关于公安行政组织执行问题的探索性研究

□王利斌

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)



【警察行政管理】

关于公安行政组织执行问题的探索性研究

□王利斌

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

公安行政组织的决策执行问题是其管理过程的有机组成部分，过去常常被忽视。从公安机关与党委、政府、人民及法律的关系来看，执行是公安行政组织的基本属性之一。研究公安行政组织的决策执行问题，必须把握其科学内容，正确认识和处理决策执行过程中的创造性活动。在目前形势下，要着力建设具有执行力的公安行政组织。这样，既可以使公安机关摆正位置，明确执行职责，又可以使其充分围绕执行职能的发挥进行机构改革，不断提高自身的执法水平与执行能力，顺利实现组织目标。

公安行政组织;决策;执行能力

一、问题的提出

公安管理的过程是一个动态的系统运动过程。在公安决策的目标和方向确定以后，围绕目标实现的路径和具体实施方式，就是决策执行研究的内容。 决策的执行事实上是整个管理过程的一个有机组成部分，其本身也是一项十分复杂的活动。过去，我们常常忽视对决策执行问题的研究，认为只要按照既定的方案去实施就行了，其实这是对决策执行问题的简单化理解。在实践层面，我们发现许多良好的政策或行动方案，由于选择执行手段的不恰当或者执行者的理解差异甚至故意扭曲，造成许多与决策者主观意图相去甚远的后果。还有许多情况是决策执行者在完整理解决策意图的基础上，在执行过程中创造性加以发挥，不仅有效地实现了决策目标，而且由于执行层的积极努力，取得意想不到的收获。公安行政组织对决策的理解、服从与完成是首当其冲的，但这绝不意味着要完全抹杀执行者的积极参与和有效互动。

我国公安机关在改革开放和社会主义市场经济建设的大的历史背景下，经历了机遇与挑战并存的重大历史考验。特别是目前我们面临着转型期社会结构的调整，政府职能转变要求我们重新调整各种社会关系，诸多社会矛盾层出不穷。宏观层面上政府在发展经济上的效率价值追求与社会公平的实现，要求我们在科学的发展观的指导下追求社会的协调发展、均衡发展；微观层面我们又面临各种社会危机，许多问题处置不当，便会引发大的社会震荡。实现社会的有效控制、维护和保持稳定的社会发展环境便是摆在我们各级公安行政组织面前首要的战略性任务。

党的十八大以后，党中央深化政府行政改革、加强社会治理的步伐明显加快，对各级政府行政部门抓落实的要求进一步提高。各级公安机关决策层对新时期公安工作的艰巨性和历史责任感有了进一步的认识，在执法观念上也发生了重大的转变，公平理念、程序观念、法律观念等符合现代社会先进的执行思想与观念已深入人心。这都是公安机关决策制定与执行的思想基础。保持社会稳定，是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提，是全面建设小康社会的重要保证，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。因此，公安机关如何全面贯彻执行党中央的指示要求，切实提高维护国家安全的能力，提高驾驭社会治安局势的能力，提高处置突发事件的能力，提高为经济社会发展服务的能力，就成为我们目前和今后重要的工作内容。在此背景下，研究和讨论公安行政组织的决策执行能力问题具有重要的现实意义。

二、执行是公安行政组织的重要属性之一

我国的公安行政组织是国家政权的重要组成部分，是保卫国家安全、打击犯罪和维护社会秩序的具有刑事司法性质的治安行政力量。[1]公安机关的国家性和人民性与我国的国体和政体紧密相联，与我国最广大人民群众的根本利益联系在一起。

首先，我国的公安行政机关是党的路线、方针、政策的忠实执行者。公安机关作为国家武装力量的重要组成部分，无条件接受党的政治领导、组织领导、思想领导和决策领导。公安工作的根本原则就是接受党的绝对领导。从公安机关的缔造、建立和发展历程看，公安行政组织的每一步发展都是在党的领导和关怀下发展起来的，公安工作的发展史是与党的发展史紧密联系在一起的。

新的历史时期，为了更好地巩固中国共产党的领导地位，党中央采取各种措施来加强和改善党的建设，坚持与时俱进，坚持用邓小平理论、三个代表等先进思想武装全党，十八届三中全会又鲜明地提出加强执政能力建设的问题。另一方面，党领导全国人民不断深化改革，发展社会主义市场经济。面对国际、国内各种错综复杂的形势，中国共产党需要排除各种困难、领导中国人民实现历史复兴。在这个伟大的历史征程中，敌对势力企图改变和推翻社会主义制度和共产党领导权，通过政治、思想、文化和社会活动的渗透、颠覆及和平演变等手段，散布对社会主义、共产主义事业和对于中国共产党领导的不信任情绪。因此，对于这种威胁党和社会主义制度的错误思想和活动，就必须坚持“两手都要硬”，坚决予以打击。作为党领导下的重要武装力量，公安机关肩负着这一神圣的使命。

