基于人口流动趋势的户籍制度改革思考

俞云峰（中共浙江省委党校经济学教研部，杭州311121）



基于人口流动趋势的户籍制度改革思考

俞云峰
（中共浙江省委党校经济学教研部，杭州311121）

摘要：户籍制度变迁的城市利益导向严重制约了我国户籍人口城镇化的进度。进入本世纪以来，我国流动人口跨省域迁移、举家迁移与向大中城市集聚的趋向更加明显，户籍制度改革的推进要与人口的流动趋势相适应，尊重各地实际资源承载能力，引导流动人口区域分布合理化，重点为长期在城市定居的外来人口落户创造条件，同时加快配套制度等改革，调动各方推进户籍改革的积极性。

关键词：户籍制度；人口流动；户籍制度改革

改革开放之初，大量的农村剩余劳动力外出务工形成我国第一波流动人口大潮，时至今日，不仅农村外出务工人员，各类人才在城市之间的流动也日趋频繁。大量的流动人口具有明显有别于户籍人口的“半城市化”特征，在城市中构成了一个庞大的特殊群体。截至2013年末，我国常住人口的城镇化率接近53.7%，但如果按照户籍人口计算，城镇化水平不到36%，不仅远远低于发达国家80%以上的城镇化率，也低于人均收入与我国接近的发展中国家60%的城镇化率[1]。常住人口与户籍人口之间约17个百分点的差距对应着将近2.3亿的庞大流动人口群体，因此，户籍人口城镇化水平的提升应重点关注和解决城市流动人口的户籍迁移问题。

纵观改革开放以来的户籍制度演变，其核心是服务于城市的发展与管理需要，以城市利益为其基本导向，并呈现出一贯的渐进式改革路径依赖，缺乏系统的、全面的、彻底的改革[2]。户籍改革至今没有给予居民完全放开的户籍迁移自由，由此从制度层面直接造成了庞大流动人口的事实。

户籍制度的最终目的是实现公民居住与流动的自由,实现公民身份的平等化[3]。人口的流动受到自身因素以及就业、收入等外部因素的影响，更受到土地制度、户籍制度等基本性制度的制约。人口流动在特定的制度环境下呈现出一定特征与规律，户籍改革必然要遵循人口流动的客观规律，探究近年来流动人口在城乡之间的变化与发展趋势，在此基础上，通过政策调整，合理引导人口流向，加快推进新一轮的户籍制度改革。

一、我国人口流动的趋势——人口普查数据的比较

对于本世纪以来人口流动的趋势分析，本文借用2010年全国第六次人口普查数据（简称“六普”）与2000年第五次全国人口普查数据（简称“五普”）进行比较。“六普”显示，截止2010年末我国流动人口（即人户分离，居住地与户籍所在地不一致的人口）总数为26，093万人，比“五普”时的14，439万人增加了11，654万人。十年增长近八成，远大于总人口的增速。“五普”时流动人口占全国总人口的比重为11.6%，到“六普”时，这一比重增加至19.6%。相当于全国每5人中就有1人为“流动人口”。从地域看，北京、天津、上海、浙江、江苏、重庆、陕西、宁夏、青海等9省、直辖市流动人口增长超一倍。

（一）人口自西部省份向东部跨省流动趋势明显加强

2010年，全国跨省份流动人口8，587.63万人，比2000年的4，241.85万人增长102%；2010年“六普”数据显示，跨省人口流入排名趋前的省份依然全部集中在东部沿海经济发达地区。其中广东跨省流入人口最多，达2150万，遥遥领先；超越千万的还有浙江省，跨省流入1182万人，其余依次是上海、江苏、北京、福建、天津、山东；而跨省人口流出排名趋前的省份以中西部人口大省为主，依次是安徽、四川、河南、湖南、湖北、江西、广西、贵州等。可见，人口流动维持了一贯由西向东的单向性（详见表1）。

