全域统筹视角下青岛公共服务均等化机制研究

宋炳海，彭孝锋

(青岛城阳区行政学院、青岛城阳区委党校，山东 青岛 266109)

一、基本概念及研究的背景意义

全域统筹的概念是从城乡统筹衍生而来。“统筹城乡发展”最早是在党的十六大上提出的。所谓城乡统筹，是指实现城乡一体化，创造平等统一的新型城乡关系，使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件，营造城乡经济社会协调发展的氛围。

全域统筹是指在一个区域内实现生产效率和生活质量的基本一致化，其最终目标是实现全域范围内的一体化发展，它包含城乡统筹但不仅仅限于城乡统筹，既要协调城乡一体化发展，又要协调区域内各要素之间的一体化发展，实现城市与城市之间、城市与乡村之间以及区域内各次区域之间的一体化发展。本文所指的青岛市全域统筹概念包含区域统筹(区与区之间、市与市之间、区与市之间、城市南部和北部之间等)、城乡统筹和不同社会群体之间的统筹、海陆之间的统筹等意义上的统筹。在全域统筹意义上的青岛公共服务均等化是更高水平、更高层次的均等化。

公共服务均等化是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及控制地区间不均衡发展的重要途径。学界从全域统筹视角对公共服务均等化问题的研究成果较少。实践中，莱芜市作为山东省统筹城乡发展改革试点市，率先提出“全域统筹，一体发展”的理念。随后，南京市也制定发布了 《关于加快推进全域统筹建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》及配套政策。

青岛市第十一次党代会(2012年)确立了“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的战略部署，提出了全域统筹的城市发展理念。青岛市全域统筹的一个重要标志就是公共服务均等化，而青岛公共服务均等化的实现程度也会影响青岛全域统筹目标的实现。全域统筹视角下的公共服务均等化是一种更高水准的公共服务，拓宽了青岛城乡公共服务一体化的内涵，延伸到不同等级区域之间的公共服务一体化、不同群体之间的公共服务均等化、海陆一体的公共服务均等化，符合以人为本、全面协调可持续的科学发展观要求。全域公共服务均等化目标的实现，不仅能够提高青岛市民享受的公共服务水平和生活质量，提高居民的幸福指数，也有利于促进社会公平正义，创造平等统一的新型城城关系、城乡关系、乡乡关系、海陆关系以及人与人之间的关系，加快和谐青岛的建设进程。因此，在全域统筹视角下研究青岛市公共服务均等化的实现路径，具有重要的理论意义和现实意义。

二、青岛市公共服务均等化的现状分析

(一)总体情况及主要做法

近年来，青岛市围绕建立基本完善的覆盖城乡的基本公共服务体系的目标任务，主要依靠政府推动，在推进城乡公共服务均等化、全域统筹发展公共服务方面采取了一系列举措，取得一定成效，加快了全域公共服务均等化进程。

1.政策驱动。2004年以来，青岛市政府连续出台了以统筹城乡发展、推进城乡互动、建设社会主义新农村、增加农民收入、发展现代农业等为主题的一系列文件。通过增加财政投入、单位对口帮扶、实施农村“五化”工程等农村公路、校舍、用水、文化、通信设施以及新型合作医疗、失地农民保险、公共文化服务体系建设等，使农村基本公共服务状况得到明显改善。

2.不断加大财政用于公共服务均等化的支出。从2010年的208.5亿元、到2011年的272亿元，再增至2012年的327.9亿；基本公共服务投入占财政支出比重逐年增，2010年为39.6%、2011年为41.4%、2012年为43%；基本公共服务支出占GDP比重逐年提高，2010年为3.68%，2011年为4.11%，2012年为5.1%。

3.通过财政转移支付方式，缩小区域之间的公共服务支出差距。近些年来，青岛市地方财政转移支付制度重视对区域财力差异的弥补，转移支付注重向财力相对薄弱地区的农村倾斜，从促进全域统筹和城乡一体化发展入手，出台了《关于支持四方、李沧、平度、莱西突破发展的意见》，加大对这些地区的财税金融支持力度、加快基础设施配套建设等方面，推出了22项扶持政策，一定程度上促进了各地区间财力的均等化，推动了上述四个区(市)公共服务发展，在一定程度上提升了全市公共服务均等化水平。2012年，青岛市出台《关于完善区市财政管理体制的通知》，明确收入下放、财力下移的改革原则，扩大一般性转移支付规模，要求各(市)相应完善镇(街道办)、村(社区)的财政体制，从财力上加大对基层公共服务发展的支持，推动了农村地区公共服务发展。

