农房集聚性改造的状态、绩效与发展建议——基于对温州的调研

金瓯（温州市行政学院经济学教研部，浙江温州325000）



农房集聚性改造的状态、绩效与发展建议
——基于对温州的调研

金瓯
（温州市行政学院经济学教研部，浙江温州325000）

摘要：用“状态—动机—行为—绩效”的范式分析由政府启动的农房集聚性改造。状态诱发动机，动机产生可能的行为，各个主体行为选择的标准是增进福利，绩效是状态、动机、行为的函数。由于地方政府无法提升财力，项目可能导致亏损以及可能引发财政风险等，导致农房集聚性改造的实际经济利益降低，农户得到的置换收益不明显甚至为负，此项工作未能达成帕累托改进。应适时调整制度安排，使农房集聚性改造从单个制度成为制度集合，改变对目标服务群体的定位，建立农民宅基地有偿退出机制；同时，在房地产市场低迷的形势下应放缓推进农房集聚性改造。

关键词：农房集聚性改造；制度供给；状态；绩效

一、问题的提出

城乡统筹背景下，一些地方政府启动了多种形式的农房改造，包括危旧房改造、修缮整治性改造以及集聚性改造等。其中，地方政府更重视可提高土地利用效率的集聚性农房改造，山东、四川、广东以及浙江等省份均实施了农房集聚性改造。温州市政府也启动了农房集聚性改造，并把它纳入政府工作范畴，试图通过建房和整理土地推动区域经济发展。

从既有学术研究来看，与集聚性农房改造相关的主要有二个角度：一是对农房改造实践模式的探讨；二是农村宅基地流转研究。

对农房改造实践模式的探讨，主要有三个方面：一是农房改造地区经验介绍（例如陈德荣，2009；蒋胜强，2010；徐志新、邱锦新，2011）。二是对农民参与的意愿研究。周国胜（2012）的研究表明受访者的年龄、家庭收入及收入来源等因素一定程度上影响了农民的态度；施诗韵等（2011）的研究表明经济状况是农房改造的关键条件。三是对农房改造实践中资金、土地等瓶颈的研究（例如胡新民，2010；向勇，2010；方芳、周国胜，2011）。

现行农房改造往往是以农民退出宅基地为前提来置换城镇住房，因此，很多学者将集聚性农房改造视为宅基地流转的一种类型。宅基地流转研究的成果主要有三个方面：一是宅基地流转的类型。按主导主体可分为政府主导模式（回购和整理）、集体经济组织主导模式（土地股份合作制）和农户自发零星流转模式。二是对宅基地流转的意愿分析。赵亚萍（2008）对重庆市璧山县314户农户（主要是外出务工）进行抽样调查并作定量分析，认为收入、受教育程度等因素限制了宅基地流转。赵国玲等人（2009）通过问卷调查，发现经济较发达地区农户非农收入已占据主导地位，农户的流动性较强，愿意流转的农户所占比例高于经济欠发达地区的。赵淑芹（2009）通过对1999-2008年间省级数据分析，发现农户家庭纯收入、农户人均住房面积和GDP增长速度对农户宅基地流转具有影响，且作用显著。三是对宅基地流转的对策研究。徐志明（2011）提出，为进一步推动宅基地换房的顺利开展，政府还需在宏观管理、政策扶持、用地周转指标审批等方面采取相应对策。

两类角度的研究中，第一类的研究成果大多数还是调研报告，学术价值不高；第二类的研究成果相对较多，但这类研究的重点是宅基地流转，农房改造是作为政府主导的宅基地流转模式，相关研究多是宅基地换房的实践经验介绍。除此之外，也有学者用城乡人口迁移的视角来研究农房改造，但成果较少。黄芳等（2010）曾利用研究人口迁移的“推拉”理论对嘉兴市七星镇“两分两换”土地使用制度创新（包括宅基地置换城镇住房）的动力进行研究。不同于上述研究，本文将从制度经济学的角度研究政府主导的集聚性农房改造，以温州为例分析农房集聚性改造的绩效。

二、分析框架

制度是一个社会的博弈规则。在制度经济学研究中，诸多学者提出了自己的研究范式，比如“结构—行为—绩效”、“状态—结构—绩效”（A.爱伦·斯密德，1999）、“状态—结构—行为—绩效”（朱康对，2004）等。本文针对研究对象特点，将采用“状态—动机—行为—绩效”的分析框架。