表1：2010年人口流动的主要省份排名

尤其是，和“五普”数据相比，这种由西向东单向流动的趋势又有了明显的强化。2010年，全国跨省流动人口占全部流动人口的比重平均为32.9%，即3个流动人口中，有2人是本省流动，1人是跨省流动。相比2000年平均29.38%的比重，10年增速仅12%，总体上变化并不明显。但东部省份的跨省流入人口比例增速都大幅超过平均值，其中天津跨省流入人口占全省流动人口比重十年间增长了79%，江苏达45%、浙江38%，北京和上海两大城市分别为26%和22%，仅有广东省增速为负（详见表2）。这表明，东部沿海省份跨省流动人口的比重在持续快速的增长，而中西部省份则以本省流动人口的增长为主。

从具体省份看，跨省流入该省的人口占该省总流动人口比重超过平均数的省份有9个，依次是上海（70.8%）、北京（67.1%）、西藏（63.1%）、天津（60.4%）、浙江（59.4%）、广东（58.4%）、新疆（41.9%）、江苏（40.5%）、福建（39%）。其中上海、北京、西藏、天津、浙江五省这一比重超过50%，意味着该省份的流动人口中，跨省流入人口已超过本省内部的流动人口数。这也反映了东部经济发达省份化解流动人口户籍的压力有多大：上海近2300万常住人口中，39%是跨省流入人口；北京1960万常住人口中35%是跨省流入人口；天津23%、浙江21.7%、广东20.6%的人口不具有居住省的城乡户籍。

（二）流动人口进一步向城市集中

2010年全国流动人口26,094万，按“六普”统计的标准，流动人口的分布分城市、镇、村三级登记，其中居住地在城市的有17，046万人，乡镇5550万人，村3497万人，占全部流动人口比重分别为65.3%、21.3%、13.4%，大部分流动人口集中在城市。与2000年相比，城市流动人口比重增加了5.9%，镇流动人口比重增加了2.1%，村流动人口比重下降了8%。这表明流动人口进一步向城市集中（图1）。

对于一般小城镇而言，2010年流动人口的比重总体上与2000年持平，十年间小城镇对流动人口的吸引力并没有增强。结合具体省份来看，镇流动人口总量居前的省份第一位是浙江，超过500万人，这与省管县体制下浙江小城镇经济增长速度远超中型城市有关。其次是广东、四川、江苏、河南、山东、福建。这些省份普遍是人口数量大或是乡镇经济发展相对较快的。从十年变化看，不

表2：2000-2010年跨省流动人口变动情况

图1：流动人口分布情况对比

同省份间变化差别较大，小城镇流动人口占流动人口比重同比减少的省份有四个：广东（-13%）、天津（-9%）、江苏（-0.7%）、浙江（-0.5%）；而同比增长最快的省份有：江西（19%）、河南（15%）、青海（14%）、河北（13%）、湖南（12%）、山西（11%）、甘肃（11%）、陕西（10%）等。这表明，随着国家振兴中部战略的实施和产业的梯度转移，中部地区的小城镇经济有了较快的发展，吸引本地和外地劳动力的集聚作用明显增强，而东部沿海省份流动人口向城市集中度增加，也说明全球金融危机后，这些省份推动经济转型升级、产业结构转变后带来的劳动力人口结构与空间布局的变化。

（三）在居住地长期定居的流动人口规模庞大

2010年，全国流动人口2.6亿，在居住地居住满三年以上的人口达1.13亿人，占全部流动人口的43.46%，在居住地居住满五年的人口达7267万，占全部流动人口的28%。这表明大规模的流动人口已经在城市长期工作生活并在固定城市定居。由于人口普查是按街道、乡镇为单位进行统计，“现居住地满三年”指标仅能代表普查时在该街道（镇）生活满三年，并不代表流动人口特别是农村人口进入城镇生活的真实年份，由于外来务工者在城镇间的流动性较大，其离乡进城的平均年份要比普查显示的年份多得多。这些长年居住在城市又无法在城市解决户籍问题的流动人口成为城乡之间的夹心阶层，直接影响到社会的稳定与发展，是户籍改革需要首先考虑的人群。

