身份主导型政策负排斥：演变轨迹与形成机理——以当代中国为视角

钟裕民,陈侨予

(1.南京师范大学公共管理学院,江苏南京 210023;2.澳门大学 社会科学院)

由于社会资源的稀缺性,政府不可能对所有社会成员的利益要求都予以满足,这就需要运用政策对不同人群的利益要求进行区分和选择,以协调他们之间的利益冲突。以排斥①从词源学角度,“排斥”一词并非社会学所指向的负向意义。《后汉书·宦者传序》：“虽时有忠公,而竟见排斥。”在此句中,“排斥”一词为“不相容”之义。唐朝韩愈《赠别元十八协律》诗之四：“势要情所重,排斥则埃尘。”“排斥”一词在此为“使离开”的意思。当代汉语词典对排斥一词也有明确的界定：(1)排除、驳斥;(2)不能容纳;(3)生物体对于非本身组织的外来物质,产生免疫反应或不相容。从上可知,“排斥”一词的中文字义可指不相容、使离开或不使进入的意思,从感情色彩上看,“排斥”一词为中性词。角度观之,这种区分和选择体现为将部分社会成员或群体排斥出政策受益范围,以维护自身代表群体或阶层的利益,“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”[1]123。显然,排斥性是公共政策的本质属性。

依据公正与否,公共政策排斥可区分为正排斥与负排斥。正如黄健荣所言,如果一项政策的排斥性有利于促进、实现和维护社会公正,有利于促进资源优化配置及资源配置效率的持续实现,即为公共政策正排斥;反之,则为公共政策负排斥[2]。公共政策负排斥,即把某些本来应当同等受惠于某项或某些政策的社会成员、群体或区域排斥在政策受益范围之外,或是将某些本来应当同等受惠于某种权利和社会机会的人群确定为政策的受制者。为了实现或保护自身利益或所代表群体的利益,户籍、性别、编制等社会身份因素常常成为政策主导者排斥他人分享某种利益和机会的杠杆。这种政策排斥与公共政策的公正属性严重相悖,是典型的负向排斥,本文将这种政策负排斥称之为“身份主导型政策负排斥”。

今日之中国,身份主导型政策负排斥现象远未彻底清除。二元制户籍政策、身份区隔型干部人事政策、所有制歧视性政策等都是身份主导型政策负排斥的典型。身份主导型政策负排斥不仅严重破坏和消解政府合法性,而且极大地阻滞社会公正的实现,科学地揭示其形成机理,对于促进社会公平正义具有重要意义。

1　身份主导型政策负排斥的基本界定

身份主导型政策负排斥,即政策主导者在关涉某种权利和社会机会的政策安排中,以社会身份为区分是否受益于政策的依据,自觉或不自觉地对各种不同社会身份的人群予以不同政策待遇,使本来应当同等受惠于某项或某些政策的个人、阶层或群体被排除出政策受益范围,不能公正地获得某种权利或社会机会的过程或状态。其基本特征体现为：

1.1　社会身份成为社会成员获得权利和社会机会的决定性因素

所谓社会身份是指人们在复杂社会中所处的地位及其相互关系。在身份主导型政策负排斥中,人们获得某种权利和社会机会以及社会地位主要由其社会身份及身份之间的关系所决定,如籍贯、住址、职业、种族、职位等,都将成为公共政策分配社会利益的依据。李强认为,这种负向排斥性政策主要有严格的户籍政策、单位政策、档案政策等[3]17。其一,户籍政策按人们的出生地、父母(尤其是母亲)的户籍身份把他们分为城市居民与农村居民两个基本层次,并赋予不同的社会权利和社会机会。城市职工以及其他许多城市居民可以享受或部分享受公费医疗、低价租借住房、子女入学入托,甚至包括就业等种种福利,而持“农业户口”的社会成员却被整体性地排除在国家粮油食品的计划供应、城镇就业、以及退休金、公费医疗、城市免费教育等国家福利之外[4]。其二,单位政策把单位组织划分为行政单位、事业单位或企业单位,并赋予不同的利益和机会。其三,档案管理政策把人们区分为体制内与体制外身份,具体划分为正式编制、人事代理、聘用制、租赁制等不同的社会身份,并赋予不同的工资和社会福利待遇。这种政策排斥严重相悖于公共政策的公正属性,是典型的负向排斥。正如沃尔泽所指出的那样,拥有某种社会职务的人只能获得基于这种职务的利益,而不能把这种职务转换为其他领域中的利益[5]22-23。