状态。状态包括主体的特性、制度环境以及经济环境等。主体可以是个人或团体，个人的特性包括偏好、价值观、知识等；团体的特性除了参与的个人特性外，还包括团体内的决策规则。状态是基础，不同状态产生不同动机。

动机。其它学者均用了“结构”来分析，A.爱伦·斯密德对“结构”的定义是人们一切权利（机会）的集合。笔者认为，作为强制性制度变迁，农房集聚性改造并没有给予各主体“权利（机会）的集合”，但动机的集合却可能存在。因此本文用“动机”而非“结构”来分析。动机是促使个体从事某种活动的念头，产生了行为的可能性。

行为。各个主体行为选择的标准是增进福利。统治者会推行使其利益最大化的制度，并实施一定规则来监督其代理人忠诚于自己。如果规则使代理人表达自利偏好的成本很高，且高于自利偏好的收益，代理人将放弃表达自利偏好；否则，代理人将表达自利偏好。如果制度可以给农民带来利益的增进，农民将选择参与；否则，农民将选择观望。

绩效。绩效是制度的状态和相关主体动机、行为反应的函数。相对于各行为主体而言，绩效是制度给其带来的收益与成本的比较；相对于社会而言，绩效是能否达成帕累托改进。绩效是对个体也是对社会、对制度的评价。

三、农房集聚性改造的状态

农房集聚性改造是农户自愿退出宅基地，参与由政府组织的、在符合总体规划要求的集中居住区内的集资联合建房。2011年初，温州市“1号文件”提出“每个县（市、区）启动1－2个试点镇（功能区、街道）”进行农房集聚性改造的试点。2011 年7月，温州市政府决定全面推进农房集聚性改造而非仅仅试点，提出了“全市新增农房改造集聚率5%以上”的总体目标并将其落实到2012年及2013年的市政府“1号文件”中。县（市、区）级、乡镇级政府负责实施，成立国有独资性质的投资公司来进行安置房的融资建设，政府机关工作人员兼任投资公司的职位。改造过程中，地方政府对退出的农房根据新旧程度给予货币补偿，农户在政府提供的置换方式集合⑴中选择一种来确定申购的住房面积，并以建安成本⑵购买，新建住房的土地是国有划拨性质。2011年全市新增农房集聚率为1%，2012年全市新增农房集聚率为7.68%，2013年1-6月全市新增农房集聚率为2.87%。⑶

农房集聚性改造的状态主要涉及三个方面：一是相关主体的特性，主体可以是个人或团体，个人的特性包括偏好、价值观、知识等；团体的特性是除了参与的个人特性外，还包括团体内的决策规则；二是相关的制度环境；三是区域经济环境。

（一）相关主体特性

个体的知识是有限的，个体对环境的辨识也是有限的，而建立在对现实世界的主观认知基础上的意识形态是影响人做出选择的重要因素。除此之外，个体的规范或偏好等价值因素都可能影响人的选择，但是“当个体表达其自身价值观以及利益所要支付的价格较低时，这类价值就会成为影响选择的重要因素”。［1］

一项“制度安排的效率是由它对国民总财富的影响界定”，［2］但是作为统治者的市级政府还有它的利益追求。如果新的制度安排能同时给国民以及政府带来较高收益，当然最好；如果不能兼得，政府会先保证自己的利益。市级政府对其区域内的制度安排有着垄断性的权力，这样的决策规则导致市级政府在有限的制度选择集合中表达其偏好的成本微乎其微。统治者需要一些代理人来按照他的意图来执行制度，作为代理人的地方政府各部门都是理性个体，它的利益未必与上级政府完全一直。农民基于自愿的原则参与农房集聚性改造，政府的“权威”不对农民产生影响，农民表达自利偏好的成本很小，个体的偏好也就成为影响农民选择的重要依据。