其次，公安行政组织又是国家法律的坚决维护者。公安机关是国家行政机关的有机组成部分，又担负着刑事司法任务。无论是对社会进行的各项治安行政管理，还是履行其刑事司法责任，法律始终是公安机关行动的武器和依据。按照马克思主义的观点，法律是一个国家占统治地位的阶级意志的体现。在这个意义上，法律在我们国家，是人民意志、国家意志的集中统一。公安机关执行法律，体现法律的精神，就是执行国家意志，执行人民意志。国家在具体对社会事务的管理控制中，又可以通过除法以外的其他形式体现出来，其中涉及的对社会治安秩序控制的内容，都是公安机关行动的准则。依法治国是我国的治国方略，公安机关坚持以法办案、依法管理更是题中应含之义。

再次，公安机关在体现其组织职能的问题上，还表现为对社会秩序的维护、管理以及为社会的服务，这种活动的本质也体现为一种执行。社会秩序是通过法律、法规及社会规范长期作用而形成的公共生活的一种状态。美国人詹姆斯·威尔逊将秩序定为“不存在混乱状态”，而所谓混乱是指扰乱或有可能扰乱公共秩序的行为，或者两个人或多个人面对面的冲突行为。维护秩序是警察的重要职责，如何维护，警察可以拥有何时对何人执行何种法律的选择权利，这其实就是警察对其执行的行为选择。至于警察的管理及服务，完全视求助的模式来决定管理及服务的策略，警察拥有较大的弹性空间来执行法律和道义上确定的这些管理及服务的内容。在弹性空间的这种所谓的“自由载量”，仅仅是警察管理执行问题的核心。训练有素的警察与纪律散漫的警察的区别恰恰就在这种灵活的执行过程中得到反映。

综上所述，无论是公安机关在基本原则的规定上，还是法律赋予职责的实现中，都体现为一种对政策、法律及决策的执行。执行是公安行政组织内在的重要属性之一。

三、反思公安行政组织执行理论研究的缺失

自上世纪80年代诞生了我国的公安管理学科体系始，公安管理学科的发展从无到有，已迈出了坚实的步伐。经过二十多年的发展，基础理论的研究及实用性课题的开发，已经使公安管理理论体系进一步得到深化发展。学科内容逐渐增加，公安理论研究的现实关注程度愈加提高。许多研究内容紧密结合我国公安工作改革与发展的实际，实现了理论指导与实践探索的相辅相承。但是，反思这些年理论研究的内容，仍有一些不足。其中一个方面就是理论体系不够全面。这几年，除了传统的公安管理学、公安决策学、公安信息学等学科外，又诞生了诸如公安宣传论、公安监督学、警察公共关系学、等许多新的理论研究成果，丰富和发展了公安管理的学科体系。但关于公安管理过程的一些领域，比如执行问题的研究仍然是空白和缺失。相对于信息与决策而言，执行问题也是管理活动必不可少且不可回避的重要环节。研究管理活动，离开对决策执行问题的研究，就会显得不完整，缺乏系统性与全面性。

在所有的管理活动中，有两项活动始终是最重要的，那就是决策与执行。决策影响管理的方向和目标，执行决定管理的效果和质量。[2]在理论研究领域，有关决策的研究很多，成果也很丰富，而对于决策执行活动的研究则非常薄弱，原因是在人们的思维里有一种误区，认为决策是科学，涉及许多思维、方法、技术问题，而执行相对简单，仅仅需要按图索骥，照方案去落实就可以了。事实果真是那么简单么？绝对不是。执行活动包含太多值得研究的问题，比如执行的路径选择问题，一项政策的推广是“自上而下”层层落实好，还是“自下而上”从基层执行好，需要进行比对研究。执行组织需要什么样的体制和机制更有利于提高效率，减少扯皮制掣；传统的官僚制行政组织是否最有利于执行效率的提高，如何改进；执行过程中出现“上有政策，下有对策”的现象，我们如何破解；应对性执行在各种执法活动中屡见不鲜，如何研究破解之道；政策及决策执行的效果如何评价，执行的责任如何认定和追究等等。这些问题都是执行活动中不可避免地会遇到的问题。因此，执行问题的研究是管理活动的重要命题，是不可回避和不能回避的现实问题。

