公布钓鱼岛领海基点基线、设立东海防空设别区等一系列政策调整,彰显了中国政府维护自身主权利益的决心。针对南海争端的相关国家不断采取改变现状的挑衅行为,中国政府于2013年7月将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处升格为“海南省三沙市”,在永暑岛、渚碧礁、美济礁推进填海造陆活动,并在南海地区实行多兵种参与的联合军事演习。面对美国及部分东南亚国家的外交压力甚至武力威胁,中国政府坚定地表明,中国对南沙和西沙群岛及其附近水域拥有不可争议的主权。中国坚持在充分尊重历史事实和国际法的基础上,与有关当事国通过平等对话和友好谈判寻求妥善解决争议的办法。近年来,中国政府不断通过各种外交场合,宣传及阐释自身在东海、黄海及南海地区的国家利益红线,充分表达中国在上述地区的坚定立场。同时有效整合多种实力资源,特别是军事力量在相关地区的有效管理能力,切实捍卫中国在上述地区合法的国家利益。中国还积极参与全球公域治理方面的规范构建、机制创设与政策制定,积极捍卫和保护中国合法的海洋利益、极地利益、太空利益和网络利益。

与此同时,随着中国经济社会的快速发展和融入全球化进程的不断深化,中国的国家利益突破传统地理界线,迅速向海外延伸与拓展。相关地区的国内动荡、地方冲突、恐怖主义、跨国犯罪、自然灾害等问题与风险对中国海外利益的保护提出了紧迫的要求。2014年11月28日,习近平在中央外事工作会议上强调“要切实维护我国海外利益,不断提高保障能力和水平,加强保护力度”[1]。2015年3月也门局势突然恶化,中国政府整合国内及当地多种外交资源,紧急动用海军舰艇编队赴也门执行撤离中国公民任务。随着中国海外利益的不断扩展,特别是“一带一路”战略的顺利推进,中国政府有效运用政治、经济、军事、文化等多种外交资源,切实保护我国海外公民的人身、财产及海洋通道安全,将成为未来外交谋划与布局的重点与难点任务。

2　外交新思路：构建新型大国关系

近年来,随着中国实力的不断上升,有关中美之间战略冲突甚至对抗的猜测和预测一直不绝于耳。这种判断基于大国政治的“伯罗奔尼撒逻辑”或所谓的“修昔底德陷阱”,即历史上实力上升的强国倾向于引发冲突和战争的惯例。以米尔斯海默为代表的学者认为,中国不可能实现和平崛起;只要中国按照现在的增长速度发展下去,美国和中国可能就会卷入一场有相当潜力变成战争的激烈的安全竞争[3]。在此背景下,美国各界掀起了新一轮对华政策的大辩论,其中要求美国政府修改对华接触战略,采取强硬对华政策甚至遏制政策的呼声不绝于耳。2015年3月,美国对外关系委员会发表《修改美国对华大战略》的研究报告指出“北京和华盛顿之间长期处于战略对抗的可能性很高”,美国新战略的重点是“抗衡中国力量的崛起,而不是继续帮助其占上风”,应该“以遏制为主,接触为辅”,甚至支持一种以对抗为主、合作为辅的中美关系[4]。事实并非如此。习近平于2013年访美时提出新型大国关系,强调其内涵包括三个方面：一是不冲突、不对抗;二是相互尊重;三是合作共赢[5]。2014年11月,习近平从六个方面进一步深化了中美新型大国关系的内涵,即加强高层沟通和交往,增进战略互信,在相互尊重基础上处理两国关系,深化各领域交流合作,以建设性方式管控分歧和敏感问题,在亚太地区开展包容协作,共同应对各种地区和全球性挑战。