（二）相关制度环境

1.中央层面相关制度

法规对农房及宅基地流转的限制，始于1998年《土地管理法》的修订，把之前关于城镇非农业户口居民使用集体土地的部分删除了，也就是说只有农户可原始取得宅基地使用权。1999年，国务院办公厅又发布了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，提出“农民的住宅不得向城市居民出售”、“也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。目前，农村宅基地使用权的主体只能是本集体经济组织成员，非集体经济组织成员不能通过除法定继承以外的任何途径和方式取得宅基地使用权，同时也禁止城镇居民购买宅基地。农房及宅基地的流转受限，也一定程度上造成宅基地有效退出机制的缺乏。政府“鼓励农民腾退多余宅基地”，⑷但除非通过“市场”价格来回收农房及宅基地；否则，作为理性经济人的农民必定不愿意腾退闲置农房及宅基地，但这未必为政府所认可。

中央对农房及宅基地流转的限制，结果是导致了农房及宅基地只增不减，造成了集体土地使用低效。与此同时，政府在征地过程中受到的阻力越来越大，国有建设用地指标从何而来，成了让政府揪心的问题。2005年，国土资源部推出了“城乡建设用地增减挂钩”试点，⑸依据土地利用总体规划，将同一个县区内若干复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块，共同组成一个项目区，通过现行下达的一个周转指标用于项目区域的用地，在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，即以农村建设用地复垦的“拆旧”指标换来城镇建设用地的“建新”指标，建设用地通过流转实现城乡间的位置置换。这些制度集合，促进了地方政府对农房集聚性改造的积极性，节余出土地转化为城镇建设用地指标。

2.地方层面的制度环境

地方层面的制度准备不充分，缺乏配套制度集合。温州农房集聚性改造是城乡统筹改革的一项内容，温州城乡统筹综合改革从思路的提出到形成2011年的“1号文件”不到3个月；2011年“1号文件”仅提出在11个试点乡镇“试点”农房集聚性改造，但由于市级政府重视，7月份却已经在所有乡镇全面推行。然而，2011年温州市级政府几乎没有出台农房改造集聚建设的配套制度，包括如何收费，如何置换营业用房、工业厂房，如何安置困难户，如何作未登记房屋的认定，如何纳税等。此外，地方政府没有及时充实制度推行所需的人力、物力。农房改造集聚建设需要中介机构介入的环节包括农房确权、规划设计、环评、水保、气象、能评、日照、消防、燃气、景观、造价咨询、施工图审查等，中介力量的相对薄弱无法支持农房改造的全面推进。比如：安置过程中都涉及到的“丈量”环节，鹿城区农房改造项目2012年启动19个，2013年启动32个，总共有51个项目，但只有10家中介公司，一个公司在同一时间往往要负责2-3个项目，一般只能安排4-5个工作人员进行一个村的丈量，结果是一个项目的“丈量”环节大约耗时5-6个月；施工图审查，全市只有4家中介公司，所有的农房改造项目需要抽签排队，耗时较长。

（三）区域经济环境

近几年，温州市经济增长乏力。2006-2010年，温州市生产总值增长率及限额以上固定资产投资增长率均位于全省中下水平。其中，2008-2010年的排名接近全省末位；地方财政收入增长率排名的最高名次仅为全省倒数第三，其中三年⑹均列全省末位。经济指标不尽人意，迫使领导层进行新制度的安排以发掘未充分发挥的生产能力。

受中央政府调控而渐入低谷的房地产市场不利于农房集聚性改造的实施。一方面，商品房价格的走低不利于激发农户参与改造的积极性。房地产市场环境以及人们对它的预期直接影响农户参与改造的积极性，若周边商品房价格高于安置房价格的幅度越大，即潜在收益越大，农户越愿意参与改造，则农房集聚性改造越容易推进。农房集聚性改造全面推进时期，温州市房地产市场的供需情况发生了很大变化。以温州市区为例，2011-2013年温州市区新建商品房的年均供应量是2006-2010年年均供应量的1.57倍，而需求却被限贷限购等政策所抑制，结果是新建商品住房的销售价格逐渐走低，2013年市区新建商品住房均价较2011年的价格峰值下降34.7%。藤桥镇改造安置用房的综合成本价为5500元/平方米，2013年初周边商品房的价格由高峰时的8500元/平方米降至2013年初的6500元/平方米，而随着人们对商品房价格走低的预期，两者的预期差距进一步缩小。另一方面，土地出让价格的走低不利于充实政府财力。房地产市场的低迷导致了土地市场的需求大量减少，流拍土地大量增加，土地出让价格呈现较快下降态势，2013年市区商品住宅用地楼面价较2010年的价格峰值下降63.1%。

