公共管理视域中差等正义的根源及消解

(贵州民族大学 教务处,贵州贵阳 550025)

所谓差等正义,是指公共管理的制度规范及其运行方式背离其必须恪守的公共性、公正性与公平性铁律,以管理决策者或执行者的价值偏好为依归,对不同人群、不同阶层、不同地区采用双重或多重标准而引发的不正义[1]。差等正义是正义标准双重性或多重性的必然结果。所谓正义标准的双重性或多重性是指对不同社会身份、社会等级或社会地位的人适用不同的正义标准,设置不同的道德规范;或者同样的行为因其行为者的社会身份、社会等级或社会地位不同而有不同的评价。与过去相比,当代中国公共管理视域中的差等正义现象已大大减少。但不可否认的是,当代中国社会仍然存在一些差等正义现象,社会差等问题还一定程度上弥漫在人与人、阶层与阶层、民族与民族之间。为此,对公共管理视域中差等正义的根源及其消解路径的探讨,对缓解社会中的性别歧视、就业歧视、地域歧视、阶层歧视等差等正义现象有重要的帮助,对增强公共管理的公共性、提升政府运行的合法性、增强公众对政府的信任度有重要的意义,对完善中国特色的公平正义体系有重要的借鉴。

1　公共管理视域中差等正义的提出：历史溯源

差等正义思想源远流长,可从中国古代社会的等级思想与等级制度开始追溯。中国古代社会是典型的金字塔结构的社会。在这种社会中,人与人之间都有严格的等级关系和身份区隔,享受的是差等之爱,穿的是差等之服,行的是差等之礼,吃的是差等之食……总之,在这个社会中,不同身份的人有不同的行为规范,不同的言行举止、服饰礼仪适合不同的社会等级,超越身份和等级的语言、行为、服饰和礼仪等被称为“大不敬”,有杀头甚至“诛九族”之祸。这种具有明显等级的社会结构延续了几千年,由此产生的被统治者所称颂的正义必将是有差等的正义。