四、准确把握公安行政组织执行研究的科学内容

公安行政组织执行研究涉及的内容很多，既有理论层面的问题，也有实践层面的问题，发现问题有时候比解决问题更重要。因此，准确把握执行研究的内容就成为执行研究的关键。

(一)科学认识公安执行的内涵

笔者认为，所谓公安执行，就是公安机关及其人民警察为落实各项公安政策、决策方案和法律的要求，有效组织资源，运用政治、行政和法律等多种手段和方法，创造性地实现决策目标的动态过程。

对公安执行概念的理解，必须把握以下几个方面：

1.公安执行的主体是各级公安机关及其人民警察。广义的公安决策制定的主体可以是多元的，既可以是党的领导机关，也可以是政府机关，还可以是上级公安行政机关，体现为党的方针政策、政府的法规及行政规章、命令，或者上级公安机关的指示、决定等，当然更多的是国家立法机关颁布的法律。围绕这些决策的执行则只能是各级公安机关及其广大人民警察，这也是我们着重要研究的问题的主要方面。

2.公安执行必然要借助于一定的方式与手段。对于作为执行主体的公安机关及其人民警察而言，这种手段可以是政治性的，也可以是行政性的；可能是暴力的，也可能是非暴力的。无论哪一种手段，一定要符合法律规定的程序等约束性条件。目标的实现固然重要，但不择手段地去实现则是不可取的。偶然的、侥幸的成果也许能换来一时的褒奖，但必然损害组织长久的声誉与机制。

3.公安决策执行必然要以资源的消耗为代价。这种资源包括人力、物力、财力的付出，这是完成决策目标必不可少的条件。资源的使用要讲究科学、合理，既要满足必要的使用限度，又不可为了部门或团体的利益而造成不必要的浪费，更不能杀鸡取卵，竭泽而渔。

4.执行的过程必然是执行者创造性发挥的过程。围绕决策目标的实现，必然会有多项道路或方案选择的余地和空间。任何决策执行的结果总有执行者的智慧因素在其中。倡导创造性发挥仅是为了鼓励执行人员充分展示完成目标的技艺和才能，绝不能成为某些人偷梁换柱的借口。

5.公安执行是一个动态的过程。公安决策如果说是“纸上谈兵” ，那么决策的执行则一定已对实际产生影响。这种影响行为一经实施，就必须围绕组织目标进行不断的调整，还需要决策者的进一步跟进，追踪决策的执行过程，需要在一系列的信息反馈与后续指令的循环中完成决策目标。

(二)准确把握执行研究的内容

执行研究的内容包括两个大的方向，一是有关执行的理论问题，二是有关执行的实践问题。

1.公安执行研究的理论问题。决策执行理论是与实践紧密相结合的，理论研究的对象就应该是实践中遇到的问题，对于公安机关这样注重实战效果的部门来说，纯粹的理论问题主要集中在基础研究领域，大量的学科理论是专业基础和实战应用学科。执行理论当然也不是单纯的公安管理理论范畴，普通的公共行政管理同样存在决策与执行的研究问题，而且现实的实际情况也是执行研究首先从行政管理、政府政策执行、公共政策的制定与执行这一领域开始的，已经走在了专业领域执行理论研究的前头。我们也是在学习、对照、反思、检讨中发现，其实开展公安执行的理论研究更有其特殊的意义而已。

从构建公安特色的执行科学的角度来看，笔者认为目前执行研究中理论层面的问题主要有以下几个方面：(1)公安执行的一般理论。包括执行的概念，执行的原则，执行的路径选择，执行的功能、意义，古代执行的思想和国外的执行理论等。(2)执行主体研究。包括执行主体的构成，执行主体的素质，执行主体的价值理念，执行主体的职业伦理，执行主体的能力提高等。(3)执行客体研究。包括执行客体的构成，执行相对人研究，执行对象研究(有时候执行客体与执行对象是相分离的)，执行客体与主体的关系，执行环境及影响因素等。(4)执行过程研究。主要包括执行的方法和手段，执行的体制和机制问题，执行过程的再决策，执行文化，执行活动的阻滞消除等。(5)执行结果研究。包括执行绩效评估，执行的责任，执行活动的创新等。(6)公安执行的改革发展。包括改革的动因，改革的理论支持，改革的趋势，国内外执行改革的实践等。