4.优先推进与民生关系最为密切的公共服务领域的全域统筹。率先在山东省内实现城乡居民养老制度全覆盖，企业养老保险、城乡最低生活保障水平和新农合财政补助标准等民生保障指标大幅提高；教育资源全域统筹，义务教育阶段学校标准化建设、生均公用经费、教师工资实现 “三统一”，生均公用经费标准居全省首位。增强学前教育的公益性和普惠性，推进校舍安全改造，改善农村中小学办学条件，加强农村义务教育阶段信息化建设，推动城乡教育均衡发展。在全市千余所中小学启动了现代化学校建设，到2017年，95%以上的普通中小学将达到青岛现代化学校建设标准。计划建设的青岛综合实验高中、青岛九中、青岛十九中、三十九中分别位于城阳区、黄岛区、即墨市、城阳区、黄岛区；医疗卫生资源全域统筹，大型医疗机构建设从老城区向市区东部和北部延伸，将青岛北部医疗中心布局在红岛经济新区，医疗补助机构从大医院向基层卫生机构拓展，等等。

5.重视提高流动人口等特殊群体的公共服务水平，缩小人群差距。作为全国首批流动人口公共服务均等化试点城市，青岛市积极开展流动人口均享城市公共服务的探索，以计划生育服务均等化作为切入点，将流动人口公共服务、社会保障纳入实有人口范畴，制定实施一系列制度措施，特别是大力推行居住证制度，建立完善流动人口公共服务体系，使流动人口有机会在子女入学、劳动就业、社会保障等方面享受更广更好的公共服务，提高了流动人口的归属感，促进了社会和谐。

(二)存在问题及原因分析

1.均等化程度总体偏低。这可以从外部对比和内部对比两个角度分析。外部对比，即从青岛市与同级别城市的对比看青岛市公共服务均等化水平。我们采用综合分析法，将青岛市2012年公共服务均等化有关指标与同等级的厦门、深圳、大连、宁波等四个城市的相关数据进行比较分析。

首先，确定公共服务均等化程度的指标体系。以公共服务均等化指数为核心，构建1个一级指标，即公共服务均等化指数；7个二级指标，分别为教育指数、社会保障指数、医疗卫生指数、交通运输指数、基础设施指数、文化指数、科技指数；同时在各个二级指标下还有2-4个单项指标，单项指标共18个。

其次，对各单项指标进行无量纲化处理。确定各二级指标的指数。主要采用加权算术平均法对各单项指标进行合成，以此确定各二级指标的指数。最后确定公共服务均等化指数。主要采用变异系数来反映和衡量某年度不同地区的公共服务均等化程度。根据上述步骤，对样本城市的公共服务指数进行计算。由表1可见，青岛市公共服务均等化指数相对较低，仅高于厦门市，远远落后于深圳市。从各二级指标看，青岛市教育指数排名相对较高，其他指标都排在倒数第二位。

从内部对比分析看：青岛市所辖各行政区域、市区与郊区、城乡之间、群体之间的公共服务水平也存在较大差距。根据刘文俭等(2014)的一项研究，青岛市县域均衡度、群体均衡度整体偏低。如，在县域均衡度方面，县域之间基本公共服务支出差异巨大，市内七区高于五市，崂山区的人均公共服务支出是全市平均水平的1.5倍左右，是平度的3倍左右。各区市人均公共服务支出等项目的比较参见表2。各区市财政收入和人均公共服务支出有一定的正相关性，公共财政是公共服务均等化的重要保障。

人均公共服务支出和公共服务均等化水平不是完全正相关，如市内四区在研究时间段内人均公共服务支出水平较低，仅为2703元，这是由于市内四区没有城乡之分，其公共服务均等化水平显然高于有城乡之别的平度、莱西等区域，从侧面也反映出财政用于公共服务支出的比重对一个区域公共服务均等化水平具有重要影响。

