构建网络反腐“新常态”：意义、困境与路径

(西华师范大学政治学研究所,四川南充 637002)

当前,随着高压反腐的不断拓展和深化,网络反腐备受关注,它不仅是反腐倡廉的有力支撑,而且自身也正在走向常态化、规范化、制度化,既得到了民众的普遍响应,更得到了党和国家的积极认可和制度支持。2009年9月18日通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》要求“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处理机制”。2010年1月中纪委强调,要“拓宽群众参与反腐倡廉工作渠道,加强反腐倡廉与网络信息的收集、研判和处置,积极回应社会关切”。十八届三中全会提出要“加强反腐败体制机制创新和制度保障。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制,运用和规范互联网监督”。由此可见,互联网作为信息化时代的反腐新手段,已经得到党和政府的高度重视并已成为反腐的“神兵利器”,其重要性日趋凸显。2014年12月9日,中央纪委监察部官方网站开通反腐败国际追逃追赃专栏,同日,中央国家机关举报网站正式开通,表明我国反腐败领域的网络正规军基本建成,网络反腐正在进入一种新的常态。由此,反腐实现了间歇性和运动性向常态性和长效性转变,实现了倒逼性向主动性转变,实现了选择性向全覆盖转变。并且,这种常态性、长效性、主动性以及全覆盖的反腐已经成为新时期网络反腐“新常态”的基本内涵。王岐山在2015年1月12日的讲话中强调：“纪检监察机关不断提高工作透明度,畅通群众监督渠道,发挥新媒体、新技术作用,形成无处不在的监督网。”然而,网络反腐也是一柄双刃剑,网络以其信息碎片化、监督主体大众化、揭露腐败便利化、议题设置多元化、腐败信息发布实时化等特点在带来反腐工作巨大成效的同时,也使得网络反腐风险与机遇并存,带来新的社会问题。因此,推进网络反腐制度化、规范化地常态运行,进而实现体制外反腐和体制内反腐的有效对接,就成为党和国家亟需解决的重大课题。

1　构建网络反腐“新常态”的意义

第36次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2015年6月,我国网民规模已达6.68亿,手机网民数量达到 5.94亿,互联网普及率为48.8%。伴随网络技术和应用的迅速普及和发展,中国的互联网舆论环境发生了不可逆转的变化,网络已经成为民众监督政府和反贪治腐的最前沿阵地和重要渠道,展现出了独特的价值优势。

1.1　提升公民参与政治的效能感,推进政府廉政建设

在科层制组织结构下,高度集权、等级森严、垂直管理的政府运行模式造就了传统社会信息的垄断局面。信息资源严格控制于政府手中,且只能以线性的方式在各层级政府之间进行交流沟通。网络的出现改变了这种信息传递的垂直性和封闭性,突破了传统社会公民参与政治途径和渠道单一的障碍。“距离不再限制通讯成本的现象……将会改变人们在居住和工作上的选择,改变国界的观念和国际贸易的方式。距离的消亡意味着依赖于(计算机)屏幕或电话,任何活动可以在世界的任一地点进行。”[1]互联网传播的分散式技术特性使得互联网高度灵活、四通八达,政府很难像对待传统媒体那样将互联网禁锢起来,通过控制互联网来限制信息的传播和流动。公众只要坐在家中,鼠标一点就可以跨越时空限制,绕过科层制中间环节的“层层把关”而把国家公职人员的贪腐信息展现在全世界面前。网络的交互性又使得网络爆料经过网民评论、发酵、媒体介入等环节而相互碰撞、激荡形成强烈的舆论风暴,对政府处置腐败事件产生巨大的压力。调查显示,对网络曝光的腐败事件,迫于众目睽睽的巨大舆论压力,政府的回应通常极其迅速而有效,大多数被网络曝光而发展成网络公共事件的腐败官员基本都得到了查处。网络导致的这种信息传递路径的颠覆性变化及在此基础上产生的倒逼机制,往往给腐败以致命一击,使得政府官员不敢腐。网络反腐通过让公民亲身行使作为公民基本权利的监督权,亲自参与网络反腐各个环节,眼见腐败官员如何因自己的参与而落马,能够增强公众参与政治的效能感,进一步激发和提高公众参与政治的更大热情和积极性,激起网络反腐的巨大风暴,最终推进党的廉政建设。