2.公安执行研究的实践问题。公安执行力研究的实践问题是非常宽泛的。从一般意义讲，公安管理学需研究和解决的实践问题应该有两类，一类是现实性“消极”问题，另一类叫超前性“积极”问题。[3]所谓现实性“消极”问题，就是指当前公安工作中存在的影响和制约公安工作发展的那一类问题，比如公安体制和机制问题，公安队伍素质问题，执法环节出现的种种不规范现象等。这一类问题在实践中每天会碰到，也出现了许多消极和不良的影响，制约了公安工作的发展，需要从理论上加以指导，实践上加以改进。所谓超前性“积极问题”，就是从公安管理发展趋势以及各级公安管理实践者的判断出发，在未来的公安工作实践中可能会碰到的那些问题。这是事关公安事业改革发展的“前瞻性”问题，而非“滞后性”问题。这些问题来源于研究者在广泛调查研究基础上的主观分析预测，来源于公安高层决策者的积极作为和战略设计，来源于广大人民群众的现实需要，也来源于全体民警的共同呼唤。从某种意义上讲，公安执行研究的实际问题其实就是公安管理研究的实践问题，或者说公安执行研究的实际问题绝大部分都蕴含在管理理论研究的实践问题之中。公安实践中那些事关改革、发展的宏观问题，事关公安机关公共服务的问题，皆应纳入管理科学包括执行学的范畴。从公安执行的三维取向来说，公安政治执行有许多新的命题，比如转变政府职能以后公安机关的观念如何变革，体制机制如何创新，公安工作发展如何与党的执政理念保持一致，如何在公安工作中体现“十八大”提出的小康社会目标等，这就是政治执行的现实问题。在行政管理执行方面，当前信息化主导警务给公安工作提出了许多挑战，信息技术革命将会带来效率的极大提高，公安行政管理如何在管理层面改进工作方式，迎接这种挑战，在法律执行层面，既有理念转变的命题，又有具体执法中的新问题、新情况，把握住执行的三维价值取向，就会在实践中发现许多值得研究的课题。

五、努力塑造具有执行力的公安行政组织

公安机关执行力就是公安机关及其人民警察为了实现维护国家安全和维护社会秩序的目的，运用多种方法手段，优化资源配置，有效执行党的政策、行政决策及国家法律、法规的能力。执行力是公安行政组织能量的输出，是公安机关职能的发挥和和体现，是公安机关人、财、物各项资源综合作用的共同结果。

公安执行力是公安机关战斗力的表现，是公安机关作为国家具有刑事司法属性的治安行政管理组织的能量的释放，公安机关的执行力是多种能力的合成。执行力是指公安队伍的整体作战能力，整体能力的体现是借助于各个要素共同作用的能力合成，公安执行力是执行过程动态活动的全面反映。

在基本任务和目标明确的前提下，重要的就在于行动。为了打造具有执行力的公安机关，应该从以下几个方面进行努力。

(一)通过转变职能工作和改变执法观念，营造公安行政组织良好的执行文化

进行公安行政组织执行性的研究，是为了找到公安行政组织在整个国家政治行政力量坐标中的定位，突出其作为执行部门的实战性特点，以便更好地从职能定位、机构设置、层级设置及人员训练等诸多方面更好地适应这一角色要求。为此，有必要在组织内营造一种执行文化、执行氛围。作为公安行政组织，其组织文化应包括主观性文化和规范性文化两种。主观性文化是指对公安组织内每个个体的态度、情感、评价等主观层产生影响的组织价值、组织意识、执法思想、组织理想和道德所组成的复合体。规范性组织文化是指对公安行政组织的具体执行活动与观念产生规范性影响的组织文化，包括组织原则、组织行为以及行为习惯等因素。[4]过去我们长期工作实践形成的公安组织文化既有许多宝贵的因素，比如雷厉风行的工作作风、吃苦耐劳的优良传统等，也有许多在今天不适应的东西，比如“宁可冤枉一个好人，也不能放纵一个坏人”之类的旧观念。因此在社会转型期，公安机关必须面对国际、国内大环境对公安工作的影响，适应社会主义市场经济的要求，重塑公安行政组织文化，倡导现代公安工作的新理念，比如保障人权的理念、注重程序的理念、注重证据的理念、注重效率的理念等。这些都是提高公安执行力必不可少的重要内容。