任何制度都存在于特定“状态”，温州农房集聚性改造制度的“状态”是一个“混合袋子”，利或不利的因素都存在，各个因素给不同主体产生不同影响，也就形成了不同主体的不同动机与行为。

四、农房集聚性改造的动机、行为与绩效

（一）动机

中央的制度集合促使地方政府进行制度创新，从而产生城镇建设用地指标。温州区域经济发展乏力，也促使地方政府进行制度创新来发展区域经济并提升经济指标在省内排名。当然，还包括赢得声誉和获取升迁机会。农房集聚性改造通过建房和整理土地可节余土地指标并有效拉动投资，也有助于官员获取声誉和升迁机会等。这些动机使地方政府有动力制定并实施农房集聚性改造制度。

缺乏配套制度导致农房集聚性改造实施中的交易费用大大增加。作为市级政府的“代理人”，地方政府各部门将承担大部分交易费用，甚至还可能承担改造建设项目的部分成本以及大规模融资可能引发的财政风险等。基于这样的状态，部门利益很难增加反而可能折损，自利动机促使地方政府各部门可能阻挠推进。

法规对农房及宅基地流转的限制导致农房不能为农民带来财产收入，农民对“增加财产性收入”总是心存期待。当然，农民也希望改善居住环境，更好地享受公共服务等，这促使农民可能参与改造。但是，区域房地产市场发展渐入低谷，降低了房产价值及人们的财富水平，农民希望“财富总量不减少”，这可能促使农民选择观望。

（二）行为

“虽然国家不能决定一个制度如何工作，……它却有权力‘决定什么样的制度将存在’”，［2］地方政府对其区域内的制度安排有垄断性权力，产生农房集聚性改造这项制度的成本微乎其微。但由于农房集聚性改造涉及了较多政府部门，制度推行过程中，如何减少因各部门异质性而产生的交易成本、减少各部门对地方政府获取收益的可能阻碍，也是关键性问题。市级政府的做法是制定一定规则，监督代理人忠诚于自己。该规则就是将农房集聚性改造纳入政府考核体系并给予高分值（7）进行考核，凭考核结果进行经济奖罚，而且“考核结果作为干部绩擢的重要依据”。（8）

代理人如果不与委托人（上一级权力）保持一致，将受到经济利益惩罚并失去升迁机会。因此，代理人不得不放弃“阻挠”而选择“支持”。规则将个人目标转化为团队目标，使得代理人与委托人的行为选择一致。至于这项制度是否合理、能否带来部门绩效的增进，已经不那么重要。

对于参与改造的农民而言，收入是新房价值，成本包括付现成本——购房支出，机会成本——旧房价值。近两年低迷的房地产市场及其产生的市场预期，使“收入”项逐渐变小，而购房支出又较为庞大，农民在改造置换中的收益不明显甚至为负，这导致更多农户选择观望，或等待置换价格下降，或期盼商品房价格上涨。

（三）绩效

1.绩效的体现

从市级政府绩效来看，首先是“固定资产投资”指标提升非常明显。温州市固定资产投资额排名由2010年的全省第6提高至2012年的全省第3，2011年、2012年增幅均列全省第一。农房集聚性改造对固定资产投资额的增量功不可没。2011-2012年温州市新增农房集聚率合计为8.68%，改造的户数合计达14.88万户，由此拉动的固定资产投资将至少达到1200亿元。（9）