在公共服务供给规模上，各区市之间也存在较大差别。平度、莱西千人养老床位数分别为3张和14张，万人拥有公交车数量分别为6.3辆和3.6辆。各县(市)基本公共服务人均投入差别明显。胶州人均2971元，平度2213元，胶州是平度的1.34倍。在城乡均衡度方面，城乡差异有增大的趋势。以城乡教育人均投入为例。2012年市内7区为3121.1元(含原四方区)，而五市(含原胶南市)仅为1387.1元，城乡差距由2010年的1.18倍扩大至2.25倍。再如社会保障与就业人均投入市内七区与五市之间的差异，由2010年的1.65倍扩大到2012年的2.1倍。2012年环境保护人均支出，青岛市区是农村的2倍。各区市公共服务均等化指数比较参见表3。

在群体均衡度差异方面，主要是外来人口和户籍人口的公共服务差异仍然比较明显，虽然伴随着居住证制度、流动人口积分制等一系列制度的实施，流动人口享有的公共服务水平正在稳步提升，但与青岛本土居民相比，仍然差异悬殊，流动人口难以和当地居民一样享受“同城待遇”。特别是外来流动人口在失业保险金、最低生活保障金比例、子女入学、购买保障房等方面差异更加明显。

表1：各城市公共服务均等化指数

表2：各区市财政能力表

2.行政推动缺乏全局性、系统性、长期性。行政推动是当前和今后一段时期青岛市公共服务均等化的主要推进手段。国内外实践也表明，在公共服务均等化推进的过程中，行政推动的作用是不可忽视的，在特定阶段甚至具有关键作用。行政推动能否发挥最大效应，关键看行政推动是否扎实得力。研究发现，青岛推进公共服务均等化的行政手段尚不成熟完备，主要表现在缺乏长远的系统规划、完善的行动方案以及确保方案落实的配套措施。如《青岛市基本公共服务体系建设行动计划(2014—2016年)》，虽然时间跨度较大，也不是长期规划，没有明确青岛公共服务均等化这一系统工程的长期战略目标、战略步骤和战略重点。各区市在公共服务均等化推进过程中，立足于应对上级考核，缺乏主动规划，或即使有工作计划也普遍缺乏全局性、系统性、长期性。各区市各自为政，把公共服务均等化等同于各自行政区域内部的均等化，没有从促进青岛全域统筹的角度出发配置公共服务资源，区市之间缺乏沟通协调、联动推进，导致区域公共服务均等化目标和青岛全域公共服务均等化目标的偏离。

表3：青岛各区市公共服务均等化指数表

3.针对青岛公共服务均等化的科学考核评价体系有待建立完善。基本公共服务均等化绩效考评是推动基本公共服务均等化目标实现的重要手段。青岛基本公共服务均等化的实施、过程控制和投入管理方面仍处于初始化阶段，目前，青岛市对各区市的公共服务均等化评价考核体系已经建立，各区市内部的同类考核评价体系还没有完全建立起来。已有的评价考核体系主要以财政投入、基础设施、人均公共服务水平等为评价指标，评价标准的科学合理性、制度、技术的完备性还有待提高，评价考核的结果难以真实地反映各区市的公共服务均等化程度，也难以对青岛公共服务均等化目标的实现产生明显的促进效应。

4.公共服务的多元化供给机制尚未建立完善。公共服务的特性决定了政府是其主要供给者，青岛市推进公共服务均等化也主要通过行政手段推进，这也是地方政府的重要职能。与此同时，随着政府职能的转变和公共服务需求呈现多元化、多层次性，公共服务的市场化、社会化的提供方式也得到快速发展。青岛公共服务均等化目标的实现，客观上需要构筑起行政供给、市场化供给、其他供给方式并存的多元化供给格局，而目前青岛市市场化供给的成分还十分薄弱。为此，亟需建立完善相关政策措施，建立公共服务市场化的市场进入机制、社会化提供机制、监督机制和评价机制，鼓励社会力量广泛有序参加公共服务均等化建设，形成多元化供给格局，充分调动社会组织等第三方力量参与公共服务均等化的理论研究和实践，加快青岛公共服务均等化进程。

5.公共服务的供求衔接度不高。民众对公共服务的需求是政府决策的重要依据，需求导向应该成为一个国家、地区或城市在推进公共服务均等化过程中坚持的重要原则。青岛在这一过程中，更多地关注了公共服务供给，使得公共服务的供求衔接不够密切，导致了公共服务的供需结构不合理。一是部分公共服务供不适求。如，医疗卫生公共服务尽管实现了公办、民办等多元化供给模式，但从青岛居民对医疗卫生服务的民意调查来看，显然存在供不适求的问题，农民看病难问题、医疗卫生条件差的问题在青岛农村依然突出。有些地方则出现了图书文化资源供给和民众需求脱节的现象。二是部分公共服务需求出现供给短缺甚至空缺现象。如居民对优质教育资源的需求、城市中心区体育健身设施与服务的需求、医疗卫生信息咨询服务需求、传统文化进社区、进家庭的需求等等，居民对上述需求有迫切愿望，但提供主体缺失或供给不足。这些都反映了青岛市公共服务的供给导向特征和供求衔接失衡问题。