中国古代森严的等级制度也是古希腊时期的社会制度形式。在雅典(古希腊早期)社会中,奴隶被当作“会说话的工具”,氏族贵族享有种种特权。也就是说,不仅奴隶与自由民、奴隶与贵族、自由民与贵族之间是等级森严的,而且自由民和贵族内部也是等级森严的。虽然公元前621年的德拉古立法试图缓解下层自由民和贵族的等级矛盾,但该法案维护的仍然是贵族的利益。梭伦改革虽然废除了农民债务和德古拉制定的残酷法律,禁止对农民进行债务奴役,恢复公民大会并规定各等级公民都可参加公民大会,有无财产的公民都可参加公民陪审法庭,但是,梭伦仍按财产的多少将公民分为四个等级,并且规定只有前三等公民可以参加四百人会议管理国家,第一等公民才能担任最高官职。在古罗马早期,哪怕以维护市民利益著称的市民法也具有强烈的等级性,其适用范围也仅限于罗马公民。比如,它规定贵族与平民之间、罗马市民与从事卑贱的职业者之间不得通婚,家长、丈夫分别拥有对子女、妻子的合法支配权,就连居住在罗马的其他民族的自由民也没有选举权和被选举权[2]。柏拉图也认为,正义意味着“一个人应当做他的能力使他所处的生活地位中的工作”[3]7。柏拉图指出,社会生活中的每一个成员都有其具体的职责,而每个人都应该将其行动的范围限制在职责界限内。例如,一些人有命令他人的权力,有统治他人的资格;另外一些人的能力则可能表现为辅助统治者完成目标;而其他的人也许适合当士兵、手艺人或商人。为此,柏拉图认为,人生来就是不平等的,这种不平等是确立当时等级制度的依据。那么,柏拉图眼中的人们是如何不平等的呢?柏拉图将人分为金、银、铜、铁四种类型,并且认为,金质的人是统治者,银质的人是保卫祖国的军人,铜质与铁质的人将组成生产阶层;国家正义是建立在统治者、护卫者和生产者(柏拉图或笼统地称为生产者,有时候又将其称为生意人)三个等级划分的前提之上的;这三个等级的划分是基于人的自然禀赋的差异的,所以,“国家正义就是智慧者的统治、勇敢者的辅助和既不智慧又不勇敢者的服从的关系格局,以及各个等级对这种格局的遵从”[4]28。也就是说,在柏拉图看来,由统治者、护卫者与生产者组成的城邦中的三个等级各司其职、各负其责、各安其位就是正义[5]143。不仅如此,柏拉图还将这种人与人之间的差等正义观泛化到民族关系、性别关系、家庭关系上。柏拉图曾经提出雅典人不准奴役雅典人,血统和情感相同的希腊诸城邦之间也不得发生战争,但却肯定了对异族的战争和掠夺,并承认把对方变成自己奴隶的合理性。亚里士多德也持有同样思想,他假定一些人生来便注定是主人,而另一些人生来便注定是奴隶,认为天赋高的人统治天赋低的人是正当的。在亚里士多德眼中,公民如奴隶主、贵族、哲学家等是平等的人,享有参与城邦公共生活的权利,而奴隶、外邦人、妇女是不平等的人,因而应该享受不平等的待遇,甚至沦落为公民的工具[6]。在性别关系方面,“男尊女卑”和“男女异德”观念一直占据着统治地位。这一点,亚里士多德论述得比较明显。在亚里士多德看来,妇女实际上是介乎于自由人(男人)和奴隶之间的人,绝不能享有与男人平等的政治和社会地位;男女之间的道德也是不同的,男性主导和女性服从的道德地位是由社会的等级制以及人类灵魂的性质和构成决定的[7]11-20。正因为如此,在家庭关系上,男人也享有对女人的支配权与统治权。由是观之,这种生而差等的自然正义观主张的是天赋特权,而不是天赋的平等权利。

在中世纪,在平等与不平等间虽然更加强调平等,但其差等正义的意蕴更为明显。中世纪建立的是等级森严的科层制社会结构,该结构是以复杂的等级与资格划分为基础的。在那时,人们都在竭力证明在法律权利方面给予妇女的不平等待遇是正当的,人们同时也在承认有钱人享有的一些实际特权与免受法律制裁的豁免权的正当性。如亨利·皮雷纳所言,“在城市出现以前,劳动是奴役性的;随着城市的出现,劳动成为自由的”[8]63,但是,由于中世纪是典型的等级社会,城市市民的等级性也十分明显,因而这里的“自由”是需要加引号的。“在等级序列中,市民所处的位置是靠后的,但与农民相比,还是某种荣耀的象征。”[9]在市民社会中,市民虽然享有一定的权利,但“权利”也是有等级的,行会成员的权利相对于社会整体仍是特权。“行会不仅在社会整体中是市民等级的代表,而且在行会内部也存在着一种等级结构。”[9]行会中的师傅与帮工、学徒之间的关系实际上近似于奴役与被奴役的关系。正是由于这种封闭性,行会在促进生产力发展的同时也阻碍了生产力的发展。由行会所代表的市民社会是等级条件下的市民社会,代表社会中不同市民的等级序列。这种等级序列延续至今,仍然对生活与工作产生影响,导致差等正义的存在。

虽然自柏拉图以来,平等正义一度被认作不同等级的人各司其职、各享其利的代名词,但在支持无限制资本主义经济的新自由主义者眼里,发达国家存在的不平等现象很大程度与个人在市场经济环境下自由选择地发挥他们的能力与才智有很大的关系。正如诺奇克在其著作《无政府状态、国家与乌托邦》中所极力申辩的那样,由此而引起的财富和收入方面的差距不足以构成一种需要采取政治行动来予以纠正的不公正现象。他们把社会上残留的不平等解释为国家插手干预市场运作的不正常结果[10]16。这是对不正义归因的一种误读,认为不正义来自于政府的过度干预。正是由于新自由主义对不正义归因的误读,“9·11”事件之后,美国打着“民主”“和平”的大旗,却在肆意践踏某些国家的主权和他人的人权,其行为是违背道德的,是被美国政府贴上正义标签的非正义行为,这样的非正义也可归于差等正义。