1.2　监督和规范公共权力运作,巩固执政合法性基础

亨廷顿曾指出,“腐化是现代化的产物”,“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关”[2]45。现代化转型过程中社会基本价值观、社会财富和权力来源的变化,使得腐败已经成为现代化国家发展进程中的突出问题,反腐也因此成为事关国家政权生死存亡的大问题。然而,“反腐败没有药到病除的良方,需要一点一滴地改造,在社会结构中不断增加透明和制衡两种精神”[3]。网络反腐依托互联网全方位开放的优势,成为这种透明精神的一种有效载体并逐步转换成制衡机制。当前,国家公职人员违纪违法案件越来越呈现出作案群体化、隐蔽化、高智能化,办案线索发现难、突破难等特点,使得违纪违法案件如果只靠专门机关来调查整治,因受到信息和技术水平等各方面的限制而效果不佳。而网络以其开放性、广泛性、互动性特质将反腐的主体扩及最广大的人民群众,改变了专门机关单打独斗、发现线索和取证困难的现状。网络将政府运作的诸多信息都曝光在阳光之下,使得腐败行为的生存空间被不断压缩,反腐治贪的视野和范围也因此而不断扩大和深化。对于腐败官员来说,“网民强大的曝光能力和聚焦所形成的影响力,似乎已成为一种噩梦般的威胁”[4],而不得不谨言慎行,更加严格地执行廉洁从政的各项规定。网络以其对贪腐的举报、惩治的高效率和警示震慑作用而在反腐败斗争中越来越成为一种“起决定性作用的工具”[5]59。通过将公共权力运作的过程、机制和信息置于亿万网民面前,督促政府官员利为民所谋、权为民所用,网络反腐正在改变传统的上下脱节的权力运行异化困局,实现权力运行的本性回归和规范运作。通过监督和确保公共权力的规范化、制度化常态运作,督促政府清正廉洁、克己奉公,网络反腐必将因此而增强公众对政府的政治认同和支持,最终巩固和夯实党和政府执政的合法性基础。

1.3　培育现代公民意识,提升公民民主能力

国民的民主意识、民主素质和民主能力,深刻影响着国家的政治发展水平。网络反腐以其广泛的匿名参与、高度的人身安全和极低的政治危险等特质,给予国民民主意识、素质和能力锻造的机会和实践。一方面,网络的技术特点使它成为一个高度互动、灵活及去权力化的媒体,网络以其平等交互性特征突破了国民政治参与在政治、经济、地理和生理上的障碍。“网络具有一种‘再造’和‘遮蔽’作用,能够把人的身份随意进行修饰涂抹。”[6]23在网络这个虚拟世界里,国民再无现实世界的高低贵贱之分和思想顾虑,可以自由地对政府官员的贪腐事件进行检举、揭发、举报与评论。网络反腐因为国民的广泛参与进而有助于锻造和强化国民的平等、自由和公民权利等民主意识。另一方面,网络的开放性、透明性、互动性,为公民提供了更为自由、即时的意见表达空间,更是因其匿名性消解了国民害怕打击报复的后顾之忧,促使国民能够按照自己的内心真实意愿参与社会事务和对政府权力的监督。网络反腐突破了普通公众很难直接获得民主实践演练机会的现实窠臼,在网络领域提供给公众一个直接参与政务、监督政府的公共手段和平台,对公众进行民主政治的实战训练。通过发动和参与网络反腐,公众可以习得如何争取、维护自己的权益,掌握利益表达和捍卫的方法和技巧。因此,网络反腐作为公民在网络公共领域中参与政治生活的实践,不仅具有提升反腐的实效、健全社会监督体系的现实功用,更具有培育公民民主意识、提升公民民主能力,进而推进我国政治发展的作用。

2　构建网络反腐“新常态”面临的困境

国际互联网从1994年接入中国至今只有20余年的历史,而利用网络进行反腐也只是近10年的事情。网络反腐的“年轻、不成熟”使得网络反腐要真正实现新常态还面临着制度缺位、平台滞后、反腐主体素质参差不齐等种种困境,阻碍着网络反腐实践的深入推进。