三、全域统筹视角下青岛公共服务均等化的实现路径

基于以上对青岛市公共服务均等化现状和存在问题的分析，借鉴国内外成功经验做法，在全域统筹视角下，针对青岛公共服务均等化问题提出以下对策建议：

(一)建立完善更加有力的行政推动机制

政府主导型公共服务推进方式强调公共服务的本质属性和政府的基本伦理责任。青岛公共服务均等化目标的实现，政府应当担负主要有效供给者的角色。为此，需建立更加坚强有力的行政推动机制。

1.成立跨区市的统一协调机构。目前青岛市在推进公共服务均等化过程中出现的分散投资、各自为政的问题，通过设立跨区、市的统一协调机构，可以部分得到解决。实现公共服务均等化目标，应从加强地方之间的合作与协调等方面入手。加强青岛所属的各区市之间的合作与协调，需要建立一个跨区域的协调机构来保证。该机构主要负责全市公共服务均等化推进的重大事项决策、督促、协调和重大项目统筹，研究部署全市统一的公共服务平台建设、公共服务资源整合、在全域统筹视角下的公共服务均等化科学规划和推进方案等重大问题，科学有效地引导全市公共服务资源的合理配置，促进公共服务在区域、层次和群体之间实现均等化。

2.修改完善现有公共政策，提高政策运行效率和运行效果。以科学发展观为指导，按照“科学民主、合法合理”的准则进一步改革公共财政体制，着眼于公共服务均等化目标的实现，制定实施合理的公共财政扶持政策、财政转移支付制度。特别是作为财政均等化重要手段的财政转移制服制度，是实现公共服务均等化的重要支撑，应进一步完善，使之更加符合推进全域公共服务均等化的要求。如，美国为实现公共服务均等化目标，实施纵向转移支付方式，有效地提高了各个州政府的财政收入，为其实现公共服务均等化提供了充足的财政保障。青岛应学习借鉴国外先进经验，科学运用好财政转移支付这一重要工具，设计好财政横向转移支付等制度，促进青岛市区公共服务支出向农村五市转移，向弱势人群转移，向公共服务水平低的区域转移，缩小公共服务的区域差异、城乡差异、海陆差异、人群差异，加快公共服务均等化进程。

3.进一步加强政府能力建设。在全域统筹视角下推进公共服务均等化，政府能力建设十分关键。一方面，加快政府职能转变和服务能力建设，把更多的精力转移到提供公共服务上来。另一方面，树立治理理念，特别是跨区域治理，协调不同行政区域同步推进青岛市公共服务均等化。同时，加强统筹能力建设，将公共服务均等化和城市化、户籍制度改革、产业结构调整、城市空间布局调整、海陆一体化战略等有机结合起来，形成联动，更好地推进公共服务均等化。

(二)建立完善推进青岛公共服务均等化的科学考核评价机制

1.对现行的青岛公共服务评价体系和绩效考评方案进行专家评估。对基本公共服务指标体系适时作出技术上的调整，合理调整、增减相关指标，淘汰一些过时的指标，增强符合蓝色经济、现代服务业等发展要求的具有青岛特色的指标，并相应调整考核的标准数值，对原有考评指标体系的指标重新进行权重分配，对评价方法进行优化，提高绩效考评体系的科学性、适应性和可操作性，使公共服务标准化管理更具可操作性和科学性。

2.把公共服务均等化纳入青岛科学考核目标体系。赋予较高权重的分值，将入学率、社会保障覆盖率、人均公共绿地面积、农村合作医疗覆盖率、刑事案件发案数、重大事故发生率及城乡居民满意度、幸福感等指标纳入以公共服务均等化为内容的政府绩效考核体系。同时，建立实施基本公共服务效果反馈制度，加强对各区市公共服务决策活动的监督，引导、激励各区市加大公共服务均等化推进力度，加大基本公共服务政策的执行力度，确保政策效应最大化。