事实上,差等正义更多地指制度安排将人与人之间事实上的差别变成了法律上的差别,这是一种典型的歧视,就如男女的生理差别变成制度上的差别对待一样。这种差别对待的不合理性在以下情境中会被激发和识别出来,这种情景就是：“当一种现存的不平等安排因情势的变化或科学知识或人类认识的发展而被认为不再必要、不再正当或不再可以接受的时候,正义感通常就会强烈地表现出来。”[3]291正因为如此,在某种程度上人们可以说,“为正义而斗争”在许多情形下都是为了消除一种法律上的或为习惯所赞同的不平等安排而展开的,因为这种不平等既没有事实上的基础也缺乏理性。即便如此,虽然为消除歧视而进行的群体斗争在历史上一直延绵不断,但几乎从未真正实现过人与人之间的完全平等。在当代中国,亦有一些典型的表现,即某些公共政策不仅没有减少社会不平等,反而进一步强化、固化、扩大原有的不平等,甚至制造新的不平等,由此产生了“同工不同酬、同命不同价”等差等正义现象。

2　公共管理视域中差等正义的根源：公共管理制度排斥

制度有非正式制度和正式制度之分。非正式制度是指人们在长期社会交往中逐渐形成的,得到社会认可的约定成俗的行为准则,包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等。正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排,它通常是成文的并由权力机构来保证实施,如法律、法规、政策、规章、契约等[11]。无论是非正式制度还是正式制度,都可能引起社会排斥,但本文讨论的却主要是正式制度引发的社会排斥,即社会排斥往往建立在公共管理制度有意为之的基础之上。

差等正义的根源在于公共管理制度排斥,即正式制度对自身规制下的个人形成排斥,将一部分人的合法权利排斥在公民资格之外。公共政策是制度的主要表现形式,因此,准确地说,公共政策排斥是产生差等正义的根源。公共政策,顾名思义,不同于私人政策,应具有很强的公共性。按照萨缪尔森的定义,一种政策能成为公共物品,就不应具有排他性或竞争性[12]1194。公共政策的根本目的是维护社会公平和社会公正,实现社会资源的合理配置。然而,在现实生活中,我国公共政策却存在着大量的排斥现象。所谓政策排斥或公共政策的社会排斥,是指公共政策违背其应有的公共性、公平性和公正性铁律,将一部分人的合法权利排除在政策之外的过程。新中国成立以来,我国公共政策的社会排斥先后经历了以政治为主导的计划经济时期、以价格“双轨制”和“股份制改造”为主导的市场经济初期、以全面改革为主的市场经济时期。无论是哪个时期,公共政策的社会排斥都产生了大量的腐败现象,扰乱了正常的分配秩序,引发了国有资产的大规模流失,加剧了社会不平等的程度[13]5。一般而言,公共政策的公正度建构了社会成员活动的空间边界。当公共政策的公正度偏低时,社会成员的活动空间就比较狭小;当公共政策的公正度较高时,社会成员的活动空间就比较大,而且成员之间的关系是比较平等的。划定公共政策的空间边界时不能任意伸缩,“它的合理范围应该处于政策受体在开放的公共领域内通过民主的方式博弈的均衡点,在这个位置上,公共政策运行的成本最低,政策的运行阻力也最小,而社会认同则达到最大化”[14]50。当通过某种分类体系或某种标准来划定公共政策的空间边界时,部分群体就会被排除在外,这些被排除的群体有可能是应该排除的群体,例如低保制度对富裕阶层的排除,这种排除是正向排除;也有可能是被政策歧视的群体,如户籍制度对农业人口的排除,此排除是负向排除。将这些群体排斥出去的政策主要包括社会保障、劳动就业、户籍、高考以及所有制政策等。