2.1　网络反腐制度残缺

当前,网络的迅捷、匿名、互动特质使得网络成为部分人散布谣言、人身攻击、诬告陷害、娱乐愚弄等推波助澜的场所。侵害公民权利、干扰司法工作等现象屡禁不绝,网络反腐制度供给不足、残缺不全是重要原因。当前,虽然我国已经相继颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《互联网信息服务管理办法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》等基本的法律法规,但这些法律法规局限于网络安全和追究网络侵权责任的范围,非常“零散”和残缺,对网络反腐不能给予足够的制度支持。一是现有法律法规缺乏围绕网民、网络经营者而建构的确保贪腐信息真实性的网络监管制度,使得网络反腐信息的发布、评价、讨论、互动、传播等各种行为缺乏“把关”而沦为网络暴力。二是虽然国家倡导网络举报,但现有法律法规却缺乏网络反腐的工作体制和运行体制,网络贪腐信息的收集、甄别、处理、回应、反馈以及查办期限等具体程序模糊不清,消解了网民对政府网络反腐态度和效果的信心。三是确保网络反腐能长效进行的配套制度缺位。政府信息公开、官员财产公开、离职审计等配套制度尚不完善,使得网民对贪腐的信息获知能力受到限制,网络反腐的广度和深度因此受到掣肘。可见,网络监督仍处于初级阶段,关于网络监管的现有法律法规与互联网的发展相比还存在一定的滞后性和可操作性不强的问题。法律规范的不完善已经成为网络反腐的最大硬伤,致使政府往往进退失据,拿捏不住分寸,网民也可能行为失范,造成在网络反腐中怪像频现。

2.2　网络反腐平台滞后

尽管网络反腐方兴未艾,日益勃兴,但网络反腐案例总数与全国检察机关立案侦查的腐败案例数相比还十分微小,而且官民间网络反腐功能倒置现象也十分突出。政府网络反腐平台滞后、缺乏影响力是造成网络反腐发展困境的又一重要原因。

一是中央与地方反腐机构网站发展失衡。2009年10月28日中央纪委监察部开通了全国纪检监察统一举报网站,2015年6月30日西藏纪检监察网正式开通运行。至此,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团纪委、监察厅(局)均已开通官方网站,中纪委官方网络举报平台中的二级网页能全部直接链接到各地纪检监察机构的网页,全国纪检监察机关网站群正式形成。与中央和省级纪委专门的举报平台蓬勃发展相比,省级以下地方网络举报平台发展相对滞后,普遍存在发展水平低、管理不规范、综合性差、回应性差等问题,与声势浩大的民间网络反腐相比,影响甚微。首先,各地市州特别是县(市、区)专职反腐机构网站建设严重滞后。地方纪委监察局和检察院还有一部分尚未建立反腐网站,少数已建有的网站也是名存实亡,普遍存在与公共网络衔接失调。其次,面对公网平台上各类汹涌激荡的贪腐信息无法主动出击进行采集,面临“信息危机”。最后,反腐网站的社会影响力低。多数政府反腐网站忽视政府网络反腐流程的建设,网站内容“千网一面”,更新缓慢,难获网民青睐,更谈不上引导网络舆论。

二是官民间网络反腐功能倒置。各级纪委、监察、检察部门等反腐机构大多数都建立了网络检举和举报平台,并且倡导广大民众通过官方网络途径积极举报腐败行为。但是,不少民众对官方网络反腐平台仍然心存疑虑,他们更倾向于选择其他网络曝光的方式来揭露腐败行为。调查数据显示,通过论坛、贴吧、微博曝光的比例高达83%,而通过专门举报网站曝光的只有12%。一个原因是政府公信力下降导致的信任危机。网民对政府的不信任,往往采取发帖曝光,让广大网友参与围观、评论,形成强大舆论压力倒逼政府部门迅速采取反腐措施。而专职反腐机构网站较封闭,举报后很难达到这个效果,同时还担心政府故意掩盖举报信息。另一个原因是专职反腐机构网站影响力小。除中纪委监察部、中纪委官方网络举报平台享有很高知名度外,各地的纪检监察网站和举报平台知名度、关注度均较低,无法满足网民利用舆论压力倒逼政府积极作为的心理预期。

2.3　主体素质参差不齐

面对日益勃兴的网络反腐形势,网络反腐要真正取得实效,需要网民和政府团结协作,发挥合力。而目前在网络反腐中怪像频现,网络反腐主体素质参差不齐也是其重要原因。一方面,网民结构的复杂化和政治冷漠,制约着网络反腐的健康发展。一是网民规模在扩大,但地区分布、城乡分布极不平衡。截至2014年12月,东部地区互联网普及率普遍超过全国平均水平,最高高达75.3%,而西部地区互联网普遍低于全国平均水平,最低只有34.1%;截至2015年6月,城镇互联网普及率高达64.2%,而农村互联网普及率只有30.1%,9亿多中国农民只占全国网民的27.9%,尚有大部分农民因各种原因不能上网。地区和城乡的“数字鸿沟”严重影响网络反腐的发展。二是网民学历、收入、年龄呈低端化变动趋势。调查发现,占据网民总数约60%的是30岁及以下的低学历、低收入年轻群体,30岁以上高收入、高学历群体所占比重不到前者一半。低收入、低年龄、低学历等“三低网民”占据大半天下,这部分网民往往缺乏正确应对网络反腐所需的法律道德素质、公民素质和媒介素养,缺乏对网络反腐的正确认知和理性表达。三是长期以来形成的政治冷漠心理使得网络反腐难以长期进行。虽然网络反腐能在短时间内聚集人们对某一贪腐事件的关注,并迅速引起相关纪检和司法部门的注意和介入,加快贪腐事件的惩治和处理,但许多网民长期以来的政治冷漠心理使其关注贪腐往往是一时兴趣,缺乏对政治活动的长期参与和有效监督的热情,从而使网络反腐“形成时间快”,但“消失也快”,网络反腐常因网民关注热度的转移下降而功亏一篑。