其次，虽然集聚性改造促进了经济指标提升，却并没有相应地提升地方财力。一方面，不同于商品住房开发，安置项目难以产生利润，也就无法形成所得税上缴政府。不仅如此，地方政府为了降低安置房的建设成本，减免了建设过程中的税费。因此，农房集聚性改造的项目很难增加政府的税费收入。另一方面，节约的土地指标成为地方政府“预期”而非“实际”收益。藤桥镇一期农房改造项目，农民将要退出的宅基地面积为220亩，农户安置房占地170亩，节约大约50亩土地，似乎可为政府产生至少4000万元收益。（10）但收益的实现要待220亩宅基地退出才能得以实现，这至少需要三年时间。农房集聚性改造中，农户的“自愿性”势必造成退出的宅基地将插花式地分布，较难形成一定规模的连片土地用于出让，藤桥镇一期农房改造项目退出的220亩宅基地中能够连片达到10亩以上的只有两处，合计30亩，分别由两个自然村退出形成的。而整村都同意参与改造的，该村往往处于土地级差收益低的区域，土地商业价值甚至不及政府投入的13.34万元/亩（11）复垦补贴。退出的宅基地由于复垦难度很大，参与“城乡土地增减挂钩”的可能性降低。目前，政府给与农户的复垦补助是200元/平方米，即13.34万元/亩，220亩宅基地的复垦补助就达2668万元。但由于220亩宅基地中只有30亩是整村退出，其余都是插花式地分布于164.57平方公里的藤桥镇内，分布在农户生活区，复垦后很容易成为周边农户违章用地。因此，藤桥镇镇政府除了投入2668万元之外，还要在全镇范围内投入相当高的监督成本也未必能制止复垦宅基地的被违章使用，而藤桥镇2012年地方财政收入仅9950万元，很难承担这些复垦成本。

从地方政府各部门绩效来看，首先是项目投资亏损的可能性较大。改造中，农民申购安置房的价格一般是房子建筑安装成本，而政府投入除了建筑安装成本，还有相关配套成本以及支付给农户的各项补贴等，成本的全部回收存在一定难度。藤桥镇政府农房改造一期项目总投入13.85亿元，建设了安置房、地下室（车库）以及营业用房。如果地下室及营业房都顺利销售，成本大约回收10亿元，亏损近4亿元。为了完成市级政府设置的“5%以上”的年度任务，总投资额近15亿元的二期项目即将启动，无论是占地面积、安置房面积、工程建设投入、给予农户的补贴及奖励标准等方面与一期没有较大差别。因此，二期项目成本不能全部回收的可能性不小，而2012年藤桥镇地方财政收入仅9950万元，农房改造项目的亏损对于该级政府影响很大。缺乏配套制度供给，安置房建设进度被拖延，资金回收延后，资金压力更大，藤桥镇一期的一个安置小区，原定两年可以交付，现在改为三年。

其次，大规模融资进行安置房建设，财政风险将大大增加。鹿城区农房改造需要投入资金690亿元，目标是“三年基本完成”，（12）年均投入资金230亿元，而鹿城区2010-2012年年均地方财政预算收入仅约20亿元，年均土地出让收益约5亿元。鹿城区政府出资成立了国有公司——鹿城城市发展有限公司，该公司2012年底资产总额达57亿元，净资产41亿元。目前渠道主要是项目贷款和BT。由于公司资金大多被固定资产、存货以及应收款项所占用，流动资金很少，缺乏项目启动资金，致使该公司向银行的直接融资能力不足，更倾向于BT融资方式。BT融资方式通过延后支付资金的时点解决了启动资金缺乏的问题，也带来高融资成本，政府除了承担企业代建资金的银行利息外，还要支付3%的代建管理费，而且建安工程造价下浮率只在2-3%左右，远低于正常招标的8-10%。项目亏损的可能将进一步增加，导致公司资金运营压力增大。安置房项目建设以及项目盈亏是由政府出资的国有公司来负责，一旦这些公司出现财务风险，地方政府无法不被“连带”，公司资金都是用于政府性项目，地方政府如果置身事外，涉及的各方都会产生抵触情绪，会引起不良社会反响。最终，基层政府只能依靠地方财力给予补偿，危及财政资金安全。

从参与置换农民的绩效来看，虽然没有像政府那样承受经济利益损失，但净收益也不明显。藤桥镇一期改造中，参与置换的农户应付购房总支出为6.72亿元，政府给予的各项补贴等为0.9亿元，政府补贴占购房总支出的13.4%；净支出达5.82亿元，户均购房净支出为70万元。藤桥镇是鹿城区经济发展水平最落后的镇，2012年镇农民人均纯收入为9795元，户均收入不超过4万元，（13）户均购房净支出是其收入的17倍。参与置换的农户，部分来自山区，部分来自平原地区。山区农户的旧房合法面积合计85831平米，价值约1亿元。（14）平原地区农户的旧房合法面积31598平米，价值约1亿元。（15）旧房价值合计约2亿元，农户购房净支出5.82亿元，新房目前的市场价值约8.5亿元。（16）置换净收益约6800万元，户均净收益8万元。农民缺乏融资渠道，虽然政府出台了安置房办理贷款的有关政策，但该项政策没能发挥实效，（17）民间借贷仍是农户筹资的主要途径。目前，藤桥镇民间借贷的年息大约18%，户均融资比例按50%计算，（18）年利息就是6.3万。如果借贷期限为三年，利息近20万，再考虑到这部分融资成本，农户的净收益为负。随着房地产市场预期走低，农户预期置换损失还将进一步扩大。