公共政策是资源配置的手段之一,其制定目标是维护社会公平、倡导社会正义、促进社会效率,应该主要承担社会整合功能,但实际却产生部分社会排斥,这是为什么呢?这里的原因不外乎有两类：一类是无意识的排斥,即受政策制定者主观认知能力和文化水平的影响,公共政策制定得不够合理、严密和周全,进而产生社会排斥;二是有意识的排斥,即政策制定者明明意识到制定这样的政策会产生社会排斥,但是出于理性经济人自利性的考虑,或为了维护政府利益,有意制定出具有社会排斥功能的政策。而不管是哪种原因产生的排斥,其根源在于国家或政府自身就是利益矛盾体。不仅如此,公共政策的制定还受到精英阶层、利益集团和立法机构的影响。由于这些群体都有追求利益最大化的倾向,他们会不断地向公共政策的制定者施加压力,使政策制定朝着有利于自身的方向发展。实际上,政治家、政府官员和利益集团组成的“铁三角”在公共政策中相互勾连,损害社会公共利益的行为时有发生,这使政府不顾民众公共产品和公共服务的需求而盲目增长预算,这为“寻租”及其腐败活动提供了空间。由此,公共政策在维护社会秩序、追求公共利益、保证社会公正等方面的角色也就大打折扣,其主要表现为：有的政策惠及面狭窄,只是照顾到了部分社会群体;有的政策过程比较封闭、政策内容流于形式;有的政策对弱势群体的关注不足。这些表现都将导致公共政策公共性的丧失,引发社会排斥。

那么,公共政策是通过什么样的运作机制或运行方式形成的社会排斥呢?李保平指出,公共政策的社会排斥机制是这样的：由于政府制定的政策具有封闭性,政策寻租的可能性大大增加,而政策寻租就要对政策作一些相应的变通,政策变通的结果是政策背离其原有的方向与目标,最终导致失范[13]68-77。为此,公共政策的社会排斥机制可归纳为“政策封闭—政策寻租—政府变通—政策失范—政策排斥”,这样的排斥机制建立在政策失范的基础之上,有一定的合理性。刘哈兰指出,制度排斥机制指基于排斥性的制度和政策将被封闭和隔离的社会成员推至边缘境地的机制和过程,因此,制度排斥机制包括“制度封闭机制、政策变通机制、代际再生产机制与制度合法化机制”四个过程[15]20。具体来说,这四个过程是这样发挥作用的：首先通过制度封闭机制对社会成员进行制度封闭与隔离,然后在执行制度的过程中通过变通执行的方式使其偏离原有的制度目标,随后通过代际生产机制使制度排斥产生的不平等在在代际间复制、继承和强化,最后通过制度合法化机制使具有排斥性的制度具有合法性地位,从而实现对制度受动者的合法排斥。不管是李保平所论的政策排斥还是刘哈兰所论的制度排斥过程,都没有考虑到外在因素对制度排斥的影响。由于差等正义现象并不是城市化过程中城乡的自然差别,而是有许多人为因素的制度扭曲或制度差异的结果,这些政策不仅没有缩小人与人之间的等级差别,反而扩大或制造人们之间的身份差异和等级差别,固化社会不平等的格局。再加上任何制度的运转都需要嵌入更大的制度、结构甚至文化因素,因而,制度的扭曲或排斥除受到制度制定者和制定部门自利性影响之外,还受到文化、经济、政治等多重外在因素的影响。也就是说,一项政策形成社会排斥,内部的运行过程即内因固然重要,但是大量的外部因素也会对其产生影响。从这个角度出发,政策的社会排斥是内部与外部多种因素共同作用的结果。内部因素是指影响政策排斥的内部要素的总和,包括政策的目标、价值取向、结构,政策的制定主体、形成过程以及运行方式,等等;外部要素是指作用于公共政策运行过程的外部因素的总和,包括观念、权力、财富、组织结构形式等多方面,这些要素构成公共政策社会排斥的完整运行机制。也就是说,公共政策是通过内外部因素的共同作用将一部分人的合法权利排斥在成员资格之外的。由此,公共政策的社会排斥机制就形成如图1所示的过程。

