全面深化改革背景下流动人口服务管理的创新

□杨跃杰

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)



【治安管理与行政执法】

全面深化改革背景下流动人口服务管理的创新

□杨跃杰

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

流动人口服务管理一直是社会各界共同关注的热点和难点问题，按照我国“十二五”规划以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中创新社会治理体制的改革的要求，应全面创新流动人口服务管理体制、服务管理观念、服务管理主体、服务管理方式方法。同时，流动人口服务管理创新应切实保护流动人口的合法权益。

流动人口；服务管理；创新

随着改革开放逐步深入，工业化、城镇化和市场化加速推进，我国流动人口规模不断扩大。加强流动人口服务管理是全面建设小康社会的重要任务，是改善民生的重要举措，是加强执政党执政能力的迫切要求，是促进城乡统筹发展和城乡一体化建设的必由之路。针对流动人口服务管理，全国各地进行了有益的探索，并陆续出台了许多法律、法规和文件。我国“十二五”规划中明确提出：“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。坚持党委的领导核心作用，总揽全局、把握方向、整合力量、统筹各方，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。”这为流动人口服务管理的创新指明了方向。本文就全面深化改革背景下流动人口服务管理创新提出一些建议和思考。

一、流动人口服务管理体制的创新

流动人口服务管理应按照“十二五”规划以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中创新社会治理体制的改革的要求，全面创新流动人口管理制度体系。一是应针对流动人口服务管理，建立健全法律、法规。目前各省市陆续出台了许多地方性法规、规章和文件，但在国家层面上我国没有统一的流动人口服务管理法律法规，相关规定分散在其他法律法规中，如《居民身份证法》、《人口与计划生育条例》、《劳动合同法》等。由于流入地与流出地流动人口管理制度不同，很难形成流动人口“大管理”、“大服务”合力。[1]我国亟待制定一部统一的并具有科学性、权威性和普遍约束力的《流动人口服务管理法》，统一规范管理行为。地方政府在此基础上，结合本地具体情况，制定地方法规和规范性文件。二是地方各级政府应将流动人口服务管理工作列入当地社会发展总体规划，并将专项经费列入财政预算，保障流动人口管理工作的各项措施落到实处。三是加快户籍改革步伐，保障流动人口在基本社会公共服务等方面均等化，使流动人口共享经济发展成果。四是尽快建立健全流动人口服务管理的社会保障制度和政策。对涉及劳动、就业、保险、计划生育、医疗、教育、社会保障等多方面，全国各地应协同推进一系列配套改革，采取一系列配套措施，并使其能够在各地间相互认同、流转，从而使流动人口服务和管理的社会保障制度和政策能够得到更广泛的适用。

二、流动人口服务和管理观念的创新

长期以来，无论是从政策、法律、文件方面，还是从具体的服务与管理方面，对流动人口主要是从防范控制的角度考虑问题。管理与服务严重失衡，落后于社会需求。[2]党的十七大明确提出“加强流动人口服务和管理”，将“服务”一词前置，反映出对流动人口服务的优先考虑，预示了国家将进一步强化对流动人口服务和权益保护的政策趋向。党的十八大又明确提出“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”。在流动人口服务管理过程中要把以人为本、服务为先贯穿于社会管理工作中，实现由防范控制型管理向服务型管理转变。

长期以来，在一些地方常常把流动人口视为制造社会不安定的群体，公安机关在治安管理工作中把流动人口作为防范重点，社会服务方面将流动人口排除在“正常居民”之外，重管理轻服务，重防范轻保护，这与我国构建和谐社会、贯彻以人为本理念、实现人人平等的要求是不适应的。流动人口服务与管理部门应牢固树立公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的服务管理意识。在加强管理的同时，把尊重和保护流动人口的合法权益置于管理工作的首位，采取多种有效措施，切实保障和维护流动人口生活居住、社会保障、平等就业、劳动安全、同工同酬、子女上学等方面的合法权益，将管理寓于服务之中，在服务中实施管理，同时加大依法严厉打击侵害流动人口合法权益的违法犯罪活动力度，为流动人口创造和谐的社会环境，达到流动人口“进得来、留得住、住得起、融得进、控得住”的目的。

