农民工非制度化利益表达的政治系统分析

张玲（山东大学政治学与公共管理学院，济南250100）



农民工非制度化利益表达的政治系统分析

张玲
（山东大学政治学与公共管理学院，济南250100）

摘要：近年来农民工通过静坐请愿、阻塞交通要道、跳楼等方式进行的非制度化利益表达事件不断见诸媒体。农民工非制度化利益表达可用伊斯顿的政治系统理论来分析，即将要求输入政治系统，以期通过各种途径转化为政策输出，从而影响政治当局的权威性价值分配。农民工非制度化利益表达实质上是社会环境中的农民工群体与政治系统的互动过程，这种互动产生的影响有利有弊。农民工非制度化利益表达现象盛行，其根本原因为当前制度化利益表达方式效能有限。拓宽人大、信访、工会等制度化利益表达渠道的数量与容量，是解决农民工非制度化利益表达的有效措施。

关键词：非制度化利益表达；政治系统；农民工

改革开放以来，伴随着中国在政治、经济、文化等各方面的飞速发展，多元化利益不断出现，利益表达主体呈现出新的特点。作为中国劳动大军的重要组成部分，农民工成为热点话题，其中他们的利益表达成为一个亟待关注的问题。近年来，每到临近春节媒体总会报道各地方政府如何采取多种措施帮助农民工讨要工资。这从侧面反映出了政府和社会对维护农民工利益的高度重视。但是，农民工为了自身利益采取跳楼、跳桥、阻塞交通要道、静坐请愿等过激行为的事件也在不断上演，其非制度化的利益表达现象越来越普遍。

阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》中提出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”[1]199。农民工对于事关其群体核心利益的问题，例如索要拖欠工资、医疗保障、子女上学等，通过人大、信访、市长热线等方式进行反映，就是农民工群体的利益表达。但是利益表达方式具有多样化，除了制度化的渠道以外，更多的农民工倾向于采取制度外的渠道，比如越级上访、自焚、跳楼、到政府部门请愿等等。以制度化以外的方式进行的利益表达，被称为非制度化利益表达。阿尔蒙德指出强制性利益表达包括罢工和阻挠、暴乱、政治恐怖及暗杀等[1]199。他所谓的强制性利益表达即非制度化利益表达。戴维·伊斯顿的政治系统理论可以揭示农民工非制度化利益表达的本质及原因，并为引导农民工选择制度化的利益表达方式提供措施。

一、农民工非制度化利益表达的实质

戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中详细阐述了政治系统分析理论（如图1）。他认为在政治生活中，外界环境与政治系统之间是互动的，两者不断发生联系。环境中的要求、支持通过各种途径不断地输入到政治系统内部，在政治系统内部经过守门者、沟通通道、文化规范的筛选、调节与整合，最终被政治系统接收采纳，然后变成各种决策和行动输出，以满足输入群体的期望。但是政策与行动并不是在输出之后就停滞了，它们会与外界的环境发生反应，然后以反馈的形式再次输入进政治系统内部，以促进决策与行动的完善。大众群体就是通过各种输入来影响政治资源的权威性价值分配，使政治系统输出各种有利于自己的政策行动。戴维·伊斯顿认为“政治系统通过互动为一个社会权威性的分配价值”［2］26，这是政治系统区别于其他系统的不同之处。

图1：戴维·伊斯顿的政治系统分析简图［2］37

农民工非制度化利益表达就是农民工作为社会环境中的一个群体与政治系统互动博弈的过程，也是利用非制度化的利益表达方式影响政治当局的权威性价值分配的过程。一方面，农民工以跳楼、自焚、堵路等各种非制度化的方式进行利益表达，将自己的利益以要求的形式输入到政治系统内部，期望引起政府的重视，将要求转化为政策行动输出，以满足其利益诉求。人大、信访、工会等制度化利益表达渠道是政治系统内部的沟通通道，政府部门通过这些渠道接收利益表达。当制度化的利益表达渠道无法将要求变为政策输出时，农民工便采取非制度化的方式，忽略人大、信访、工会等通道，以压力的形式直接引起政府部门的关注。阿尔蒙德认为：“在贫富之间存在巨大差距的社会里，正规的利益表达渠道很可能由富人掌握，穷人要么保持沉默，要么采取暴力或激进的手段来使人们听到他们的声音”[1]270。对于处在弱势地位的农民工来说，非制度化利益表达方式更容易引起政府部门的重视，挑战众人的视觉神经，对政治系统造成更大的压力，从而影响价值分配，获得更多的社会资源。戴维·伊斯顿认为“系统成员总是希望政府运用手中掌握的力量和资源，把系统整个儿朝着由他们的要求表达或包含着的目标推进”[2]180。农民工以激进方式进行利益表达，在现行“稳定大于一切”的治理理念下，给系统内部的政府官员造成压力，使他们不得不关注农民工群体的呼声。