新型大国关系体现了党中央处理中美关系的新原则、新思路与新的政策导向。第一,中国逐步改变了过去被动适应的战略态势,更加积极主动地塑造中美关系。2012年2月时任国家副主席的习近平访美并在华盛顿发表演讲时,就提出中美应当建设“21世纪的大国关系”,表明了中国对中美未来战略走向的前瞻性规划。此后,中国领导集体在所有与美方的外交活动中,均不断强调与阐释新型大国关系及未来中美关系的战略定位、处理原则等一系列指针性内容,体现了中国逐渐增强的战略自信与积极态势。第二,中国为中美双方的外交互动划定了基本的政策红线,即尊重彼此的核心利益。中国新一届领导集体敏锐地意识到,中美之间的结构性矛盾是大国发展到一定阶段必然会遇到的安全困境。但是,接受矛盾并不代表美方可以无视、甚至践踏中国的核心国家利益。因此,习近平和其他领导人在不同场合多次表示,双方应该尊重各自的核心利益和重大关切是中美关系得以向前发展的根本保障。第三,中国愈加重视由于第三方介入引起的间接性结构冲突,强调中美的危机管控能力。由于东亚已成为中美战略接触与竞争的前沿地带,加上诸多第三方的存在,且在民族主义上升、领土争端根深蒂固等客观情势之下,第三方因素引发的中美间接性结构冲突巳经成为现实的威胁[6]。中国必须保持与美国的有效沟通,管控主权争端,最终实现和平解决,这样才符合中国外交的长远利益。

在新型大国关系的原则指导下,中国近年来对美外交政策也呈现出一系列新的特点。首先,中国不断推进与美国的各类高层对话机制,积极推动政党外交。2015年5月,第八届中美政党高层对话,双方围绕“法治与中美各自未来发展”的主题,就各自执政理念、政策主张和发展战略交换看法,就各自反腐与法制社会建设及举措、管党治党相关做法坦诚交流。中美政党高层对话将成为双方超越意识形态差异、增强理念政策沟通、增进政治互信的对话平台。其次,中国愈发重视军事外交在中美关系中的重要作用。中国对美国“亚太再平衡”过于倚重军力调整背后的战略意图心存疑虑,美国也一直对中国军事现代化的迅猛发展表示担忧。十八大以来,中国加强了同美军的军事交流,2015年海军首次参加美国主导的环太平洋军事演习。最后,中国加强了同美国在冲突管控方面的交流。随着南海局势的升温,中国一方面以实际行动捍卫自身的主权,一方面加强了与美国在战略共识和冲突管控方面的交流。2015年6月结束的第七次中美战略与经济对话再次强调海空相遇安全行为准则的重要性,提出两国“力争在2015年9月前就行为准则中的‘空中相遇’部分达成一致”[7]。

3　外交新战略：周边外交与“一带一路”

近年来,中国的周边环境持续面临严峻的考验。历史遗留问题、地区冲突、大国博弈及非传统安全问题等因素进一步削弱了本就脆弱的政治互信与安全合作,对中国的国家利益带来了严峻的挑战。周边既是我国的战略根基,也是我们对外战略布局调整的起点和落脚点,对我国的安全与发展非常重要。中国对周边区域的认知定位还在形成过程中,需要时间逐步梳理和清晰。对周边地区关系结构和秩序构建的努力,也需要在参与中逐步发挥作用和提升影响力。十八大以来周边外交的大政方针、战略规划以及政策实践,都体现了中国经略周边,构建区域新秩序的努力。

首先,党中央提出了一系列新的周边外交理念与方针。2013年10月24日至25日,党中央、国务院在北京召开了周边外交工作座谈会,习近平在座谈会上强调：“我国周边外交的基本方针,就是坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,突出体现亲、诚、惠、容的理念。”“要对外介绍好我国的内外方针政策,讲好中国故事,传播好中国声音,把中国梦同周边各国人民过上美好生活的愿望、同地区发展前景对接起来,让命运共同体意识在周边国家落地生根。”实现中华民族伟大复兴的中国梦,坚持“亲、诚、惠、容”外交理念和“命运共同体”意识,坚持正确义利观成为指导中国周边外交的基本方针。除此以外,“开展周边外交要有立体、多元、跨越时空的视角”的提法很新颖,意思是在和周边国家进行外交活动时既要有层次感、多面性,又要关注到历史和现实相联系的特色。外交“要谋大势、讲战略、重运筹”的提法也少见于此前的官方报道之中[8]。这些理念体现了党中央在新形势下对周边外交的高度重视和理论创新。2015年3月28日,习近平出席博鳌亚洲论坛发表题为“迈向命运共同体,开创亚洲新未来”的主题演讲。“命运共同体”继承了和平发展、互利共赢、和谐世界等指引中国外交的基本理念,也已成为中国与亚洲各国合作共赢、共同发展,积极推动全球治理变革,共同应对风险和挑战的指针[9]。