1.2　身份性权力在社会公共资源分配中居于主导地位

在身份主导型政策负排斥中,人们所拥有的权利和机会主要由其所处的社会身份地位所决定。为什么社会身份能够成为人们获得权利或社会机会的媒介呢?这是因为社会身份及其相互关系也能产生权力,即居优势地位的社会成员和社会群体具有决定、控制和影响处于劣势地位的社会成员和社会群体的机会和能力。因为,一个人的身份位置决定了能接触到哪些人,特别是关键位置的人。比如,在档案政策的作用下,那些没有编制的社会成员处于单位中的底层,他们的社会关系无法接触到最高领导层,决定其在社会公共资源分配中的被支配地位,进而决定其社会生活所必需的资源、机会等依附于体制内群体的被排斥处境。

1.3　差等正义：身份主导型政策负排斥的价值理性

差等正义的思想可以追溯到柏拉图,他在《理想国》中阐述了差等正义的实质：天赋原则要求适合种地的种地,适合做鞋的做鞋,作战勇敢的做军人,有管理能力的担当统治者。每种人各做各的事,互不越位,这就是正义。黄健荣对此问题的论析可谓鞭辟入里：“公共政策的差等正义,是指决策者或执行者在制定、执行公共政策时背离其应恪守之公共性、公正性和公平性铁律,对不同群体或阶层、不同地区实行双重或多重标准。”[6]身份主导型政策负排斥以社会成员的社会身份(民族、性别、户籍、职业、文化、职位、所有制等)作为社会利益分配的根本依据,实质就是把人分为不同的等级,并在资源分配上施行双重或多重标准,是一种对某种或某些先天差异的后续保持,是一种典型的差等正义。在这种政策负排斥环境中,个人获得的多少、优劣与其所属社会等级紧密挂钩。

1.4　精英垄断的利益整合机制：身份主导型政策负排斥产生的根本要因

身份主导型政策负排斥实质上就是按照人们的身份等级来分配社会资源,等级高低与享有社会权利的多少和国家财富再分配的多少成正比。而产生这种等级政策的根源在于精英垄断的利益整合机制,即高等级阶层直接掌握着价值分配的权力,而低等级阶层在一些关系自己命运的利益分配上没有发言权。在现实中,这种利益整合机制表现为：政治精英作为国家权力的执行部门,从而决定他们的福利待遇在整个社会中处于最高水平;事业单位不仅拥有数量最多的专业技术人员,而且作为国家合作主义的合作对象,从而决定其在利益整合中处于次优地位;工人与农民阶层几乎不掌握社会资源,而且工人农民集体行动的困难在很大程度上削弱了他们在政治领域的重要性,这决定了他们在整个利益整合机制中的弱势。诚如李成贵所说,“三农”问题的深层原因就在于城乡利益集团力量对比相差悬殊,他们在结构位置、资源控制、行动能力等方面存在明显的反差,这些反差进而对政策安排的损益产生了巨大的影响[7]。

2　当代中国身份主导型政策负排斥的演变轨迹

自1949年以来,身份主导型政策负排斥总体呈现持续发展的态势。

2.1　1949年至1978年：身份主导型政策负排斥的全面形成阶段

中华人民共和国成立之初,为维护与巩固国家政权,中国政府面临两项重要任务：一是建立公共秩序,二是快速建设工业强国。在实现这两项任务的进程中,中国政府建立了一系列具有社会等级分层特征的负向排斥性政策体系。(1)城乡之间的严格二元户籍身份分层政策。1958年1月9日,《中华人民共和国户口登记条例》出台,正式确立了户口迁移审批政策和凭证落户政策,初步确立了我国的城乡二元身份。1977年11月1日,公安部发布《公安部关于处理户口迁移的规定》,强调要严格控制“农转非”,继续严格限制农民进城。至此,按“农业人口”和“非农业人口”进行管理并在就业、福利、教育等方面差别对待的城乡二元户籍政策最终完全确立。(2)城市内部的工人、干部的身份分层政策。如,在1949年后建立的人事管理与劳动用工政策中,“级别”成为干部群体政治经济生活排序的重要标准。比如,8级工人最高工资水平,相当于18级干部的工资[4]。而干部内部的工资差别也很大,最小级差仅2元,最大级差55元,有27.5倍之多;1956年工资改革后的国家机关工作人员最高工资与最低工资的差别系数,约为28∶1,当年年底,《国务院关于降低国家机关十级以上干部的工资标准的规定》出台后,这一系数为25.2∶1[8]。(3)单位等级政策。为了实现有效的社会控制,我国建立了具有鲜明等级制的单位政策,从而导致各不同单位职工权利和社会机会享有的巨大差别。就拿住房来说,在单位制下,由于单位性质与实力的不同,于是形成了不同单位所享受的住房等待遇的巨大差别。大体而言,单位级别越高,得到的住房资源越多,级别越低,被分配住房资源就越少[9]。通过上面三大政策体系的建构,一个以社会身份等级为特征的身份社会全面形成,农民、非国家工作人员、级别较低的单位等遭受政策负排斥的情形逐步渗透到社会的各个角落。