另一方面，农民工非制度化利益表达是环境对已输出政策进行反馈的一个过程。大多数农民工一开始并不会采取激进的方式进行利益表达，而是选择制度化利益表达渠道，比如信访、工会等。但是当下我国的信访、工会、人大代表等制度化利益表达渠道在解决农民工利益表达方面的效能较为有限。例如在解决农民工工资拖欠问题时，某些信访部门工作效率不高、互相推诿，将农民工当“皮球”一样踢来踢去，导致问题长期得不到解决。面对这种情况，农民工群体不得不采取过激行为引起关注。也就是说，这种非制度化利益表达方式是对政治系统已经输出的各种制度化利益表达方式的反馈，是环境中的农民工群体对制度化利益表达方式走不通的反应。已输出的各种政治制度、政策等，在与环境的互动中，会再次进入政治系统，经过改良后以更加有效的方式进行再输出，以更好地满足农民工群体的利益要求。比如近几年来国家出台了针对农民工子女教育问题的各项政策措施，完善了已有的利益表达制度，这些都是反馈后再输出的结果。

农民工非制度化利益表达实质上是社会环境中农民工群体与政治系统的互动过程。通过非制度化的方式将要求输入政治系统，引起政治系统内部要素的注意，影响资源的价值分配，形成政策输出，并对已输出的政策进行反馈。总而言之，农民工非制度化利益表达方式是以非制度化的方式影响政治资源权威性价值分配的过程。

二、农民工非制度化利益表达产生的影响

（一）消极影响

近年来伴随着经济发展、社会转型，农民工群体的利益多元化现象随之出现，越来越多的农民工不再仅仅关注工资拖欠问题，还关注进城子女的教育问题、医疗保障问题以及住房问题等。多元化的利益要求在没有得到足够重视的情况下，越来越多的农民工走上街头上演了跳楼、跳桥、越级上访、暴力冲突等一系列事件。农民工非制度化利益表达产生一些消极影响，造成了社会混乱，在不同程度上削弱了政府公信力。

1.大量非制度化利益表达的出现引起社会混乱，加剧人们的恐慌。农民工在选择非制度化利益表达方式时希望把事情闹大，引起媒体、政府的重视。他们潜意识里认为只有引起重视才有希望解决问题，因此他们不会考虑非制度化的方式对社会其他成员的不利影响。例如2013年12月，浙江丽水数百名农民工为了讨薪堵塞了当地交通要道绿谷大道，造成交通混乱，政府不得不出动警力维持秩序。堵路、跳桥等行为不仅引起交通混乱，给公众的日常生活带来诸多不便，而且会使一些非直接利益相关者聚集，借机发泄，将其演变为暴力对抗事件。很多农民工集体请愿、堵塞交通的初衷只是为了引起媒体与政府的重视，使自己的问题得到解决，但是最后却演变为了暴力冲突事件，造成人员伤亡，引起社会恐慌。勒庞在《乌合之众》中对群体性事件中的群体心理进行过详细阐述，他的结论是：“有意识人格的消失，无意识人格的得势，思想和感情因暗示和相互传染作用而转向一个共同的方向，以及立刻把暗示的观念转化为行动的倾向，是组成群体的个人所表现出来的主要特点。他不再是他自己，他变成了一个不再受自己意志支配的玩偶”[3]16。可见，一旦成为群体性事件中的一员，非理性、无意识便占据了大脑，这个时候很容易被别有用心的非直接利益相关者煽动，造成农民工与警察武装人员的暴力冲突。要求在被输入政治系统的过程中，不仅要求的直接相关者在发生着与政治系统的互动较量，外界环境中的其他因素也有可能与政治系统发生某些联系，对政治系统造成压力。