其次,“一带一路”倡议成为中国周边外交大战略的雏形。2013年,习近平先后提出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(合称“一带一路”)的倡议。2014年7月,戴秉国在一次讲话中指出,“一带一路”建设首先需要共同营造一个持久和平稳定的国际大环境。就其内涵而言,第一,“一带一路”很明显是经略大周边的经济外交战略,以规划和推动区域经济合作为主,兼顾人文与社会交流,通过构建区域经济一体化的新格局,把中国建设成为经济贸易和投资的大国。第二,“一带一路”倡议构成了中国面向太平洋全方位对外开放的战略新格局和周边外交战略新框架,并涉及未来海上秩序的重建问题、陆海通道安全、战略支点的构建等安全议题,是塑造中国和平崛起环境的安全外交战略。第三,“一带一路”倡议致力于推动中国与周边各国的文明交融、文化交流、民心相通与信念共享,是提升中国软实力的文化外交战略。随着亚投行、丝路基金、基础设施建设等具体政策的逐步推进,“一带一路”倡议已成为中国周边外交全新的战略规划与政策指引,也成为新形势下中国前瞻性的经略周边的大战略雏形。

最后,新一届领导集体上任以来,以前所未有的高频率走访周边各国,开展了一系列重大外交活动。2013年3月,习近平就任国家主席以来的首次出访选择了俄罗斯,并且在随后的7个多月中和普京见了5次面。同年9月3日至13日,习近平对土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦中亚四国进行国事访问,并首次提出共同建设“丝绸之路经济带”的战略构想。2014年,他专程访问俄罗斯、韩国和蒙古国,在韩国提出要践行正确的“义利观”,在蒙古回应“搭便车”论,欢迎各国搭中国发展的列车。李克强总理首访的第一站是印度,将中印关系提升到了50年来的最高水平。他对东盟的访问,以及外交部长王毅多次东盟行,开拓了中国西南外交的发展空间。杨洁篪对蒙古和缅甸的访问则是在稳定周边的同时对特定对象的重点访问。2014年,中国成功主办亚信峰会和APEC领导人非正式会议,相继提出“亚太伙伴关系”“亚太梦”“亚洲安全观”等新外交理念。

4　外交新形式：“互信、互利、平等、协作”的安全外交

习近平在中央外事工作会议上发表重要讲话,倡导共同、综合、合作、可持续的安全观[1]。十八大以来,中国更为积极主动地承担地区安全责任,执行安全利益和政治利益优先的外交政策,安全外交政策呈现出崭新局面。

首先,中国在坚持“不结盟、不对抗和不针对第三国”原则的基础上,在中俄安全合作中的一系列重点领域取得了新的突破。第一,中国加强了与俄罗斯在一系列国际及地区安全事务上的协调与合作。在叙利亚问题上,中俄两国数次在联合国大会和安理会否决了涉叙决议,表达了中俄反对西方片面地动用军事手段干涉一国内政并试图将其合法化的立场。在俄罗斯因为克里米亚问题遭受西方制裁之际,中国一方面坚持了独立自主的外交原则、尊重各国主权和领土完整、不干涉乌克兰问题的一贯立场,另一方面保持了与俄罗斯的交流与沟通,表达了对俄立场的充分理解。第二,中国提升了与俄罗斯军事安全合作的高度。中俄两国之间近年来联合军演频繁,军事交流机制日趋完善。2013年7月,中俄举行“海上联合—2013”军演,首次出现联合护航和解救被劫持船舶等非传统安全领域的训练课,双方展示了各自装备的战术和技术特点,体现了两军很高的战略互信水平。2015年8月,中俄两国联合举行代号为“海上联合-2015(Ⅱ)”的联合军演,是中国海军第一次在日本海海空域展开军事活动。第三,2015年5月,习近平对俄罗斯进行正式访问,双方签署《国际信息安全保障领域政府间合作协议》。中俄双方在网络犯罪和恐怖主义方面的各执法机构将在这份战略性框架协议的指导下,共享网络安全技术专业知识,并建立沟通渠道以对网络威胁作出迅速回应。