2.2　1978年至2003年：身份主导型政策负排斥高位运行阶段

1978年以后,在改革开放政策的作用下,某些身份主导型政策负排斥类型的发展势头得到了有力遏制并逐步减弱。一是户籍政策有所松动。20世纪80年代后,农民被允许进城从事第三产业。二是档案身份有所突破。随着人们大量涌入私企就业,档案身份对就业者的束缚有所减弱。三是单位级别的分层作用逐步弱化。随着市场经济的推进,企业地位的高低由改革开放前的单位级别转向以其资产、产值、利润来评价。这样,单位级别的分层作用逐步减弱。四是社会分层机制有所变化。人们通过后天努力获得的文凭、技术证书等逐步取代传统的先天身份指标,发挥着社会分层的功能。然而,身份主导型政策负排斥仍然大量存在,并呈现高位运行的态势,比如城乡二元分层结构不但没有得到解决,而且还有加剧的趋势;在市场化的力量作用下,不同社会阶层的基本社会保障水平的差别显著扩大,弱势群体的社会权利进一步受到压缩;就业排斥、教育排斥、医疗排斥等越来严重,导致阶层分化日益加剧;官员级别、身份在某些方面也有强化的现象,比如,20世纪90年代末以来,随着政府财政税收的大幅度增加,官员的级别、身份在分层中又有强化的趋势[10]。另外,在区域化高等教育招生政策的推动下,户籍、性别等社会身份因素越来越成为获得某一高校教育机会的重要因素。从大学招生计划来看,招生人数出现地区之间的巨大差异。比如,1998年,上海交通大学把招生计划指标(2396名)的59%分配给了上海、江苏、浙江3省市,其中上海占了近一半的指标(1125名),江苏省为190名,浙江省为95名[11]159。从2000年若干地区的录取比例来看,如果将全国的平均录取水平设为1,那么,北京的录取率则为5.23,上海、天津、辽宁和江苏别为3.62、2.86、1.68 和 1.39。 北京的水平是贵州的10.93 倍,是山东的2.72 倍[12]84。

2.3　2003年以来：身份主导型政策负排斥非对称性发展阶段

在改革开放的头20年里,“效率优先”是一切工作的指导思想。2003年以来,中央逐步确立了公平导向的元政策。2005年底,中共十六届五中全会进一步提出未来中国要“更加注重社会公平,使全体人民共享改革发展成果”。为贯彻注重公平的政策理念,中央通过了一系列政策调整：一是收入分配政策。比如实施义务教育政策、取消农业税政策等。二是医疗保障政策。比如逐步建立并完善了新型农村合作医疗政策,把城镇非从业居民纳入了医疗保险的范围。三是农村最低生活保障政策的变化。2007年,国务院发布在农村建立最低生活保障制度的通知,城乡二元的福利体制有所打破。这些政策的实施有力地改善了身份主导型负排斥的总体状况。但是,身份主导型政策负排斥仍然大量存在,并呈现非对称性发展的态势,即某些传统的身份主导型政策负排斥(如医保、社保、单位政策)有所减弱,但新型的身份主导型政策负排斥却有不断加剧的趋势,主要体现为：一是某些身份主导型政策负排斥有进一步加深的趋势,比如户籍政策仍然是公民权利获得的重要条件,而且大城市户口的含金量越来越高;所有制政策的负排斥效应更加明显(国有垄断企业与非国有企业的权利、地位的差距进一步扩大);不同地域的公民权利享有差距进一步扩大;高校招生的城乡差距进一步拉大,“农村大学生的比例在逐年下降,越是重点大学、名牌大学比例越低,这已经成为不争的事实。例如近年来考入北大清华的农村大学生只占15%左右,浙江大学、南京大学、中国农业大学均低于30%”[13]。二是由于竞争的强化和技术的革新,一些新的身份主导型政策负排斥不断涌现,比如工作机会获得中的性别排斥、网络参政中的信息排斥等。