2.农民工非制度化利益表达在某种程度上削弱了政府的公信力，减少了社会成员对政治系统的支持。“要求一开始就是指向当局的，所以转换过程也就朝着当局运动。鉴于当局在所有系统中的地位，因而他们对于把要求转换为输出负有特别的责任”[2]35。农民工向有关部门反映利益受损问题，将矛头直指对其利益造成损害的相关部门，希望相关部门能引起重视。现有的制度化利益表达渠道在接收利益表达的效能上比较有限，有些被反映的问题最终石沉大海。农民工提出的要求在内容上有些是合理的，有些是不合理的，在方式上有些是合法的，有些是不合法的。对于不合法、不合理的要求，政府部门可以将其忽略，但是对于有些合理合法的要求，政府部门也没有完成戴维·伊斯顿所说的将要求转换为输出的责任。社会成员提出的要求会对政治系统造成压力，当要求得不到满足时社会成员会降低对系统的信任，引发对当局或政治共同体以及典则的强烈不满。农民工通过正常渠道进行的利益表达没有被解决，使他们对政府相关部门失望，对政府公信力产生怀疑，对政府、社会产生强烈的不满，不再支持政府相关部门的工作。在对现有的制度化利益表达方式不再信任的时候，他们选择了更为激进的方式对政府施加压力，以期引起政府的重视。这是对政府已输出制度、政策的抗议与不满，以非制度化的方式反馈给政治系统，在一定程度上削弱了政府公信力。

（二）积极影响

农民工非制度化利益表达在产生消极影响的同时，也带来了一些积极影响，表现为推动相关制度的完善，促进相关政策的出台。

1.农民工非制度化利益表达的盛行，在某种程度上推动了现行制度的完善。农民工往往是在原有制度渠道走不通的情况下才采取非制度化的过激行为，这实际上是戴维·伊斯顿政治系统理论中的反馈环节，是环境对已输出政策与行动作出的反应。虽然农民工群体的某些反应过激了，但是这从侧面反映出已有的某些制度的缺陷，给政治系统造成压力，使政府不得不对现有制度进行改善。例如现在很多农民工进城务工的同时会把子女带到打工的城市，随即产生了进城农民工子女的教育问题。在原有教育制度下，受教育的儿童是需要在户口所在地入学的，不在户口所在地入学的需要缴纳高额借读费，而且高中毕业生参加高考只能在户口所在地进行。农民工无法负担借读费，其子女也没有打工所在城市的户口，因此农民工子女的教育问题引起了众多农民工的关注。在越来越多的农民工就此问题向有关部门反映之后，政府部门对此问题进行政策输出，使教育制度得到完善。现在越来越多的城市建立了农民工子弟学校，招纳农民工子女入学，还有一些城市减免了农民工子女的借读费，提出农民工子女入学以公办学校为主，教育部也提出了解决农民工子女异地高考问题的相关举措，这些都完善了我国已有的教育制度。2008年部分人大代表提出了外来务工人员子女就地高考的提案，随后异地高考便成为了政府部门关注的焦点。2012年国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部以及公安部的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》的通知，要求各地尽快出台异地高考的具体办法。现在山东、湖南、江西、重庆、河北、浙江等地均已出台了异地高考办法。

2.农民工非制度化利益表达促进了相关政策的出台。2009年人力资源和社会保障部发布的数据显示，大约有72%的农民工有被用人单位克扣或恶意拖欠工资的经历。近几年这种现象虽然有所改善，但从整体上看，这一问题仍未得到根本解决[4]94-96。“如果系统成员不坚持自己的要求，系统的统治成员就不可能关心这些要求提出的严重问题，也就不可能集中力量处理这些问题”[2]56。近几年临近春节频发的农民工非制度化讨薪事件越来越多，使得各地政府部门对此问题十分关注，出台多项政策确保农民工工资不被拖欠。2013年12月四川省人社厅、住建厅、交通厅等5部门召开2014年春节前保障农民工工资支付会议，出台各种政策确保实现“2014年农民工工资基本无拖欠”的目标；山东省政府为了确保农民工工资不被拖欠从严审企业入手出台政策，公布拖欠农民工工资企业“黑名单”，对于拖欠工资严重的企业禁止在山东省内承包业务、投标等。除了解决农民工工资拖欠问题政策以外，各地政府相继出台了解决农民工医疗保障政策、农民工住房政策等，这些政策都是在农民工非制度化利益表达的压力下，政治系统内部的统治成员作出的反应。