3.加强对公共服务社会化的监督。在运用市场机制推进青岛公共服务均等化过程中，为减少市场机制的缺陷，政府要承担以下管理责任：充分发挥宏观调控的职能，建立有效的监督管理行政体制。制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准，建立公共服务资格认证和登记制度，强化政府的监督管理责任。确立公共服务市民待遇制度，使公共服务平等地惠及所有在青岛工作生活的居民，特别是弱势群体。政府要接受社会公众的投诉，对违规机构做出相应处理，以保护公民权益，维护社会公正。对公共服务供给缺位问题，政府应通过授权、制定优惠政策、提供政府资助等方式吸引和鼓励社会力量投入到政府公共服务能力的不足领域，并根据情况变化不断调整政府资助对象和数额。

(三)建立完善推进青岛公共服务均等化的多元化供给机制

市场力量、公众和社会组织是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体，具有效率高和形式灵活的优势，能够适应数量庞大和多样化的公共服务需求。青岛应在发挥好政府主导作用的同时，积极探索以市场机制推进基本公共服务的有效模式和路径。通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。进一步开放经营性公共服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，缓解基本公共服务供给短缺的状况。

深化政府购买社会服务改革，积极探索扩大政府购买公共服务的范围和新形式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转交给具备一定条件的非营利性社会组织，健全多元化的公共服务供给机制。

以公益性为目标推进事业单位改革。把事业单位改革作为建设公共服务型政府的重要组成部分。以建立统一完善的公共服务体系作为事业单位的改革目标，把事业单位改革与政府转型的实际进程有机地结合起来，统筹行政体制改革与事业单位改革，为公共服务均等化创造良好的行政环境。

(四)建立完善通畅的居民对公共服务需求的利益诉求机制

政府公共服务的目标，一方面是为了构建服务型政府，强化政府的服务职能，实现公共价值最大化，另一方面还要实现基于人的需求的均等化。青岛公共服务均等化的目标设计也要同时满足这两方面诉求。一方面，从民生的角度，不断提高公共服务供给总量、扩大覆盖领域；另一方面要不断缩小公共服务的城乡差距、区域差距、人群差距、海陆差距。要建立、拓宽民众对公共服务需求的表达机制、参与机制，特别是重点关注公共服务水平相对较低的区市、行业领域或社会群体的公共服务需求。通过民生热线、电话访谈、调查问卷等多种形式，切实摸清居民对公共服务的真实需求和迫切需求。要根据人口异质对公共服务需求的差异化，构建网络化结构的公共服务利益表达机制，弄清公众集体偏好，政府据此进行公共服务供给，解决供不适求的问题，增加公共服务有效供给。

(五)建立完善推进青岛公共服务均等化的多渠道保障机制

1.构建合理的公共服务资源分配结构和社会体系。加大公共服务资源向社会发展薄弱环节和关键环节倾斜的力度。以改善民生、满足人民需求为最基本的资源配置原则，进一步理顺服务资源配置管理体系，有效整合公共服务资源，提高利用效率。

2.深化财政体制改革，进一步构建财权与事权相匹配的财政运行机制。深化青岛财政体制改革，对市本级和区市级政府的事权财权进行合理划分，扩大经济实力相对薄弱区市和公共服务均等化落后区域的财力，形成“服务民生”的地方税收体系，改变地方政府财政支出结构偏向于经济建设的现状。调整青岛市本级与区(市)财政收入增量分配比例，进一步向区(市)倾斜，将更多的新增财力留在区(市)，并通过制定实施激励政策，把更多的公共服务资源聚集到公共服务水平较低的区域、领域和群体，进一步促进青岛公共服务均等化。同时，扩大一般性转移支付规模，增强区市的财力自主支配权，提高区市财政的保障能力，并建立科学的分级保障机制，理顺市本级与区市的支出责任，调动区市自主发展公共服务的积极性。

3.进一步完善公共服务转移支付制度。建立“专项转移支付”制度，将一般转移支付的具体用途，优先锁定在公共服务领域。专项转移支付项目的选定，要依据公共服务均等化评估指标，有针对性地将专项资金用到公共财力弱的区域、公共财政投入低的公共服务领域和公共服务水平低的层次和群体。同时，应对专项资金的使用过程和绩效结果进行全面跟踪，确保转移支付资金在促进公共服务均等化中真正发挥最大效应。

参考资料：

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