（四）“务工经商”引起人口迁移的比重有了明显增长

根据2010年“六普”数据，在列出的八项最主要原因中，首要原因是“务工经商”，占45.1%；其次是“随迁家属”，占14.2%；随后依次是“学习培训”、“拆迁搬家”、“婚姻嫁娶”、“投亲靠友”、“工作调动”与“寄挂户口”。对比“五普”的数据，八项主要原因中最主要的两项“务工经商”与“随迁家属”比重有了增长，其余六项有不同程度的下降。其中外出“务工经商”的比重增长最快，从2000年的30%增长到45%，十年增长15个百分点；“家属随迁”从12.8%增长到14.2%。

外出务工或经商是我国改革开放以来人口从乡村到城镇、从城市到城市迁移的最主要原因。本世纪近十年务工经商人口迁移的快速增长，进一步说明随着改革开放的深入和市场经济的完善，各类人才在城市之间、省份之间自由流动更趋频繁，务工经商作为人口流动趋向的特征尤为明显。“家属随迁”比重的提升也说明外出人员的家庭化流动是城市化进程中的重要发展趋势。此外，近十年户籍制度的逐步放松也使得“投亲靠友”、“寄挂户口”等迁移行为缩减明显。

图2：人口迁移原因“六普”与“五普”比较

二、由人口的流动趋势看户籍制度改革的主要难点

以务工经商为代表的大量人口跨省流动、向城市流动、举家迁移等是我国城市化进程中人口流动的主要特征。该特征也一定程度上反映了我国户籍制度改革的难点所在。

（一）人口过度集中致使大中城市户籍改革难

改革开放以来，我国的人口流动呈现出由中西部地区向东部沿海省份流动、由农村、小城镇向大中城市流动的跨区域特征。而这种不断加强的流动趋势并非仅仅是城乡二元结构下农村人口向城市集聚的问题，也包括城镇与城镇之间的人口流向问题。从“六普”数据看，居住地与户籍登记地在同一省份的流动人口中，拥有城镇户籍的人口占46%，跨省流动的人口中，拥有城镇户籍的人口也占到18.4%，特别是本省流动人口中城镇户籍比例近半，说明人口流动的重点除了由农村向城镇的流向外，也包括从小城镇向大中城市、从欠发达地区向发达地区的无关户籍性质的人口流向。在此背景下，人口流入压力较大的区域，如京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及东部沿海省份的大、中城市，面对的不仅是外来农村务工者，还有大量外来城镇籍的工作人员的双重落户压力。

就业机会、收入水平、教育质量、社会福利等诸多因素决定了大中城市具有不可比拟的优势，因此大中城市不仅吸引了农村外出的务工者，也集聚了大量的技术人员、经商人员、文艺工作者等等。大量人户分离人口的存在一方面证明了中国户籍迁移制度的苛刻，另一方面也凸显大中城市户籍改革之难。大中城市尤其是大城市面对如此大规模的人口单向流入，“一抓就死、一放就乱”的尴尬处境同样会出现在户籍政策的制定过程中。在放宽大城市户籍条件的改革中，“有序”似乎比“加快”更为重要。

相比于大中城市，小城镇的户籍吸引力则更具多样性。改革开放以来，我国小城镇数量从1978年的2173座增加到20，113座[4]。其中大量的小城镇缺乏明确的产业支撑，既不宜业亦不宜居。从结构上看，东部发达地区的小城镇仍具有较强的吸引力，中部省份的部分经济强镇随着县域经济的发展，自身的集聚能力有所提升，此外的大多数小城镇显然难以担当化解农村剩余劳动力的重任。

（二）地方政府利益格局致使异地落户改革难

流动人口在为流入地经济发展做出贡献的同时，也需要当地政府提供相应的公共产品与公共服务。根据国务院发展研究中心的一项研究测算，吸纳一名户籍人口需要地方财政负担的费用约8万元［4］，巨额的开支让地方政府望而却步。户籍异地迁移改革阻力大，其最主要的制度背景是现行的财政分权制度。户籍人口享有的教育、医疗卫生、公共交通等基础设施与公共服务开支均由地方财政开支，异地迁入人口增加的社会成本也完全要由当地的地方财力埋单。财政分权制度决定了地方政府必然要考虑户籍制度改革带来的利益与其财政支出成本之间的对等问题，出于自身利益，地方政府只想要外来“劳力”而不想要“人口”。城市户籍政策中的种种“嫌贫爱富”、“条件苛刻”，皆由当前的地方政府的社会角色所决定。