三、农民工非制度化利益表达的原因

当前我国非制度化利益表达现象盛行，很多农民工倾向于采取过激行为表达不满。其重要原因在于我国当前现有的制度化利益表达渠道效能有限，在制度化利益表达走不通时，农民工只能铤而走险选择非制度化利益表达方式。我国当前存在的农民工利益表达的制度化途径包括集会、信访、听证会、人大代表制度、向政协委员和人民团体反映、法律和行政诉讼等[5]80-83。其中人大代表制度、信访制度与工会组织是比较具有代表性的制度化利益表达渠道，在此对这三种方式进行简要分析。

戴维·伊斯顿认为在政治系统中要使数量庞大的要求进入政治系统、被系统内部成员接受并转换为政策输出是很困难的，主要困难是“通道的数量和它们的运载容量的问题，就是说，通道的数量是否足以使要求得以传送，或者每一现有的通道是否有能力支持数量庞大的负荷而使全部要求输入系统”[2]142。因此输入通道的数量以及容量是制约着利益表达转换为政策的一个关键因素。我国现有的制度化利益表达渠道在数量以及运载容量上存在体制弊端，难以支撑农民工群体数量庞大的利益要求。

（一）就数量而言，现存制度化利益表达渠道效能有限

当前我国制度化利益表达渠道数量并不少，但在实际运行中某些渠道所起的作用十分有限。比如很多私营企业主认为工会的存在就是代表农民工群体与自己作对，所以不成立工会。有些企业虽然成立了工会，但是工会权力有限，资金等需要依附企业保障，因此只是履行组织联欢、传达政策等职能，并没有履行为农民工提供利益表达的职能。而且各地工会依赖当地政府财政拨款来运行，但很多农民工都是外来人员，没有本地户口，因此工会也就不愿意花费金钱、时间为外来农民工解决问题。另外，我国农民工虽然数量庞大，但在全国人大中的代表数量却不多。2008年我国有了首位农民工人大代表胡小燕，2011年农民工人大代表由1位增加到3位，2013年全国农民工人大代表由3位增加到31位。在超过2.4亿的农民工面前，这些数量有限的农民工代表很难有效地承担起为更多的工友进行利益表达的职责。

（二）就容量而言，现存制度化利益表达渠道无法负荷数量庞大的农民工利益要求

我国人大代表大多实行兼职制，很多人大代表有自己的本职工作且比较繁忙，平时没有过多的时间走入基层，了解基层群体的实际生活状况。这使得人大代表在接收农民工利益表达时容量有限，无法让更多的农民工利益表达通过此渠道进入政治系统，更无法转换为政策输出。我国信访制度建立多年，但是真正通过信访渠道解决问题的情况有限。当前信访部门存在独立性差，工作效率低，职能界限划分不清等问题。信访部门只有接受农民工反映问题的权力，却没有处理问题的权力，只是将问题反映给相关部门，而相关部门采纳不采纳、解决不解决，信访部门无权干涉。当前我国司法部门、政府部门等都设有信访机构，有些农民工将问题反映给一个信访部门，结果被当皮球一样推到其他信访部门，使问题长时间得不到解决。不管是人大代表制度还是信访制度，无法支撑数量庞大的要求负荷，这使得农民工更倾向于选择其他渠道。

四、解决农民工非制度化利益表达的对策

（一）增加农民工人大代表的数量，促进人大代表专职化

农民工人大代表的比例不高，即使各位农民工人大代表有心也无法完全代表超过2.4亿的农民工群体的心声。因此要扩大农民工代表的比例，不仅是全国人民代表大会，在地方各级人民代表大会中也要保障农民工群体有符合其群体数量的代表比例。只有农民工人大代表的比例上升了，才能确保人大代表制度在数量上有所保障。同时，还要促进农民工人大代表的职业化。“现在的系统应付不断增加的要求流入的压力之最有效的办法之一大概就是使政治角色职业化，使政治角色承担者把更多的时间用于政治事务，因此而使要求通道开放时间更长一些”[2]149。职业化可以使农民工代表有更多的时间走入基层了解实际情况，发现农民工群体急需解决的问题，提出更切实有效的提案。