三、流动人口服务管理主体的创新

流动人口的服务管理工作是一项综合性的社会系统工程，涉及劳动、人事、财政、卫生、公安、民政、农业、建设等多个政府部门及工会、共青团、妇联、计划生育协会等人民团体和社会组织。管理主体多元分散、协调不力，就会导致服务管理效率不高。通过调研，我们发现全国大部分地方虽然形成了“党委政府统抓共揽，职能部门配套联动、公安机关全力推进、社会各界齐抓共管”流动人口服务管理机制，但在具体实施过程中，公安机关仍然承担了流动人口服务管理工作的大部分，成为流动人口服务管理的主要职能部门。笔者认为这种做法值得探讨和研究。公安机关是我国人民民主专政政权中具有武装性质的治安行政和刑事执法机关，工作任务极其繁重。在当前警力十分有限的情况下，如果还是把公安机关作为流动人口服务与管理的主要职能部门，在一定程度上会形成公安机关孤军奋战、势单力孤的局面，既影响其他公安工作的开展，又使管理服务工作的整体合力难以很好发挥、整体水平难以有效提高。

流动人口的服务管理，作为社会管理的一项重要内容，应打破传统的流动人口服务管理就是治安管控，就是控制人口规模膨胀，就是防止流动人口违法犯罪的思维模式，树立服务是第一要务的新理念，形成融管理于服务之中的新思维。

(一)政府全面负责，统筹协调人口服务管理事宜

由政府成立专门的流动人口服务管理机构，全面负责流动人口的服务管理工作，统筹协调人口服务管理事宜，做到管理力量与任务相适应，以满足流动人口服务管理现实需要。

(二)流动人口服务和管理实现由流入地管理为主向流入地、流出地密切协作管理转变

流动人口服务管理是一个系统工程，需要人口输出地与输入地公安、社保、民政、教育等部门有效协调配合和地域、部门之间有机配合、上下联动。认真做好人口流出地与流入地的衔接工作，为流动人口提供服务并进行管理，既是流入地的职责，也是流出地的职责。目前，流动人口服务管理流出地与流入地信息管理脱节，存在信息差[3]。大多还是各自为政，以流入地管理为主，没有形成流入地和流出地的有机联动。在人口流动日益加快的情况下，要加强流动人口流入地和流出地政府及相关部门之间的联系，共同研究解决流动人口服务管理中出现的问题，不断增强服务管理的针对性、有效性，降低管理成本，提高工作效率，实现由流入地管理为主向流入地、流出地密切协作管理转变。

(三)实现由政府部门管理为主向政府、社会、公众广泛参与的社会化管理转变

长期以来，流动人口管理仅仅是公安一家的事情，纯粹为“治安”而“治安”，结果往往很难达到预期目的。流动人口管理应改变政府包揽一切的做法，从管理主体创新入手，既充分发挥政府主导作用，又鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与流动人口管理，发挥多元主体的作用，形成政府与企业、出租屋业主、社区居委会网络化管理格局。一是重视发挥社区对流动人口服务管理的作用。社区是人们获取社会公共服务的平台，党和政府的重大决策的实施，也要落实到社区，依靠社区来实现。作为流动人口的主要聚集地、生活居住地，社区对流动人口服务与管理有着先天的有利条件。政府应以社区为依托，充分整合和依靠社区的各种资源，构建外来流动人口自我管理、自我服务网络体系，加强流动人口的服务管理。二是重视发挥出租屋业主对流动人口服务管理的作用。公安机关通过对出租屋业主的管理，及时掌握流动人口的信息，推行流动人口服务管理基层群众自治。三是重视发挥企业对流动人口服务管理的作用，实现由政府部门管理为主向政府、社会、公众广泛参与的社会化管理转变。

(四)充分发挥群众自治组织在流动人口服务管理中的作用

社会管理创新，需要打破传统的思维模式，利用新的社会资源建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出要改进社会治理方式。“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的流动人口服务管理格局，需要充分发挥群众自治组织的积极作用。在流动人口集中的地方建立自治组织，作为流动人口自治的一种形式，一是能够在政府和流动人口之间架起一座沟通的桥梁；二是发挥自我管理、自我服务作用；三是发挥扶贫济困作用，帮助流动人口弱势群体度过难关；四是发挥维权作用，使流动人口自身合法权益得到保障。真正实现流动人口“自我管理，自我服务，自我发展”。

四、流动人口服务管理方式、方法的创新

(一)流动人口服务和管理实现由行政手段管理为主向多种手段综合运用转变

长期以来，在流动人口的管理手段上，公安机关大多采用单一的、命令式的“管、控、压、罚”等行政手段”。随着政府职能的转变，政府在运用行政手段进行社会管理的同时，应主要依靠群众自治的方式、民主管理的方式、强化服务的方式及教育、协商、疏导的方式，化解流动人口群体与相关群体的矛盾，有针对性地解决实际问题。