另一方面,政府对网络反腐思想认识的不统一和应对网络的能力欠缺,构成网络反腐异化的又一原因。部分政府部门面对汹涌澎湃的网络反腐舆情,思想上害怕、作用上低估、效果上夸大,消极对待甚至反对和排斥网络反腐,这就造成实践中部分官员视网络反腐为洪水猛兽,动辄封堵删除,激化网上对立情绪,他们或者敷衍塞责,对网络反腐视而不见,放任自流,导致不良情绪滋生蔓延;或者消极应对,处置失当,导致简单问题升级变质,造成舆情危机;或者忽视网络管理,在培养和引进网络管理及服务的复合型专业人才以及设备采购等方面拖拉敷衍,致使政府使用和控制网络媒体及腐败信息的能力不足,难以掌控和引导网络反腐的舆情走势。

3　构建网络反腐“新常态”的路径

作为一种反腐新模式,网络反腐以其成本风险的低廉性和惩治腐败的高效性政被人们广泛关注和认同。基于上述困境和挑战的存在必须探索出网络反腐的完善路径,充分挖掘网络反腐的正能量。

3.1　要加快网络反腐制度建设,提供网络反腐的制度保障

实践证明,法律制度对网络反腐的规范乏力,极易导致反腐失控,甚至诱发群体极化效应。因此,防止网络反腐失范,避免诱发政治不稳定的最根本方法,是要加强制度建设,从源头上确保网络反腐健康推进。

一是要建立围绕网民、网络服务提供商的网络监管制度,确保网络反腐信息的发布、评价、讨论、互动、传播等各个环节都有章可循,维护网络在反腐过程中的自由性和严肃性。当前,网络反腐信息真伪难辨、侵害公民权利、妨碍司法等问题和现象产生的原因一定程度上就是因为政府对网络反腐信息及其流转监管的制度缺位。因此,必须加强网络监管制度建设。一方面,要确立网络言行的边界和规则,细化区分网络知情权、监督权与隐私权以及言论自由与造谣诽谤、人身攻击的性质区分等问题,从源头上防止虚假不实反腐信息的传播,引导和规范网民合法、理性地发表言论,同时,对在网络上发布虚假信息、诬告陷害、侵犯他人合法权益的行为严格追究相应法律责任。另一方面,明确门户网站等主要网络运营商以及微博、微信、移动互联网等新媒体服务终端服务商的权利、义务和责任追究机制,督促其完善网络信息筛选、过滤和监测功能,尽可能防范和减少网络不良信息的传播。

二是要明确政府在网络反腐中的权利和义务,建立健全公开透明、互动高效的网络反腐工作体制。首先,政府必须建立完备的网络举报法律制度。通过建立严格保密的举报人安全档案、实名举报优先办理、举报人保护、打击报复举报人犯罪惩治等系列制度,推动网络反腐规范化运行。其次,必须建立互动、高效的网络反腐运行体制,确立网络反腐信息的举报、受理、甄别、处理、回应的标准和具体程序规范,实现对网内网外反腐信息的汇聚、分析、研判、反馈,以及对腐败官员的及时查处,增强网络反腐流程的透明度和实效性,强化公众对网络反腐的信心。最后,必须建立健全政务信息公开、官员财产公示、离职审计等配套制度并贯彻执行,使得网民对政府公共权力运作和官员财产信息有充分的知情权,以便于网民对政府和官员展开监督。通过这些法律法规建设,使网络反腐能够与体制内的反腐机制相对接,共同推动反腐的深入进行。

3.2　要加快网络反腐硬件建设,构建官民联动网络反腐平台

网络反腐要真正取得实效,关键在于建设整合度高、安全性好、科学高效的综合性网络反腐平台。必须着手整合各类反腐力量,建设统一的反腐败网络平台,为官民联动反腐提供阵地。