（二）增强信访部门的独立性、专门化，提高信访工作效率

戴维·伊斯顿认为政治系统内的分工和专门化程度的每一步提高，几乎都增加了系统处理更大量要求的能力[2]148。增强信访部门的独立性，使其不依附于其他政府部门，获得直接询问处理事情的权力，从而提高信访制度接收利益表达的容量，避免容量超载。同时要促进信访部门的专门化，提高信访工作人员的工作能力，加快信访案件处理速度。各信访部门专门化之后，职能划分更加清晰，遇到问题的农民工知道应该找哪个部门来反映来处理，能有效解决各部门相互推诿现象，使问题在有限的时间内得到解决，避免问题越堆越多，造成容量超载。

（三）提高工会的组织化程度，建立行业工会

“社会组织化程度的高低，是市场经济和公民社会成熟程度的一个重要标志，也是现代民主政治能否健康发展的关键。当代中国利益表达机制的构建，在利益表达主体方面，只能是社会化组织而非原子化的个人”[6]39-42，因此要改革工会制度，为农民工提供组织后盾，避免其自组织式的集体上访等非制度化利益表达的出现。工会一方面要提高自身的组织化程度，成为致力于工人群体利益表达目标的专门化角色，另一方面要转变职能，将为工人群体维权、接受工人群体的利益表达作为本职工作。工会的组建可以将散乱无序的农民工群体的利益表达进行有效地集中综合，将问题归类处理，避免大量利益要求进入政治系统内部造成容量堵塞。同时，提高工会的组织化程度可以使工会有足够的力量对政治系统造成压力，使系统内部成员不得不重视工会的要求，解决工人群体的问题。在农民工群体较集中的行业，例如建筑业、纺织业等，可以建立行业工会，要专业问题专业处理，使问题的解决更有针对性，更有效率。

五、结语

改革开放使流动在城市与农村边缘的农民工群体日益壮大，其利益表达问题逐渐引起社会关注。同工不同时、同工不同酬、同工不同权的工作现状，工资拖欠、工伤医疗保险无法享受的生活现状使农民工群体处于维权的弱势地位。当国家法律、政策提供的制度化利益表达渠道行不通时，就容易产生非制度化利益表达方式，容易情绪化的农民工为了讨要工资宁愿违法也要上街堵路、强占政府办公场所，有些甚至冒生命危险上演了一桩桩跳楼、爬吊塔事件。农民工非制度化利益表达是农民工群体与政治系统的互动，制度化渠道走不通使得利益表达无法输入政治系统变为政策输出，导致非制度化利益表达作为一种表达方式大量出现。对待农民工非制度化利益表达要一分为二，看到其产生的积极影响，同时也要对其消极影响引起重视。从制度化利益表达渠道入手，解决其弊端，使其能有效地发挥传送利益表达的功能是政府相关部门工作的重点，也是我国政治体制改革的重要方面。

参考文献：

[1]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔，等.比较政治学：体系、过程和政策[M]．曹沛霖，等，译.上海：上海译文出版社，1987.

[2]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，等，译.北京:华夏出版社，1999.

[3]古斯塔夫勒庞.乌合之众：大众心理研究[M].冯克利，译.北京：中央编译出版社，2000.

[4]文丽萍.农民工维权机制之构建[J]．重庆工学院学报:社会科学版，2009(04).

[5]李尚旗.当前我国农民利益表达的困境和出路[J].中国延安干部学院学报，2008(01).

[6]王中汝.利益表达与当代中国的政治发展[J].科学社会主义，2004(05).

编辑：李磊

基金项目：国家社科基金重大项目（13＆ZD008）；山东大学自主创新基金青年团队项目（IFYT12100）。

收稿日期：2014-07-15

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.003

文章编号：2095-7238（2015）01-0012-06

文献标志码：A

中图分类号：D621.5