3　身份主导型政策负排斥的形成机理

从本质上说,身份主导型政策负排斥就是政策主导者以社会身份因素为基准来分配权利和社会机会,从而使某一社会成员或社会群体遭受非公正对待的过程(见图1)。

图1　身份主导型政策负排斥的形成机理

3.1　社会身份认证机制

在身份主导型政策负排斥中,负排斥过程主要是通过社会身份认证机制来启动的。社会身份认证主要是通过户籍认证、单位认证、人事认证三种认证方式来实现的。当某社会成员的权利需求输入后,就进入了社会身份认证程序。首先,要通过地方政府的户籍认证,主要包含是本地人口还是外来人口,是城市户口还是农村户口,等等;其次,要通过单位认证,主要包含是否是本单位,是编内(有编制)还是编外(人事代理、合同制、租赁制等),等等;再次,要通过(组织)人事认证,主要包含行政编制、事业编制、工人编制认证,职位(职称)等级认证,党群关系认证,学历认证,等等。人事劳动部门通过上面一系列认证完成对某一社会成员社会身份的鉴别,从而为社会成员的权利和社会机会的分配提供依据。另外,隐性社会身份认证机制也在身份主导型政策负排斥中发挥着重要作用,比如谁是某某人的亲戚、谁是某某人的学生、谁是某某人的老乡等标签,都有可能成为某社会成员获得某种社会资源和社会机会的依据。

3.2　单位中介机制

为实现以社会身份为基准对社会成员的权利和社会机会进行分配,单位机制发挥着至关重要的作用。比如,改革开放以前,作为资源分配单位,单位几乎决定了一个人工作、生活的所有方面。在那个时代,人们的吃穿住行、生老病死、小孩上学等社会生活的方方面面几乎都通过单位解决。甚至连结婚也要单位批准。假如婚姻不幸福,单位还要出面调解[14]。即使在当下中国,单位因素在决定工作者的经济收入和福利方面仍然起着重要的作用[14]。单位中介机制不可避免地产生政策负排斥效应：有无单位、单位级别带来的单位人待遇之间的巨大差别,在优势单位工作的人在工资收入、社会保障、就业等方面享有特权。正如有学者指出的,获得城市单位身份是“一切体制外的人梦寐以求的最高理想”,而“剥夺这种身份,则是对单位人最严酷的惩罚”[15]。

3.3　社会封闭机制

为排除或限制他人对自身或所代表群体利益的分享,社会封闭成为重要手段。正如李路路所言,社会封闭就是通过各种方式排除或限制其他人的参加,保障自身已经获得的机会和利益[16]。社会成员的种族、籍贯、出身、家世、语言等,都可能作为封闭的标准。正如韦伯所言,各种各样的成员资格限制乃至婚姻,以自由参加为形式的各级各类资格考试,或者排除他人对自身既得权利和资源的觊觎,都可以成为社会封闭的方式[17]72-75。由于存在各种社会封闭机制,那些占有优势地位或垄断地位的社会集团就能轻松地对外封闭或垄断各种资本获得的机会,从而将它们继承或传递下去,形成社会群体之间的权利差距及其权利代际再生产。

在社会身份分配机制作用下,形成了一系列孙立平所说的“社会断裂”[18]现象：社会等级与分层结构的断裂,城乡之间、区域之间的断裂,文化以及社会生活等诸多层面的断裂。社会断裂必然导致阶层固化,即,一个阶层的成员只同本阶层的人交往,以确保外人无法侵占他们的资源和特权,于是出现“农之子恒为农,商之子恒为商”的阶层固化现象。

4　结语

身份主导型政策负排斥实质上就是按照社会等级来分配社会价值的一种分配方式,是施行按照社会身份等级的高低来分配权利和社会机会的政策安排,因此,身份主导型政策负排斥的治理要坚持保障社会权利和建构共享式利益整合机制并行的策略：一方面要以社会权利理论为指导,消除社会权利差等的政策体系,以法律赋予公民平等的社会权利,并通过社会性公共产品均等供给来保障公民基本社会权利的充分实现;另一方面要建构共享式利益整合机制,充分保障公民平等参与社会政策的决策,净化产生这种等级制度的土壤。

由于公民社会权利的获得受到国家能力的制约,即必须以国家雄厚的经济基础和强大的财政实力为支撑,因而,理解身份主导型政策负排斥及其治理必须坚持相对主义的态度。我们今天要建立覆盖13亿多人口的基本医疗保障体系、基本社会保障体系、基础教育保障体系,都需要强大的国家财力为后盾,否则,这些目标都将成为空头支票。而且,即使国家为每个公民提供了平等权利的法律保障,但因公民个体行为能力和地区经济发展水平的差异,他们也不可能真正平等地享有社会权利。因此,身份主导型政策负排斥的治理要坚持不断壮大经济实力,夯实物质基础,全面提升国家治理能力,走循序渐进的治理思路。正如郝铁川所言,所有人权利的平等取决于经济的发展和综合国力的提高,而不仅仅是我们的良好愿望[19]。

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