(二)流动人口服务和管理实现由粗放式管理为主向“精细化”服务管理转变

公安机关应根据当地流动人口的特点，因地制宜，不断推动流动人口服务和管理方式、方法创新。不少地方根据当地流动人口的特点推出了网格式、分层式、建档式、集中式、中介式、行业式、对接式等流动人口管理模式，总结出了农家乐旅店协会式管理，物业、水电、员工工资卡与暂住证、出租房屋电子门禁捆绑式管理、自治组织“以外管外”等全覆盖、多渠道、全方位、高密度的流动人口管理体系，做到了流动人员底数清、情况明、控得住，这些成功的经验和有益的尝试值得借鉴。在管理环节上，要从重事后处置、轻源头治理向更加重视源头治理转变。摆脱总是事后应对的被动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，更加重视民生和制度建设，使流动人口管理关口前移，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化。

(三)实现流动人口管理服务从人力密集型向科技密集型转变

在传统管理模式下，各级政府对流动人口的服务管理大多停留在户籍登记、发证、档案管理上，费时、费力，效率低下，又达不到资源共享。各级政府部门要充分利用现代科学技术，投入人力、物力，加大基础设施建设,建立健全网上服务与管理平台,如“房屋租赁中介网系统”、“流入、流出地信息管理系统”、“流动人口租赁房屋管理系统”、“警务实战平台”、“比对专家”、“重点单位与110视频联网报警等系统”，拓宽信息渠道，开展流动人口信息资源的深层次利用，为实行流动人口信息化管理提供了强有力的支持。公安机关应秉承“信息主导警务、科技引领警务”的理念，充分利用公安专网、社会网等多种网络载体，通过公安专网接到基层派出所，通过互联网接到劳动、计生、民政等部门以及社会企业、物业、中介机构，实行流动人口信息的社会化采集，方便流动人口和有关单位办理申报、登记，全面、准确、及时地掌握流动人口基础信息；整合信息平台，实现数据共享。依托互联网整合人事、劳动、计生、民政、保险信息资源于一体，按照“互通情报、各司其职、通力协作、齐抓共管”的要求，加强职能部门之间沟通联系，畅通信息渠道，实现流动人口信息跨地区、跨部门、跨系统共享；通过地理警务平台，掌握流动人口活动轨迹，实现动态控制。流动人口信息化管理一方面为流动人口和社会各界提供便利服务，另一方面最大限度地减少了流动人口信息的重复采集、重复录入和重复上报，提高了警务效能，同时，实现了对流动人口信息及时采集和动态掌控。

五、流动人口服务管理创新与人权的保护

在流动人口服务管理工作中，有的地方推行集中登记、集中住宿、集中管理“三集中”模式；同时推行“一卡通”，外来人员签到、签退、出入、就餐、住宿一卡承担，并将“一卡通”终端接入警务室，同时通过电子监控、警务平台实现对流动人口“来能预警、动知轨迹、走明去向、全程掌握”。这种做法确实对预防和打击流动人口违法犯罪起到了重要的作用，违法犯罪明显下降，但与此同时，流动人口隐私权等合法权益就会遭受侵害。随着我国法制化进程的加快和公民法律意识、民主意识的不断提高，如何做到二者平衡，将是公安机关和相关政府部门需要思考的问题。

流动人口服务管理是一项复杂的社会问题，需要各级政府部门不断研究新情况、新问题，创新社会管理，始终以理念转变为先导，以机制创新为动力，以科技应用为引擎，以能力提升为保证，以群众满意为目的，维护社会的和谐稳定。

[1]刘建昌，等.特殊人群管理与服务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013:316.

[2]张爱华.对流动人口服务管理创新的思考[J].云南警官学院学报，2012(2).

[3]周秦生.新时期大城市流动人口服务管理模式设计[J].公安研究，2011(4).

(责任编辑：刘永红)

Innovation of Service Management for the Floating Population under the Background of Deepening the Reforms in All-round Way

YANG Yue-jie

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

The service management for the floating population has always been the hotspot and difficulty cared by various circles of society.According to Chinese 12th Five-year Plan and the demands on innovating social governance system in “Decisions of the CPC Central Committee on Several Major Issues on Deepening Reform”, service management system, service management ideas, service management subject, service management ways on floating population should be innovated comprehensively.Meanwhile, all of these innovations should aim at protecting legitimate interests of floating population.

floating population; service management; innovation

2014-09-18

杨跃杰(1965-)，男，山西芮城人，山西警官高等专科学校副教授，主要从事治安管理学的教学和研究。

D631.42

A

1671-685X(2015)01-0064-03