图1　公共政策排斥机制图

由图1可知,当传统文化中的等级思想、官僚制中的等级观念、异化的公权力与具有支配性的社会财富等外部环境共同作用于公共政策时,经由利益集团、社会整体价值偏好与公共政策制定主体价值偏好、制度目标和制度过程的影响,公共政策会发生异化,其表现是：政策价值与公共利益背离,政策目标异化为利益集团的工具,政策制定过程呈现出封闭性,政策结果具有歧视性,最终形成政策排斥。而政策排斥会产生大量的社会排斥、社会歧视现象,引发社会不平等,差等正义由此产生。

3　公共管理视域中差等正义的消解：良善公共管理制度的构建

制度是一个社会正常运转的约束和保障。罗尔斯《正义论》一书开篇即指出：“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以拒绝和修正;同样,某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造和废除。”[16]54这意味着,制度正义是社会正义的保障,但同时,某些制度也可能是社会不公平不正义的罪魁祸首[3]285。例如,就业权的平等意味着要打破垄断,如果一个工作机会并没有向所有的人开放,那么这种就业平等就是形式平等而非实质平等。受教育权的实施也同样如此,它取决于是否存在足够数量的教育机构以及这些机构所确立的收费标准。机会上的形式平等与实质平等之间的矛盾常常存在,甚至不可避免,为此,为了协调二者的关系,人们常常采取基本需要的平等补充基本权利的平等这一折中的办法来确保弱势群体的最低生活需要[17]112-115。如果事实如此,弱势群体就可以在生活陷入紧急状态时被赋予特权,例如颁布最低工资法案、实行社会救济、建立福利制度等,也就是说,要通过制度来矫正权利不平等。而要做到这些,良善的公共管理制度就是不可缺少的。