一是要加快市县一级专职反腐机构综合性网络反腐平台建设。首先进一步完善疏通网络举报渠道,建立健全专门的网络举报平台。既要对现有专职反腐机构网站进行升级,确保官方网站举报渠道的畅通,又要高度重视“民间反腐平台”的积极作用,实现反腐网络平台的全覆盖以及反腐功能模块设计与配置的合理化、一体化,解决现有网络反腐平台回应性差、更新慢、发展水平低等弊端。其次,加快互联网管理软件的开发和设计,上线运行专职反腐机构网站手机客户端(APP),开通手机、微信、微博等举报方式,要充分发挥网络在反腐中个人隐私安全维护、操作便捷、反腐信息传递畅通等方面的技术优势,减少网民运用网络反腐的心理和技术障碍,增强官方网络反腐平台的吸引力和运用效率。

二是要加强专职反腐机构的反腐信息收集能力,注重与民间反腐网站的资源整合。首先,应注重利用公网平台开辟民意倾听与回应空间,通过借助政府开博、官员微博、网络新闻发言人、网络民意调查等主流公网应用形式,与普通民众就民间反腐信息进行面对面交流,实现反腐信息的多渠道主动直接采集。其次,应加强和重视与辖区内知名网站的信息合作,搭建信息间接采集通道。可将专职反腐机构网站的举报平台及方式与本地区影响力大、知名度高、群众普遍参与的网站、论坛、贴吧等进行有效链接,开设网络监督专区,畅通网络民意表达渠道,规范反腐举报流程,引导和鼓励群众通过正规渠道反映问题,形成协同合作、群策群力的联合反腐机制。

三是加大官方反腐网站的宣传力度,将官方网站发展成为网民参与监督、揭露腐败的主阵地。首先要加强官方网站的宣传力度。除了通过各种渠道向网民介绍官方反腐网站的网址、功能、举报方式及流程等基本信息,增加知晓度和关注度,引导网民了解官方举报方式和流程,更重要的是要通过实实在在的案例让网民相信政府对网络反腐的态度,消除网民的不信任心理。其次要在官方反腐网站设立可供网民自由发言、讨论的留言板或者意见建议区,给予网民充分的话语权,保障其自由发言权,以增加官方网络反腐网站的吸引力,逐步引导网民到官方网络反腐平台检举揭发腐败官员,将官方网站发展成为网民参与监督、揭露腐败的主阵地。

3.3　要加强网络反腐教育,提升网络反腐主体素质

一是加强网民的网络反腐教育,提高网民的责任意识和自律能力。首先,必须加强网民法律素质的培养和教育,借助政府、企事业单位、网络运营商和社区组织做好形式多样的网络反腐法律知识的宣传、教育和普及工作,让民众知悉和明了腐败犯罪中罪与非罪的界限、网络反腐的权利义务、反腐的方法技能、以及网络空间反腐的程序制度等法律知识,提升网民的法律素养,敦促网民自觉规范网络反腐行为,实现在网络空间“依法反腐”。其次,必须加强网民道德素养的培育和养成,督促网民将网络道德内化为自身需求,自觉引导网络舆论朝健康方向发展,防范和避免网络反腐舆论演变成网络暴力和群体性事件。最后,必须加强培育网民媒介素养,通过普及网络信息的采集、制作、传播等知识,提高网民利用网络获取信息的能力,并能够对网络信息进行正确的分析和判断、有批判地看待和接受、有主见地传播和交流,避免网络反腐的参与激情有余而理性不足。二是要强化政府网络观念和反腐人才培养,提升政府网络反腐能力。网络反腐无论是在参与主体、手段方式还是在过程、效果等方面都与传统的反腐有所不同,它是官民联动的反腐新模式。因此,政府反腐人员的观念和素质,将影响网络反腐的成效。

一方面,必须通过开展网络舆情处置与管理培训等方式,加快政府反腐机构及工作人员对网络反腐的正确认识和观念转变,从片面夸大、畏惧或低估网络反腐转向积极主动应对。另一方面,必须着力培养精通网络的新型反腐人才。网络时代,井喷式增长的网络反腐舆情民意,更是凸显了政府控制和使用网络才能的重要性和紧迫性。为此,政府必须加快培养掌握网络舆情搜集技术、精通网络舆情信息管理、擅长网络沟通与交流、具备综合网络处理能力的新型反腐人才,实现专业反腐与民间反腐的信息互动,共同推动反腐工作的常态化和长效化发展。

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