(二)按照执行力组织的要求，精减机构，充实基层，突出公安机关的实践功能

这是从组织体制上确保公安行政组织提高各种行动能力和执行能力的重要组织保证。公安机关不同于一般的行政机关的重要特征之一，就是它有武装功能和执行功能，随时要处置各种突发性的治安事件、治安事故及形形色色的刑事案件，执行能力就体现为各种实践能力，过去在机构和人员设置上的头重脚轻、“五官”科，显然不适应今天市场经济大潮下打击犯罪和服务社会的实践需要。为此，在组织机构设置上要转变职能，精减机关，充实基层，强化指挥，突出执行，加强新形势下应付各种突发性公共事件和国际范围内的打击恐怖活动的研究和组织部署，真正使公安队伍成为一支召之能来、来之能战、战则能胜的富有执行力的精锐之师。

(三)加强专业知识学习，注重实践技能培训，全面提高公安干警的综合素质和执行能力

人，是决策执行的最关键因素。公安工作的所有方针、路线、政策、法律、法规归根到底都要落实到基层每一个公安行政组织的具体执行活动中。除了要有先进的执法理念文化和适当的组织机构之外，决策的执行还必须有一支业务素质过硬、办事高效快捷的管理队伍和执行队伍。为改进队伍水平参差不齐的状况，我们通过各种形式的练兵活动，已使全国200万干警的整体作战能力得到较大的提高。为了进一步提高队伍的战斗力，对干警及各级各层领导干部还必须加强和坚持业务训练，尤其对基层具体担负执行任务的指挥员和战斗员，要培养他们较高的政策水平，提高他们对各项决策执行的自觉性和能动性，使他们能够对那些转型期所遇到的非常规性决策问题，在执行过程中既坚持原则，又体现必要的灵活性；既果断勇敢，又细心谨慎，减少和杜绝由于公安机关的不当执法或处置引发社会问题和矛盾的爆发。

(四)整合资源，妥善处理各种关系，提升公安行政组织的整体执行能力

公安行政组织是一个系统，系统功能的发展取决于组织的内外合理结构。[5]提高公安组织的整体执行能力，必须解决好两层关系：其一，公安组织内部诸要素的和谐关系，这包括组织与组织之间、组织与个人之间、上级与下级之间等诸多内部关系，形成令行禁止、上下有序、指挥正确、信息畅通、执行有力的富有战斗力的组织。其二，公安行政组织与环境系统关系，主要包括与相邻司法机关、党委及行政机关，与社会包括日益兴起的传媒力量等诸多外部组织关系。这些关系处理好，就是一种很好的环境资源，可以极大地提高公安行政组织的执行能力。反之，则会起制肘作用。今天我们倡导开展积极的警察公共关系，其目的就是为了达到公安行政组织与社会的沟通，形成相互间良性互动，从而为实现公安的组织决策目标提供更有利的条件。

当前，公安行政组织正处于不断提升决策执行力的阶段，加强公安行政组织决策执行的研究，既可以使公安行政组织摆正位置，明确职责，在我国市场经济转型期的大背景下，妥善处理好与党委、政府及社会的各种关系，又可以使公安机关正确认识决策执行的重要性，从而不断提高政策和法律的执行水平，不至于由于自己的执行失误而导致社会矛盾的转化和升级，真正实现维护国家政治稳定和社会安定的重要使命。

[1]戴文殿.公安学基础理论研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，1993：147.

[2]王利斌.公安执行论[M].北京：中国人民公安大学，2013：100.

[3]王明新.公安战斗力论[M].北京：警官教育出版社，1993：114.

[4]张兆端.警察文化学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002：184.

[5]王利斌.浅议公安机关内部组织[J].山西警官高等专科学校学报，2002(4).

(责任编辑：刘永红)

Explorative Research on the Execution of Police Administrative Organization

WANG Li-bin

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

The execution of police administrative organization is mechanic element of its administration process, which was often ignored in the past.Seen from the relation among public security organs and party committee, government, the people and law, execution is one of basic attributes of police administrative organization.When researching the decision-making and execution of police administrative organization, its scientific contents must be mastered and creative activities must be known and solved in execution process.At present situation, police administrative organization with execution power should be built, which both makes public security organs put on right position, clear its execution duty and carries out institutional reform with the focus of execution function, improves its own law enforcement level and execution ability so as to achieve organizational goal.

police administrative organization; decision making; execution ability

2014-10-28

王利斌(1966-)，男，山西吕梁人，山西警官高等专科学校警务科学研究所副所长，教授，主要从事公安行政管理和公安基础理论的教学与研究。

D631.13

A

1671-685X(2015)01-0039-05