同样出于地方自身利益的考量，相比较于异地迁入的外来人群，地方政府更愿意将有限的城镇人口承载力为本地农民预留，但本地农民积极性并不高。无论是浙江嘉兴的“两分两换”，还是江苏“三集中、三置换”，效果都很一般。有的地方在学习效仿过程中演变为“赶农民上楼”、“拉农民进城”，甚至产生了负面的影响。总体上，要吸引本地农民脱离土地融入城市还存在制度层面的障碍。

（三）长期定居在城市的人群落户难问题亟需解决

我国放宽人口流动限制已有三十余年，形成了大批在城镇工作生活的流动人口，大量的流动人口为城市发展做出了巨大的贡献，时至今日，甚至他们的下一代生于城市、长于城市，也已成为城市的建设者。户籍政策长期把这些流动人口置于城市边缘，使其难以真正融入城市生活，被贴上外地人的标签，造成流动人口与本地居民之间各种权益不平等，严重影响社会和谐稳定，也影响了我国的城市化进程。因此，户籍制度改革首先要重点解决长期在城市工作、生活的人群，他们是户籍改革中落户需求最为迫切的、也是事实上的城市化人群，通过放宽户籍，给予他们享有与本地居民同等的劳动就业、子女教育、社会保障等公共服务，让这些流动人口真正融入城市。

三、推进户籍制度改革的几点建议

（一）分类推进户籍改革，引导人口合理流动

按照十八届三中全会提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的指导思想，加快推进分类户籍制度改革。改革需要考虑不同地区、不同城市的资源与环境承载能力，创新人口管理方式，因地制宜、分类推进户籍制度改革。

户籍制度改革要起到合理引导人口流向的作用，人口的流向是每个个体自身的理性选择，无论大城市、中等城市还是小城镇都应尽早出台明确而清晰的户籍政策与发展规划，让流动人口可以获得明确的预期，根据自身的需求早做安排。不同城市的发展现状与发展潜力各不相同，产业支撑能力、公共设施条件、生活环境质量、拥挤程度等各方面都会影响到人口的集聚，与之相适应的明确的分类户籍制度改革导向，将能起到激励和引导人口流向的作用。随着城市人口的增加，户籍限制逐步升级，从全面放开小城镇落户限制到严格控制特大城市人口规模的梯度性政策，有利于促进流动人口向宜业又宜居的中小城市或新兴城市转移，使各地区的城镇分布、人口分布更趋合理。同时，要有重点地发展中小城市和中心强镇，增强小城镇产业承接能力，以就业带动安居，逐步实现人口的均衡分布。

（二）创新大中城市户籍管理，突出居住年限的重要性

对大城市而言，创新户籍放宽的模式，科学地把控人口增长数量，显得尤为重要。近年来，全国各地大中城市相继出台了一系列放宽落户的政策，通常根据外来人口的社会贡献等指标进行有顺序的准入，如投资落户、购房落户、人才引进落户等。这类户籍政策利用有限的户籍指标作为吸引投资、引进人才的附加福利，反映了户籍改革中的“嫌贫爱富”，把普通外来劳动者拒之于户籍大门外。因此，大中城市的户籍制度改革应设立有序地吸纳普通劳动者的制度安排，把在城市工作生活的年限或连续缴纳社会保障金的年限作为一项重要条件，优先解决长期在城市就业、生活的外来人口的户籍，使之逐步融入城市。