其次,中国努力推动上合组织的经济合作转型,进而带动安全合作的全面综合转型。上合组织成员国在安全领域的合作主要经历了建立在军事互信基础上的传统安全合作、面对共同安全威胁的非传统安全合作和不断完善的综合安全体系三个发展时期。习近平2013年9月出席上合组织成员国元首理事会第十三次会议时提出四点主张：弘扬互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的 “上海精神”;共同维护地区安全稳定;着力发展经济务实合作;加强人文交流和民间交往。近年来,中国不断推动各成员国对安全与发展的新型认知,把安全与经济合作作为基本职能和优先发展方向,坚持“以互信求安全,以互利求合作”的安全合作模式,谋求成员国的共同安全、共同发展和共同繁荣。习近平2013年访问哈萨克斯坦时提出共同建设地跨欧亚的“丝绸之路经济带”构想,有助于组织成员国把合作议程从主要面向安全性问题扩展到经济合作,这样的经济转型也将会带动组织成员国安全合作的全面综合转型[10]。

最后,中国愈发重视核安全外交。福岛核事故引发了国际社会对核安全的高度关注,新一届领导集体也愈发重视中国在该领域的国际责任与外交贡献。在2012年的首尔核安全峰会之前,中国政府发表了《中国在核安全领域的进展报告》,报告指出,“中国政府加大对核安全的投入,对全国核设施的安全状况进行了全面分析检查,对运行核电站安全系统的有效性进行了评估并提出了升级建议”。2014年3月24日,习近平在荷兰海牙举行的第三届核安全峰会上发表讲话,首次阐述了中国在核安全问题上的基本立场和基本原则。他强调,中国“要坚持理性、协调、并进的核安全观,把核安全进程纳入健康持续发展轨道”。通过参加全球核安全议程,到2014年中国已经比较完整地提出了对全球核安全治理的看法,中国正以一种新的姿态展现在全球核安全治理的舞台上[11]。近年来,中国一方面不断完善国家核安全法规体系,对全国核设施开展了全面安全检查,另一方面加大了对国际原子能机构主导的核安全国际合作机制的支持力度,加强了与美国等大国的沟通与实质性合作。中美正在合作建设的核安全示范中心致力于为国际社会,特别是亚太各国提供人员培训、经验交流与技术咨询,必将成为中国推行负责任大国核安全外交的又一重要平台。

参考文献：

[1]习近平出席中央外事工作会议并发表重要讲话[N].人民日报,2014-11-29.

[2]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,2014.

[3]John J.Mearsheimer.The Tragedy of Great Power Politics[M].W.W.Norton&Company,2011.

[4]Robert D.Blackwill and Ashley J.Tellis.Revising U.S.Grand Strategy Toward China[R].Washington D.C.：Council Special Report,2015.

[5]温宪,陈一鸣.跨越太平洋的合作——杨洁篪谈习近平主席与奥巴马总统安纳伯格庄园会晤成果[N].人民日报,2013-06-10.

[6]李开盛.间接性结构冲突——第三方引发的中美危机及其管控[J].世界经济与政治,2015(7).

[7]第七轮中美战略与经济对话框架下战略对话具体成果清单[EB/OL].http：∥news.xinhuanet.com/ttgg/2015-06/26/c_1115727263.htm.

[8]为我国发展争取良好周边环境[N].人民日报,2013-10-26.

[9]徐瑶.新华网评：迈向命运共同体博鳌吹响新号角[EB/OL].http：∥ news.xinhuanet.com/2015-03/29/c_1114795731.htm.

[10]刘莹.上海合作组织安全合作的理念基础与转型[J].亚非纵横,2015(2).

[11]吴莼思.核安全峰会,全球核秩序建设与中国角色[J].国际安全研究,2015(2).