2.反思

由于地方政府及各部门无法提升财力、项目可能亏损以及可能引发财政风险等，将导致实际经济利益降低。农户得到的置换收益也不明显，甚至为负。但是，部分“干部”——“不受公民偏好和压力影响”的决策者——以其偏好与有限理性推动了这项制度，制度仍在以一定速度推进，这与农民的“观望”相矛盾。这不能促进帕累托改进，进而导致无效。

温州农房集聚性改造不能促进各方利益增进，根本原因是地方政府把农房集聚性改造作为一项制度而不是一个制度集合来推进，缺乏经济利益的产出。农房集聚性改造，涉及到两块土地，一是政府给予农民建新房的城镇建设用地X，它是需要政府花钱的，无法产生收益；二是农民以退住房的形式连带退出的集体建设用地（宅基地）Y，它通常位于级差地租相对低的区域，否则农民也不愿意退出，Y几乎不能产生收益。农房集聚性改造本身只有投入，很难有产出，但是如果借助“城乡土地增减挂钩”，将土地级差收益低的Y复垦为耕地，就可在级差地租高的别处产生可供使用的城镇土地指标，实现经济利益。因此，把农房集聚性改造作为单项制度来推进，“它”只有投入，很难有产生，但若把农房集聚性改造作为制度集合来推进，“它们”却可能有很大产出。地方政府过于匆忙推行农房集聚性改造，推行的恰恰是一项制度而非一套制度。缺乏包括考核机制在内的相应制度安排促使这两项制度的结合，导致基层政府忽视城乡土地挂钩这项工作，也就忽视了农房集聚性改造的经济利益来源。

对目标服务群体的定位偏差，导致政府事倍功半。温州农房集聚性改造，农民是以个体报名的形式参与，政府将目标服务群体定位于单个农民，没能有效引导整村参与，结果是参与改造的农民零散分布于各个村，退出的宅基地不能连片而成规模，复垦难度较大，复垦土地参与“城乡土地增减挂钩”的可能性降低且因其细碎化而很难提高农业生产率。这实质上是政府对目标服务群体的定位偏差，导致事倍功半。

政府忽视农民利益诉求，导致农民负担较重。农民自主选择是否参加改造，农民与政府之间也就形成了一定谈判机制，农民与政府的关系类似于市场主体间关系。这时，政府只有充分正视农民利益诉求，才能谈判成功。然而，在温州的实践中，农民缺乏参与谈判的机会，地方政府对农民的补贴不到位，导致农民负担较为沉重。一方面，宅基地有偿退出机制的缺乏导致了农民合法权益得不到保障。《物权法》规定了宅基地作为用益物权，享有占有、使用和收益的权利，但由于缺乏宅基地有偿退出机制，宅基地收益的权利实际上无法得到保障。另一方面，地方政府在改造中缺乏资金来源。

房地产市场低迷极大限制了各方利益的增进。区域房地产市场发展渐入低谷，降低了房产价值及人们的财富水平，降低了参与改造的农民的财富增量；也导致土地需求大量减少，流拍土地大量增加，土地出让价格呈现较快下降态势，减少了政府土地收益。

五、发展建议

能达成帕累托改进的制度才是真正有效的制度。农房集聚性改造制度由于不能达成帕累托改进而缺乏均衡性。与其维持这种不均衡，让亏损、风险扩大至不可控的程度，政府不如主动进行调整来减少甚至消除不均衡。农房集聚性改造制度的发展要避免政策失败，需要从以下几方面调整：

1.要使农房集聚性改造从单个制度成为制度集合。把“城乡土地增减挂钩”纳入到集聚性改造的制度集合里，才有可能创造更多的土地级差收益，进而在各主体间进行利益分配，促进各方利益增进。这也需要为“城乡土地增减挂钩”研究和建立配套的制度集合。