何谓良善的制度呢?这里有目的论与权利论两种观点,功利主义和自由主义分别是其两种代表。功利主义认为,良善的制度就是可以实现社会成员福利(功利、效率)最大化的制度;自由主义则侧重制度的合法性和正当性,并以平等的自由权利是否得以实现作为衡量良善制度的标准。功利主义的良善制度标准有根本缺陷,这一缺陷就是“以功能本身规定制度的善,进而使制度本身只是在一种纯粹工具性、技术性的意义上被估量”[18]。权利论的良善制度更加合理,但是若仅以是否能实现人们平等的自由权作为衡量的标准,这又是不合理的。自由主义的良善制度也有致命的缺陷,那就是自由权尤其是财产的自由可能会损害人们的平等权。那到底什么是良善的制度呢?先看什么是良善。哈贝马斯提到：“后形而上学能否回答良善生活的问题呢?这里所说的良善,意思是指具有典范意义,无论是对个体的生活,还是对政治共同体的生活,都值得仿效。”[19]也就是说,良善是具有典范意义的、值得效仿的一种状态。将这种状态映射到制度领域,与政治合法性一样,制度的良善性就呈现出形式良善性和实质良善性两个方面。形式的良善性指制度形式上的正当性,即是否违法。在我国,由于制度是较抽象的价值规范,因而这里的制度违法大多数时候指的是违反宪法。而所谓制度的正当性是指制度的程序正义性,是制度合法性的体现。制度的正当性包括以下几方面的内容：一是制度存在的根据是什么?该依据是否合法?二是制度创设的程序是否合法?三是制度的使用依据是什么?即在什么样的条件下使用制度才是正当的。四是制度的执行根据是什么?即一个国家、一个政府应该怎样具体执行各种制度才是合法的。五是制度执行的方式是什么?即以什么方式执行制度才被认为是合法的,等等。高兆明指出,一个形式上善的制度应当具有形式上的普遍性、运转上的高效性,一个善的制度是没有“潜规则”的制度,也是一个有效率的制度[20]54-55。但是,形式良善表现出来的工具性必须在具有实质性的善的充实下才能获得真实的价值。根据黑格尔的分析,工具性的善只有在成为实质性的善的构成部分时,这种工具性的善才能发挥其价值。罗尔斯曾在良序社会话题之下讨论过“善”的制度应当具有的基本内容。根据罗尔斯的思想,当讨论一个制度的“善”与否时,并不是空洞抽象的泛泛而谈,而总是在一个具体时代背景下的言说。“我们在当今时代所讨论的制度善,是基于现代民主政治制度而非宗法等级或专制制度这一历史背景。”[21]65其实,一个良善的制度首先应该具有基本的道德精神,没有道德精神,良善的制度就没有了实质性内涵。而根据罗尔斯的分析,一种良善的制度是“自由和平等的人们之间的公平合作体系”[21]24,这种良善的制度至少具有如下特质：一是有公认的政治正义观念,即这个善的制度不是某些集团或阶级而是全体成员认可的善的制度,保护的是全体成员的共同利益和权利;二是社会结构和社会秩序受到这种价值精神的有效调节;三是生活在这种制度中的公民具有正义感,能够根据这个被公认的政治正义原则采取自己的行动,即符合马克思所说的合乎人性的生长环境[21]14-15。罗尔斯的这四个阐释可将其称为“制度的合理性”问题。因为任何一种制度设计得哪怕再精细,也是某种特定价值的呈现。离开了这种特定价值,良善的制度就无从谈起。

关于良善制度的内容,罗尔斯认为,善的制度包括善的基本制度和具体制度,基本制度提供的是“社会背景正义和程序正义,能够培育和塑造社会成员的道德能力”,具体制度是“社会基本制度的具体化和细化,与基本制度一起构成完整的社会制度”[16]154。概言之,一个良善的制度就是一个正义的制度,一个正义的制度就是一个平等的制度,而一个平等的制度就要求平等对待所有的人,尊重所有人的人格和尊严。

至于良善制度的实现,制度道德化或制度伦理化应该是最好的选择。制度的道德化意味着以人性的需要和发展作为制度确立和制度创新的根本目标。公共管理制度的道德化要求在公共管理制度建设中融入伦理、道德等因素,体现为民执政的思想和公平正义的理念,这对实现公共人员公共行为的道德化有重要的帮助。同时,由于任何制度要获得广泛的支持都必须具有为全社会所接受的道德正当性。因此,制度道德化对整个社会的道德建设具有根本性作用。这一点,张康之是这样描述的：社会价值体系的重建或“返魅”应明确定位在道德方向上,因为道德是社会治理体系的核心价值,其他价值都主要是围绕道德因素而展开的[22]。安东尼·吉登斯也认为,人与人的分离是一种现象,其实质则是在人的生活中失去了道德[23]。为此,阿马蒂亚·森指出,那些单纯把人看成经济人的做法忽视了人类的伦理属性,是不可取的[24]52-53。事实上,如果制度建设真的丧失了伦理考量,政府这架精密的机器网罗“最有资格的能手来操纵这个机器的办法愈是巧妙,为患就愈大”[25]120。这意味着,制度的道德化是良善制度的主要实现进路。简言之,良善的制度就是不歧视、不排斥,提倡平等对话与协商,倡导平等协作的制度。这样的制度不仅是尊重人的人权,还尊重人的尊严,倡导人格的独立与平等。

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