值得总结和进一步完善推广的是广州市试行的积分落户政策。积分落户模式的优点一是便于落实人口增长的规划，明确地设定城市每年新增人口的数量指标，按照确定的数量指标公开、透明、有序地接纳外来人口的户籍迁入；二是有利于将各类落户条件的指标量化，并使把居住年限作为重要指标的要求变得更具有操作性，通过调整居住年限指标的权重，使长期居住的普通劳动者更容易符合落户要求；三是方便实行城市人口总量控制，使城市化速度处于可控区域，也便于中央从全国整体层面上对各大城市的人口城市化速度进行指标调控与监督。

（三）改革相应配套制度，提升地方政府户籍改革积极性

地方政府是户籍制度改革的主体，是具体户籍政策的制定者与执行者，加快户籍制度改革要充分激发地方政府的改革动力。

一是要创新农村土地管理制度，加快农村土地流转制度改革，探索农民退出土地的机制，调动农民和地方政府的双重积极性。现有的农村耕地承包制度与宅基地分配制度，造成大量长期进城定居的农村人口仍然保留农村户籍，形成对城市与农村土地的双重占用，一方面使农村土地闲置与浪费，另一方面又使城市建设用地和工业用地短缺。改革现有的农村土地管理制度，对农业转移人口在农村的承包地、宅基地、集体土地等各类资产全面颁证赋权，做到所有权清晰、使用权完整[5]，并与户籍脱钩；要允许宅基地在一定范围的交易、过户，抵押贷款，使农民能兑现退出宅基地的收益，获得进城落户的补充资金；同时，推进农村土地综合利用，在调动农民进城积极性的同时也调动了地方政府的积极性。

二是建立跨地区的城市建设用地交易机制，由宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标可以在全国地区间重新配置，有利于实现全国范围耕地的占补平衡和加快推进城市化进程[6]；建设用地指标的区域间交易要与户籍改革联动，按城市的户籍人口给予相应的建设用地指标交易权，把城市户籍人口密度作为城市新增建设用地指标审批的重要标准[7]。这一创新方式一方面可以改变地方政府推进土地城市化积极性高于人口城市化的现状，有利于提升城市化率；另一方面也有利于促进新增城市建设用地指标的合理使用。

三是削弱城市发展中的行政级别限制，调动中小城市的发展积极性。城镇的行政级别以及与之相联系的审批权限、城镇规模与建设用地指标等因素限制了部分势头良好的小城镇的发展。东部地区一些县级城市初具中等城市规模，一些中心镇也具有发展成小城市甚至中等城市的潜力，要加快培育这些小城市的发展，从行政体制上打破现有行政级别的制约，赋予城镇更多的自主权，强镇可以拥有部分县一级的职能与职权，强县可以拥有部分省、市一级的行政审批权，充分调动地方政府推进城市化的积极性。通过强镇扩权、强县扩权，为小城镇的进一步发展拓展空间。

参考文献：

［1］新华社.国家新型城镇化规划：2011-2020［N］.人民日报，2014-03-17（009）.

［2］赵文远．新中国户籍迁移制度史研究［M］.郑州：郑州大学出版社，2012：112.

［3］俞德鹏．城乡社会：从隔离走向开放：中国户籍制度与户籍法研究［M］．济南：山东人民出版社，2002.

［4］国务院发展研究中心课题组，等．农民工市民化进程的总体态势与战略取向［J］．改革，2011（05）：5-29.

［5］魏后凯．加快户籍制度改革的思路和措施［J］.中国发展观察，2013（03）：15-17.

［6］陆铭．建设用地指标可交易：城乡和区域统筹发展的突破口［J］．国际经济评论，2010（02）：147.

［7］楚德江．就业地落户：我国户籍制度改革的现实选择［J］．中国行政管理，2013（03）：40-43.

编辑：李磊

作者简介：俞云峰（1975-），浙江海宁人，副教授，主要研究方向：区域经济。

基金项目：国家社科基金一般项目（12BJY047）；浙江省社科规划重点研究基地课题（12JDKF01YB）；浙江省自然科学基金青年项目（LQ13G030017）。

收稿日期：2014-10-26

DOI：10.3969/J. ISSN.2095-7238.2015.01.001

文章编号：2095-7238（2015）01-0001-06

文献标识码：A

中图分类号：D631.42