2.改变对目标服务群体的定位。通过制定激励措施，加大对整村退出的补贴力度，使这部分群体的经济利益与其它农户形成较大反差，从而鼓励以自然村或行政村等单位报名的形式参与改造，将目标服务群体定位于自然村或行政村。这样，退出的宅基地才能连片并成规模，政府的复垦难度相对降低，复垦土地参与“城乡土地增减挂钩”的可能性提高且因为成规模更能提高农业生产率，政府才能事半功倍。

3.建立农民宅基地在特定条件下的有偿退出机制。宅基地使用权属于用益物权，法规对宅基地流转的限制导致这项用益物权缺乏有偿退出机制，这是农民在退出宅基地时不得不接受不公平补偿的根本原因。政府启动农房集聚性改造，农民可以自主选择是否参加，农民与政府的关系类似于市场主体间的关系，此时农村宅基地的退出实际上就是流转，只不过是特定条件下的流转。地方政府应该正视农民利益诉求，就宅基地在这种特定条件下的退出给予补偿，并将补偿机制形成地方性制度。这样，既不否定现有政策法规，又能保证农民利益得到合理保障。

4.在房地产市场低迷的情况下应放缓推进农房集聚性改造。在房地产市场渐入低谷的情况下，地方政府推进农房集聚性改造的速度越快，农民参与改造的比例越高，各方的经济利益损失将相对越大。此时，放缓推进农房集聚性改造才能相对减少各方经济利益损失。待房地产市场回暖时，再调整并加快农房集聚性改造的推进速度。

注释：

（1）包括三种置换方式：一三落地、三五底顶、合法面积，“一三落地”是根据宅基地基地面积的1至3倍来置换；“三五底顶”是根据人均30至50平方米来置换；“合法面积”是根据权证上的面积来置换。

（2）即建筑成本价。

（3）2013年6月新上任的市领导较大程度修改了2013年初出台的针对各政府部门、机构的考绩办法，修改后的文件里不再有“全市新增农房集聚率5%以上”的要求。因此，2013年5月之后相关部门也就不再对全市新增农房集聚率进行统计。

（4）2004年国土资源部的《关于加强农村宅基地管理的意见》中提到“对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。

（5）2004年10月，国务院提出了旨在促进土地集约利用的“城乡土地增减挂钩”的概念，目前，浙江省属于试点区域。

（6）2006年、2007年及2010年。

（7）所有考核项目中，农房集聚性改造的考核分值仅次于固定资产投资。温州市政府不仅对各县（市、区）级的完成率进行考核排名，还要对22个功能区、52个中心镇和44个街道的完成率单独进行考核排名。

（8）温州市政府有关考核文件中的提法。

（9）投资额=安置户数*户均安置面积*平均建设成本，户均安置面积参考藤桥镇一期农房改造的数据200平米/户，根据温州市农房集聚性改造负责机构的数据，温州市范围内安置房的建设成本平均约为4000元/平方米。

（10）根据2013年4月藤桥镇挂牌出让的3宗工业用途的国有土地使用权81.6万元/亩的平均成交价来计算，如果是商业用途，收益更高。

（11）目前藤桥镇政府给与农户的复垦补助是200元/平方米。

（12）市政府设置了“全市新增农房集聚率5%以上”的总体目标，但对于不同县（市、区）的要求有差异。

（13）按户均4人计算。

（14）大约1200元/平方米的市场价值。

（15）大约3200元/平方米的市场价值。

（16）2013年5-6月，藤桥镇一期安置房的市场平均价格大约是5200元/平米。

（17）2013年3月，市政府出台了《关于保障性安居工程安置房办理贷款有关事项的通知》，但是银行要求政府提供担保，镇政府拒绝提供担保，因此，该制度没有发挥实效。

（18）按照房价收入比来计算，农户户均收入为9.5万元，但实际户均收入为不到3万元，户均融资比例为68%。

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编辑：李学迎

作者简介：金瓯（1978-），女，温州市行政学院副教授，主要研究方向为农村经济。

收稿日期：2014-05-06

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.009

文章编号2095-7238（2015）01-0053-08

文献标志码：A

中图分类号：F301.3